五年看转变谋划新发展.docx

1、五年看转变谋划新发展五年看转变谋划新发展系列报道之三“十一五”是“九五”以来重点流域水污染防治成效最显著的5年。与2005年相比，2010年重点流域国控断面中，类水质断面比例从24.4上升为44.2，劣类水质断面比例从36.4下降为25.8，高锰酸盐指数年均值下降了35.9。“十一五”也是重点区域大气污染联防联控成功探索的重要阶段。与2005年相比，2010年上半年，我国113个环保重点城市空气质量总体向好，优良天数平均比例超过九成，二氧化硫降幅为30.2，可吸入颗粒物、二氧化氮降幅分别为12.1和5。环境质量的改善，缘于治理模式的转变。从“让江河湖泊休养生息”战略，到大气污染联防联控措施，我

2、国环境治理的理念在转变，方式在转变，手段也在转变。理念之变:从点源控制到注重生态系统恢复2005年底的松花江污染事件和2007年初夏的太湖蓝藻暴发，引发了社会对水污染的高度关注。严峻的现实需要深刻的反思。以往的水环境治理不可谓力度不大，为何收效不明显？重视点源治理，忽视流域系统特征，排污量往往超过水环境容量，导致水生态系统的自我修复能力难以发挥；重视化学需氧量、氨氮等指标数值，忽视水环境作为生态系统的机体特征，难以从根本上恢复水生态系统的生机。水污染防治迫切需要新理念，水生态系统恢复迫切需要新思路。2008年年初，胡锦涛总书记考察淮河时明确提出“让江河湖泊休养生息，恢复生机”，休养生息上升为“

3、十一五”水环境综合治理的指导思想。休养生息，不再将江河湖泊视为纳污体，而是生态系统，是生命有机体，倡导给江河湖泊以人文关怀，目标是恢复生态系统的活力。新视野孕育新理念，新理念催生新模式。治理水环境，必须将水生态系统的生命有机体作为主体。重点流域制定科学规划，更注重以水生态系统为主体。“十一五”期间，松花江、淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划获批。治理目标在调整，更注重生态系统的生命特征。2010年，山东省提出，“争取年底前省控59条重点污染河流全部恢复鱼类生长”，更加关注水环境的生命特征。有了规划和目标，还需脚踏实地的行动。要恢复江河湖泊的活力，减少污染排放量依然

4、是为其减负的首要任务。以水生态系统为单位，“一河(湖)一策”的治理思路在探索中逐步成熟。云南九大高原湖泊治理坚持“一湖一策”，江苏对太湖流域15条入湖河流实行“一河一策”，安徽、黑龙江、四川等地也纷纷借鉴。为落实治理责任，“河长制”应运而生。“河长制”由江苏无锡首创，随后在全省推广，之后被云南、浙江、四川等地借鉴。党政“一把手”担任河流“河长”，完不成任务将“一票否决”。几年来，环境治理理念发生了明显变化，从污染控制向注重生态系统恢复转变，从点源控制向流域全局转变。在休养生息战略的指导下，各级地方政府认识不断深化，目标更加人性化，责任层层分解，水环境治理打开了新的视野。方式之变:从单打独斗到区

5、域联合行政区划有界而水无界，以流域为主体开展工作，必然涉及行政区划问题。流域内地方主体众多，下游治理，上游排污，不行；干流(湖泊)治理，支流不治理，也不行。大气污染防治也面临着类似的问题。一个城市治理，而相邻城市不行动，肯定也不行。以行政区划为主体开展环境治理的方式，必须转变。“十一五”期间，各地单打独斗的局面逐步改变，流域、区域联合正在成为污染治理的主要方式。以流域为单位，流域内各地更加注重协同作战。沿黄7省(区)政府上下游地区相互协调，松花江流域3省(区)坚持规划先行，流域水污染防治开始拧成一股绳。区域联合需要责任制度来保障。2008年，环境保护部会同国务院有关部门制定了重点流域水污染防治

6、规划执行情况评估暂行办法，以水质和项目进展为主对地方政府实施考核，将全流域的利益相关方拴在了一起。各级地方政府层层签订水污染防治目标责任书，并作为领导干部政绩考核的重要内容。松花江流域黑龙江、吉林、内蒙古3省(区)，淮河流域山东、河南、安徽、江苏4省，辽河、滇池、巢湖流域，都建立了相应的水污染防治责任制。责任分解落实之后，还需要相关的经济政策来支撑。自2008年4月起，河北省在子牙河流域的5市实施跨界断面目标考核和生态补偿管理机制。出境水质超标，就扣缴当地财政资金作为水污染生态补偿资金。2009年起，这项制度在全省七大水系56条河流全面推开。对新变化同样有深刻体会的还有河南省。河南省辖沙颍河流

7、域和海河流域于2009年施行生态补偿，实施当年，13个断面化学需氧量、氨氮平均达标率比2008年分别提高19和22。2010年伊始，河南省开始在省域内长江、淮河、黄河、海河四大流域18个省辖市实施地表水水环境生态补偿制度。不仅在流域开展区域联合，在大气污染防治方面，打破地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体的控制单元，统一协调和管理，区域联防联控可以说是“十一五”工作的亮点。北京奥运会是大气污染联防联控的试金石。2008年，环境保护部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省(区、市)以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，实行统一规划、统一治理、统一监管，创造了近10年来空气质量的最

8、好水平。随后，江浙沪两省一市以上海世博会为契机，签署了长江三角洲地区环境保护合作协议(20092010年)，启动了环境空气质量保障联防联控措施。从争论到合作，广东以亚运会为契机，将区域大气污染联防联控工作提高到了更新水平。有专家评价:“区域大气污染防治是十一五期间广东环境治理最成功的项目。”在实践先行的基础上，2010年5月，国务院办公厅转发了环境保护部等9部委共同制定的关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见。随后，全国各地都开始了对大气污染联防联控机制的积极探索。京津冀区域大气污染联防联控规划编制工作正式启动，标志着区域联动共同防治空气污染迈出了实质性的一步。山西、四川、云南

9、、新疆等省(区)也纷纷开始在省(区)内不同城市之间开始实践。从各自为政到区域联合，是“十一五”环境治理的宝贵经验，也是环境治理方式的重要转变。区域行政区划被打破，水和空气的污染防治力量进一步凝聚。手段之变:从污染治理到源头综合控制水污染，问题在水里，根子在岸上。相对于治理，控制污染物来源更加有效。“十一五”期间，各地不再局限于单纯的污染治理，而是将水污染防治关口前移，着力从源头控制污染源。严格环境准入，把牢污染入口的“控制闸”。2007年7月，原国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域水污染严重、环境问题突出的6市两县5个工业园区实行“流域限批”；江苏停止审批太湖流域六大重点行业新、改、扩

10、建项目；吉林对向松花江流域排放一类污染物的项目一律不批。不新增污染物，给不堪负重的江河湖泊奠定了休养生息的基础。2006年以来，国家提高了电力、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件，否决了一批违法、违规项目。除了把好新增污染源准入关，现有落后产能的淘汰也是源头控污的重点。从2006年起，国家每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划。同时，中央财政设立奖励资金，采取专项转移支付方式，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予奖励。2008年，辽宁在治理辽河污染中，对全省417家造纸企业全部实施了停产治理，取缔了267家不符合国家产业政策的造纸企业；陕

11、西大力整治造纸企业，造纸企业从193家减少到62家；河南关闭了一大批造纸等污染严重企业，加大了淮河流域的产业结构调整力度。为淘汰落后产能、调整产业结构，有条件的地区提高了水污染物排放标准。松花江流域3省(区)组织制订了具有区域产业特色的糠醛工业污染物排放地方标准。山东省在南水北调沿线区域执行的COD排放标准，严于2008年国家行业标准2.5倍。除了严格环境准入、淘汰落后产能，给江河湖泊“减负”的另一要义，是加快污染治理基础设施建设，实现工业生产污水和生活污水达标排放。2008年，环境保护部对2007年度污水处理设施建设滞后或运行不力的4个城市，实施“区域限批”。严厉的措施起到了震慑的作用。各地

12、加大资金投入，出台支持政策，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设。“十一五”是我国治污设施建设最快的时期。截至2010年底，全国重点流域范围内累计建成城镇污水处理厂1595座，污水处理能力达到6796万立方米/日，分别是“十五”末的3.8倍、2.2倍。江苏、浙江、河南、广东等省实现了县县建成污水处理厂，江苏和浙江着手编制镇级污水处理设施建设规划。牵牛要牵牛鼻子，源头综合控制就是污染防治的“牛鼻子”。“十一五”期间，各地在治理手段上找到了这一突破口，调整不够合理的产业结构，转变不够健康的发展方式，手段更丰富，力度更大，为江河湖泊休养生息赢得了更多机会。五年看转变谋划新发展系列报道之四党中央、国

13、务院高度重视污染减排工作，把污染减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，提出“十一五”期间主要污染物排放总量减少10的约束性指标。如今，“十一五”污染减排的攻坚战役已完美收官。“十一五”期间，全国二氧化硫排放量减少14.29，全国化学需氧量排放量减少12.45，超额完成减排任务。污染减排作为约束性指标，将环境保护的倒逼机制传导到经济结构调整和转型上来，为转方式、调结构和解决资源环境约束日趋强化问题提供了有效抓手；为进一步强化政府环境责任、加大污染防控力度提供了强大动力，成为各地加快治污设施建设、改善环境质量的杠杆。指标之变:从“软约束”向“硬指标”转变污染减排作为约束性指标

14、，成为进一步强化地方政府环境责任、落实环保基本国策、加大污染防控力度的强大动力。国务院成立应对气候变化及节能减排领导小组，发布节能减排综合性工作方案。受国务院委托，原国家环保总局与各省级人民政府和6家电力集团公司签订了减排目标责任书。2007年11月，国务院批转的由国家发改委、原国家环保总局、国家统计局3个部门制定的节能减排统计、监测、考核实施方案和办法下发。“十一五”期间，通过主要污染物总量减排统计监测考核办法，以及建立和完善减排计划审核备案、工程核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度，形成了目标明确、责任清晰、一级抓一级、一级考核一级的节能减排目标责任制。从省到市、县，各级政府都成立了节

15、能减排工作领导小组，制定总量控制计划，层层分解任务，污染减排的合力逐步加大。这对今后的环保工作带来了深远影响。“十一五”期间，环境保护部先后对多个城市、集团公司采取了“区域限批”措施，对部分电厂和部分城市污水处理厂挂牌督办责令限期整改。各地创造性地提出“河长制”、“段长制”、“双三十”等多样化的目标责任制形式。山东、河北等省对未完成年度减排目标任务的市(县)主管领导给予行政记过或撤职处理，河北、河南、浙江等十几个省(自治区)建立了跨市界断面考核补偿赔偿机制，全国所有省份都把“十一五”环境保护的目标与任务分解落实到各级政府。伴随着各地污染减排新政相继出台，环境保护和污染物削减工作从“软约束”向“

16、硬指标”转变。“十一五”期间，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了14.29和12.45。这不仅是对“十一五”期间国家定量考核主要污染物减排指标完成的证明，更是污染减排扭转了长期以来随着我国工业化、城镇化快速发展主要污染物排放量上升趋势的诠释。数据显示，2010年，全国环保重点城市二氧化硫年均浓度比2005年下降26.3，全国地表水国控监测断面中，类水质断面比例为51.9，劣类水质断面比例为20.8，分别比2005年提高14.4个百分点、下降6.6个百分点。与此同时，“十一五”期间，我国逐渐形成了比较完善的污染减排运行机制和管理机制。2007年11月，国务院批转单位GDP能耗统计指标体系

17、实施方案等3个方案和主要污染物总量减排统计办法等3个办法，以技术路线、保障措施和管理制度构建的推进策略、污染减排管理路线图正式出炉。“十一五”期间，全国逐步建立了污染减排组织领导体系。国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排领导小组，印发了工作方案，召开了电视电话会议，对节能减排工作进行了全面部署。环境保护部成立了污染减排工作领导小组。各省(自治区、直辖市)相继成立了由省政府主要领导负责的节能减排工作领导小组和办公室，配备专职人员从事减排管理工作。各市(县)也成立了以政府主要领导为组长的节能减排领导小组。措施之变:强化环保问责，加大资金投入长期以来，一些地区在唯GDP论和科学发展观之间存在博弈

18、，环境污染治理设施建设滞后成为一个令人窘迫的软肋。“十一五”期间，我国政府高度重视城镇污水垃圾处理设施建设，将其作为推进节能减排、改善环境质量的重要手段，编制了污水和垃圾处理设施建设专项规划，完善了相关优惠政策，不断加大投资力度，积极推进城镇污水垃圾处理设施建设，全社会投资建设城镇污水垃圾处理设施的热情高涨，为全面实现污染减排目标奠定了坚实基础。环境保护部通过严格治污设施减排量的核查核算、加大检查监督与处罚力度、及时发出通报预警等措施，促进各地加快治污工程建设。各地加大资金投入，出台支持政策，拓宽融资渠道，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设；党政主要领导干部亲自布置督促，要求限时建成投运，

19、强化环保问责。同时，国家和地方纷纷出台强有力的政策保障机制，对治污设施运行维护、台账档案、在线监测等进行规范，加快污水处理厂、垃圾处理场及燃煤电厂脱硫设施的建设进度。据初步测算，“十一五”期间，全社会加大了环保投入，环保投资超过两万亿元，保障了治污减排工程的建设。同时，各地加大资金投入，出台支持政策，拓宽融资渠道，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设。数据显示，“十一五”是我国治污设施建设最快的时期。截至2010年，河北、河南、湖南、贵州等16个省(自治区、直辖市)辖区内县县建有污水处理厂。全国累计建成城镇污水集中处理设施2832座，城市污水处理率由2005年的52提高到约77。到2010年

20、，全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施5.78亿千瓦，火电脱硫机组比例从2005年的12提高到2010年的82.6。成效之变:促进经济结构调整，提高发展质量加快淘汰落后产能是转变发展方式、调整经济结构、提高经济发展质量和效益的重大举措，是实现“十一五”污染减排目标的重要措施。“十一五”期间，各地区、有关部门采取了一系列强有力的政策措施，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，大力推动落后产能淘汰工作，圆满完成了“十一五”确定的目标任务。从2006年起，国家发改委等部门每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划。同时，中央财政设立奖励资金，通过专项转移支付，对经济欠

21、发达地区淘汰落后产能给予奖励。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，暂停对这个地区项目的环评、核准和审批；对未按要求淘汰落后产能的企业，依据有关法律法规责令停产或予以关闭。数据显示，“十一五”期间，全国累计关停小火电机组7683万千瓦，淘汰落后产能炼铁1.2亿吨、炼钢0.72亿吨、水泥3.7亿吨、平板玻璃4500万重量箱、造纸1130万吨，在关闭造纸、化工、纺织、印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业方面都取得了积极进展。污染减排与产业整合、企业发展有机结合起来，有效促进了经济结构的调整和优化，“十一五”污染减排促进了经济结构优化升级。2010年，全国造纸、化工和纺织行业化学需氧量排放强度比200

22、5年分别下降73.9、66.7和50，电力、非金属矿物制品、黑色金属冶炼行业二氧化硫排放强度比2005年分别下降72.5、58.1和50。通过实施污染减排倒逼产业结构调整升级，提高了产业集中度。数据显示，2010年，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由2005年的47上升到71，钢铁行业1000立方米以上大型高炉比重由2005年的21上升到52，新型干法水泥熟料产量比重由2005年的39上升到81。“十一五”期间，全国制定并完善了污水处理收费政策，对出口退税、产业准入、信贷、税收、贸易和安全生产监管等政策进行了调整，形成了一系列有利于污染减排的价格、财政、税收等经济政策，初步构建了污染减排的政策体系。部分地区通过制定更严格的、分阶段的污染物行业排放标准促进污染减排。在全国范围内实施的对燃煤脱硫机组实行1.5分/度的上网电价补贴，有力地推动了二氧化硫减排，并使二氧化硫减排目标任务提前一年完成。