景区类PPP项目交易结构.docx

1、景区类PPP项目交易结构景区类PPP项目交易结构分析发表日期：2016-01-11来源：靳林明、张钰 君泽君律所浏览量：1808分享：一、旅游产业概况随着我国经济的逐步发展，民众在旅游方面的支出占其总体收入的比例越来越大，各地方政府也越来越重视旅游业的投资与开发，据2014年全国旅游业投资报告数据显示，2014年全国旅游业实际完成投资7,053亿元，同比增长32%，比第三产业投资增速高15个百分点，较全国房地产投资增速高21个百分点。按照2014年的同比增长率，2015年旅游业的投资总额将突破10,000亿元。不难看出，旅游业具有广阔的前景，同时在政府不断大力推动旅游业市场的决心下，旅游产业必

2、将持续发展繁荣。2012年6月，国家旅游局发布关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年8月，国务院发布关于促进旅游业改革发展的若干意见，再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。2014年12月，发改委发布国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见，明确将旅游同其他公共服务、基础设施类的项目一并纳入到政府和社会资本合作的项目范围中。旅游产业迎来了新的发展机遇。二、法律定义从法律角度看，对于旅游景区的定义，在国家层面上暂时还没有法律法规予以明确的认定。在各省、市地区自行制定的旅游（风景区）条例中，对于旅游景区的定义基本

3、一致。宁波市旅游风景区条例第二条第二款规定：“本条例所称的旅游景区，是指以游览参观、休闲度假、康乐健身等活动为主要功能，具备相应旅游服务设施并提供旅游服务，有明确地经营管理者和地域范围的独立管理区。”乌鲁木齐市旅游景区管理条例第二条规定：“本条例所称旅游景区是指经旅游行政管理部门确定的具有观赏或文化、科学研究价值，自然景物、人文景物比较集中，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的区域。”另外，在旅游景区质量等级的划分与评定中，旅游景区被定义为“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域”。在国家立法层面上没有明确规定旅游风景区的详细分类。参照旅游景区质量等级的划分与评定，旅游景区

4、包括“风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。在法律概念上，风景区和风景名胜区具有不同的含义。风景名胜区条例第二条第二款规定，“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”风景名胜区条例第四条规定，“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第三十六条规定，“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票

5、价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。”风景名胜区的申请与规划要求更为严格。风景名胜区条例第二十八条第二款规定，“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”风景名胜区的收入使用范围更加严格。风景名胜区条例第三十八条第二款规定，“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。”对于景区收费问题，旅游法第四十三条规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。”三、旅游景区与旅游

6、地产根据旅游地产目前存量项目的性质，可以将旅游地产分为两类：一是将地产打造成为旅游景点的旅游地产项目；二是以已有景区为依托打造与景区密切相关的旅游地产。第一类旅游地产，以杭州宋城为代表，通过地产开发建设主题公园，并按照风景区的标准管理与运营，已发展成为全国著名的历史主题景区之一。在此类型下，旅游地产开发即为旅游景区开发，建设开发的旅游地产本身就是旅游景区。第二类旅游地产，多为景区周边的酒店与疗养院或者商业住宅，该地产的收益依托于相关景区的吸引游客能力。当然，目前也存在不少第一类与第二类旅游地产的结合项目，例如长白山旅游度假区（“度假区”），度假区以长白山风景区的大环境为依托，自身具有吸引游客的

7、优秀资源（例如温泉度假村、滑雪场等），度假区的收益并不完全依靠长白山景区对游客的吸引力，所以与第二类旅游地产有所区别，应纳入第一类旅游地产范围。如社会资本通过资源匹配获得景区周边土地的，第二类旅游地产的收益可以作为社会资本回报机制的一种。四、案例介绍国家大力鼓励支持各类基础设施以PPP模式实现建设经营，景区也不例外。引入社会资本参与到景区建设中，既能够缓解政府的财政压力，也能够通过更加专业的经营方来满足广大民众日益增长的旅游休闲需求。蒙山旅游区，国家5A旅游旅游景区、全国最美地质公园、国家森林公园、省级风景名胜区。山东美晨科技股份有限公司公司（“美晨科技”）之全资子公司杭州赛石园林集团有限公司

8、（“赛石园林”）与临沂市蒙山旅游区管理委员会（“蒙山旅游区管委会”）拟就蒙山旅游综合开发达成合作意向，于2015年6月9日签订合作框架协议。根据协议内容，赛石园林参股蒙山旅游区管委会所属的山东沂蒙山旅游发展有限公司，具体参股比例另行约定，并参与景区经营管理；双方合作成立公司，投资开发景区内索道等盈利性设施及新景点的建设与运营；赛石园林参与蒙山旅游区内道路、管网、景观绿化等基础配套设施的建设项目。项目投资总金额为30亿元。该项目部分子项目以政府和社会资本合作（PPP）模式运作，合作期限为20年，同时成立项目领导小组重点推进项目落地建设。1另外，根据美晨科技的公告，双方的交易结构包括：（1）赛石园

9、林负责项目的融资工作，蒙山旅游区管委会负责协助进行工作；（2）回报机制为项目的经营收入；（3）蒙山旅游区管委会协助办理土地手续。国内其他旅游风景区也在积极尝试运用PPP模式进行建设运营，滨州无棣县碣石山旅游风景区、德清县下渚湖湿地风景区等项目均拟采用PPP模式进行开发。在国外，也有不少景区利用PPP模式建设完善相关设施，并取得了极大的成功。代表案例有奥地利阿尔卑斯山山麓西部的“滨水自然山麓景观公园”、罗马尼亚普拉霍瓦县境内的锡纳亚山等。五、景区PPP交易结构要点我们将针对风景名胜区与一般风景区两种不同情况予以具体分析。1 风景名胜区交易结构1.1 交易结构图示1.2 交易结构说明1.2.1 项

10、目公司项目公司由社会资本方同政府出资代表方共同出资设立，由项目公司完成风景名胜区项目的开发建设与运营，风景名胜区条例中要求，“风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使”，故项目公司的对于风景名胜区的管理工作应剔除部分政府方负责的行政管理内容，主要从事项目维护、旅客服务等工作。另外，根据国家级名胜风景区管理评估和监督检查办法，对于风景名胜资源价值丧失或者明显退化，不再具备国家风景名胜区设立条件或标准的风景名胜区会被撤销国家级名胜区资格。所以涉及开发国家级风景名胜区的PPP项目，对于行政管理与日常管理的权责要划分清晰，按照政府与社

11、会资本的权责合理分配撤销风险，在国家级风景名胜区资格在有被撤销风险时能够明确责任主体。1.2.2 回报机制风景名胜区条例中规定：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。”故此，项目公司无法通过直接获取名胜区内部的经营性项目来获得投资回报，当然，通过设置特殊条件的竞争性程序也可以使社会资本占据先发性优势。需要注意的是，于12月1日起施行的国家级风景名胜区规划编制审批办法明确要求不得在国家级风景名胜区核心景区内安排“与核心景区资源、生态和景观保护无关的项目、设施或者建筑物”，涉及到国家级风景名胜区PPP开发时

12、要遵守上述文件内容。在通常情况下，除以上提到的回报机制外，还有以下两种回报方式满足社会资本的合理回报期望：(1)通过资源匹配的方式给予项目公司风景名胜区外周边的土地资源或者物业开发资源；(2)财政部门可以视运维绩效情况（例如游客体验反馈情况、景区卫生治理情况等）以政府购买服务方式向项目公司支付费用。2 一般风景区交易结构2.1 交易结构图示2.2 交易结构说明2.2.1 项目公司社会资本方与政府方出资代表共同出资设立项目公司，项目公司可以参与项目整体的运营管理工作。2.2.2 回报机制相比于风景名胜区，一般风景区的回报机制途径更多，也更加容易达成。在景区项目中，门票收入通常会占总收入的70%左

13、右，所以在没有门票收支去向的限制后，社会资本可以通过门票的收入获取收益；还可通过政府给予的匹配资源开发物业等与景区相关的产业形成产业链。3 总结需要注意的是，旅游景区相关法律繁多，关于景区类PPP项目要特别注意到涉及特殊类型的旅游景区，例如自然保护区、风景名胜区等等，相关项目要满足相关法规对于此类景区的建设经营要求。旅游景区开发项目中的PPP模式应用发布日期：2015-09-06来源：网络来源编辑：宋珍珍李嘉辉，中伦律师事务所律师。穆耸，现为中伦律师事务所合伙人。引言旅游景区是旅游业发展的物质基础。大型旅游景区一般都依托于山川、河流等自然景观或寺庙、历史遗址等人文景观建设而成。在我国，该等自然

14、景观或人文景观的所有权属于国家，政府既是所有者，又是管理者。因此，依托于国有旅游资源的旅游景区，大多由政府主导进行开发(本文探讨的旅游景区，是指依托于国有旅游资源进行建设的旅游景区，以人造景观为主的旅游景区不在本文的讨论的范围之内)。我国政府对于社会资本投资旅游业一直持鼓励的态度。2009年发布的国务院关于加快发展旅游业的意见即提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。”2012年6月，国家旅游局发布关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年，国务院发布的关于促进旅游业改革发展的若干意见再次提出“

15、推动旅游市场向社会资本全面开放”。但是，上述政策并没有具体阐述社会资本投资旅游景区项目的方式。社会资本投资大型旅游景区的整体开发与运营，一方面须与政府合作，另一方面必须面对旅游资源开发与旅游资源保护之间的张力，因此需要一个能够协调政企合作关系、平衡企业营利与政府公益的合作模式。自 2014年开始，中央政府开始在各个领域大力推广政府与社会资本合作模式(简称PPP模式)。PPP模式也给民营企业参与旅游景区的开发提供了一种新的思路。民营企业，即 PPP模式中的社会资本方，是否可以通过PPP模式参与大型旅游景区的整体开发和运营(以下简称“旅游景区开发项目”)呢?旅游景区开发项目是否符合 PPP模式的基

16、本要求，在具体实施上又可能存在哪些法律问题?由于实践中旅游景区PPP项目的成功案例并不多见，因此，相关法律问题尚未得到充分研究。基于业务需要，本文尝试对上述问题做初步的探析。旅游景区开发项目与PPP模式的契合性PPP模式属于舶来品。但自国务院首倡PPP模式以来，财政部、国家发改委发布了一系列文件，在推广PPP模式的同时，阐述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中国语境下PPP模式的独特内涵。从适用范围的角度，我国的PPP模式有三个基本特点。首先，政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给，因此，PPP模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。

17、第二，PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目，政府无力以财政资金投资建设，也缺乏管理运营的专业知识和经验，引入社会资本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP项目，都是具有经营性的项目，即存在“使用者付费”基础的项目。PPP模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。通过使用者付费，而非以地方政府存量财政资金，来偿还企业的投资成本和投资回报，可以有效的减少政府的债务负担。从上述三个方面考量，旅游景区开发项目是适合采用PPP模式的。首先，旅游景区本身具有公共产品的性质。根据旅游法规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定

18、价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。因此，旅游景区的运营并不是完全市场化的，而是具有一定的公益性。国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资 (2014)2724号)明确将旅游项目作为一种公共服务项目，鼓励采用适用PPP模式，旅游景区作为提供旅游公共服务的基础设施，其开发与运营自然也适合采用PPP模式。其次，大型旅游景区的开发与运营，需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据旅游法，旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。通常来说，景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、

19、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。旅游配套服务和辅助设施的完善程度，很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。为大型旅游景区内配备该等设施通常需要很大的投资，而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区，不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题，还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。第三，旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。相应的，旅游景区的主要经营收入包括两部分，即门票收入和景区内服务项目的经营收入，最终都是由游客承担。因此，

20、景区开发项目存在使用者付费的基础，引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。因此，综上所述，从旅游景区开发项目的性质而言，旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的，适合采用PPP模式。旅游景区开发PPP项目相关法律问题财政部和国家发改委已分别颁布了PPP模式的操作指南及配套文件，对于PPP项目的操作流程做了较为详细的规定，可以称之为 PPP模式的“通用程序”。以财政部颁布的政策规定为例，任何采用PPP模式实施的项目都必须履行政府财政承受能力评估、物有所值评价、实施方案编制等一系列程序，并且从包括招标在内的5种备选采购方式选择一种进行项目采购。因此

21、，无论是水利工程、交通枢纽还是污水处理厂，所有PPP项目都应当根据财政部或者国家发改委的相关政策，履行标准化的通用程序。对于不同投资项目而言，除了履行标准化的PPP模式通用程序之外，还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规定。因此，采用PPP模式实施旅游景区开发项目时，必须符合法律、法规对于旅游景区开发、管理的相关规定。实践中，旅游景区的类型复杂多样，包括风景名胜区、文物保护单位、世界文化遗产、自然保护区、国家森林公园等，而且一个旅游景区可能同时涉及上述多种情况。上述不同类型的旅游景区均有特定的适用法律、法规，如风景名胜区条例文物保护法世界文化遗产保护管理办法自然保护区条例国家级森林公园管理

22、办法等。因此，旅游景区开发项目不仅要符合旅游法和关于旅游业的地方性法规，还要根据旅游景区的不同类型，符合特定的适用法律、法规的要求。因此，旅游景区类型的多样性导致旅游景区开发项目面临的法律问题也是非常复杂的。目前，我们作为一家旅游投资企业的法律顾问，正在协助企业就一个旅游景区开发PPP项目与当地政府进行合作。由于篇幅限制，本文无法对各种旅游景区开发项目面临的法律问题的进行系统、全面的分析，而是根据我们在上述旅游景区开发PPP项目中的相关经验，在下文中选择了几个主要法律问题进行初步探讨。1.旅游景区经营权的出让依据社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提，是国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且

23、社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是，旅游法并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定，相对而言，一些地方政府制定的地方性法规中，对于旅游景区的经营持有更加开放的态度。根据我们对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研，共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则，为企业取得旅游景区经营权的奠定了基础。例如，贵州省旅游条例规定：“旅游景区可以依法实行所有权和经营权分离。旅游景区经营权的出让，应当符合法律及国家和省的有关规定。”其中比较特殊的是西藏自治区旅游条例对景区经营权的出让进行了限制，规定国有旅游资源的经营权不得整体性出让、转让，旅游景

24、区(点)内的交通、餐饮、住宿、商品销售、娱乐、摄影摄像、户外广告和游客服务等项目的经营权可以依法出让、转让，但西藏之外的其他省份尚未有此类限制性规定。综观各省规定，企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式，有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。此外，一些省份对于景区经营权出让收入的用途、旅游景区经营权受让方的条件、获得景区经营权的企业的开发经营方式等进行了限制。对于特定类型的旅游景区，该等旅游景区所适用的法律、法规的对于经营权的出让可能存在特殊规定。以风景名胜区为例，根据国务院颁布的风景名胜区条例规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负

25、责出售。也就是说，对于风景名胜区的门票，只能由风景名胜区管理机构经营。风景名胜区条例同时规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构采用招标等公平竞争的方式确定经营者。贵州省风景名胜区条例对于风景名胜区交通服务项目的特许经营进行了细化，将风景名胜区的特许经营分为整体项目和单个项目的特许经营，并分别规定了特许经营的期限。当然，并不是所有省级地方旅游条例都明确支持旅游景区经营权的出让。而且，就某些特定类型的旅游景区，其适用的法规、政策将该等旅游景区的经营主体限定为相关管理机构。例如，根据国家文物局发布的国有文物保护单位经营性活动管理规定(试行)，国有文物保护单位的经营性活动以文物

26、保护单位管理机构为主体开展。我们理解，如根据相关法律法规或政策规定，某个旅游景区仅能由其管理机构经营，那么，企业希望通过PPP模式参与该旅游景区的开发经营就可能存在一定法律障碍。因此，采取PPP模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的，在选择PPP项目的采购方式时，应注意采用招标方式。2.付费机制相关法律问题如上所述，理论上，旅游景区PPP项目可以实现使用者付费，以门票收入和景区内

27、交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但是，从具体的法律规定来看，有以下四个问题值得注意。首先，特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主体限定为旅游景区的管理机构。在这种情况下，社会资本无法直接获得门票收入。例如，风景名胜区条例规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区管理机构是当地县级以上政府设立的事业单位，一般而言，其收到的门票收入应上交财政。因此，门票收入转化为了财政收入。企业可以要求政府通过财政将门票收入支付给企业，但程序上应注意符合预算法的要求。第二，旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。例如，根据风景名胜区条例，风景名

28、胜区内交通、服务项目的经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。旅游景区的经营权的对价可以理解为旅游景区未来经营收入的折现。如果社会资本为取得旅游景区的经营权支付了对价，那么，从商业的角度看，社会资本只能通过门票收入收回投资成本和投资收益。这对于社会资本而言，不仅增加了资金投入上的负担，而且减少了收回投资成本和投资收益的资金保障。一种可行的解决方案是由政府承诺将收取的经营权对价投入双方成立的合资公司，用于项目建设，这在一定程度上可以减少社会资本的资金压力。第三，无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入，法律、法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。因此，政府使用该等资金时，应当注意符合法律规

29、定的用途。第四，调价机制的问题。根据旅游法，旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此，政府有权依法调整门票和服务项目的价格，从而影响社会资本的投资收入。社会资本为保障自身利益，可以要求在合同中约定调价必须以合理的经济测算为基础，并充分考量社会资本的意见。3.旅游景区开发PPP项目实施机构的确定PPP项目的实施机构是负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体，而且是PPP项目合同中代表政府的签约方。对于能够作为PPP项目实施机构的主体范围，财政部与发改委发布的相关政策规定存在一定差异。财政部的文件中规定，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”，并未

30、明确企业可以作为项目实施机构。而根据国家发改委发布的文件，“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”可以作为政府授权的项目实施机构。因此，如果政府希望由政府部门或事业单位之外的主体作为PPP项目的实施机构，应当选择适用国家发改委发布的文件。对于大型旅游景区综合开发及运营PPP项目，往往会涉及风景名胜区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，一般而言，只有市、县政府具有相应的职权，某个政府部门、景区管理机构或政府平台公司都不具有相应的职权处理上述各方面的问题。因此，由市、县政府作为项目的实施机构并签署PPP项目合同，才能保障项目的顺利实施，才能有效的保障社会资本的利益。PPP项目实

31、施机构是项目合同的签约主体，但不一定是与社会资本共同成立项目公司的主体，应当注意区分。旅游景区PPP项目中，市、县政府作为项目实施机构与社会资本签署PPP项目合同，可以另行指定政府平台公司等主体与社会资本成立项目公司。4.特殊景区的建设限制对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制，并要求取得主管部门的批准。以文物保护区为例，根据文物保护法，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要进行建设的，须经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政

32、部门同意。全国重点文物保护单位须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限制，并符合相关规划的要求。5.上市限制问题根据国家发改委、国家旅游局等8部门于2008年联合下发的关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。我们注意到，近年来上市的旅游业上市公司，其主营业务中都不包括旅游景区的门票