美国的贫困家庭与福利改革.docx

1、美国的贫困家庭与福利改革美国的贫困家庭与福利改革周凤华/Kathryn Edin/Rebecca Joyce Kissane2012-8-19 11:48:29来源：社会主义研究(武汉)2011年5期第9498页【专题名称】社会保障制度【专 题 号】C41【复印期号】2012年01期【原文出处】社会主义研究(武汉)2011年5期第9498页【英文标题】Needy Families and Welfare Reform in the U.S.【作者简介】周凤华(1974-)，女，湖北孝感人，华中师范大学管理学院副教授，哈佛燕京学社2010-2011年度访问学者，主要从事贫困与社会政策研究；Kat

2、hryn Edin，美国哈佛大学肯尼迪学院公共政策与管理教授；Rebecca Joyce Kissane，美国拉斐特学院人类学与社会学系助理教授【内容提要】 自从1960年代向贫困宣战以来，美国政府采取了一系列缓解贫困的政策，并在1990年代对原有的福利体系进行了重大改革。然而直到今天，美国贫困人口仍然以百万计，贫困率仍然高居不下。这引发了对贫困及相关问题的持续关注。研究认为，更好地理解贫困的本质需要采用多种贫困测量方法。陷入或摆脱贫困最重要的影响因素是就业状况的变化。而对致贫原因、贫困后果、贫困的邻里效应，以及福利改革的后果，则方面还存在诸多争论。研究认为，为更好地理解这些问题，需要更多关注

3、衰退期及更长时期内贫困家庭的福祉变化。 【关 键 词】美国/低收入家庭/贫困/福利/福利改革一、背景：最近十年美国贫困趋势自从1960年代向贫困宣战以来，美国政府采取了一系列缓解贫困的政策，并在1990年代对原有的福利体系进行了重大改革。然而直到今天，美国贫困人口仍然以百万计，贫困率仍然高居不下。根据美国国家统计局最新发布的数据，2009年有14.3%的人口收入在当地贫困线以下，贫困人数为4360万。这一贫困率是自1994年以来的最高纪录，贫困人数也为51年来的最高纪录。从贫困在不同人群之间的分布来看，2008年到2009年，非西班牙后裔的白人、西班牙后裔和黑人的贫困率都有所上升，尤其是黑人贫

4、困率高达25.8%。同一时段，18岁以下儿童，每5个中就有1个被官方认定为贫困(20.7%)。这一比例远高于绝大多数西方工业国家；而黑人和西班牙后裔的儿童尤其处于风险之中。统计数据还显示，2009年贫困家庭数量为880万，家庭贫困率为11.1%。各种类型家庭的贫困率和贫困数量都有所上升，而女性户主家庭的贫困率尤其高，为29.9%(440万)。此外，非美国公民(25.1%)、大城市居民(18.7%)的贫困率也都非常高。数据显示，最近十年的贫困趋势不同于以往。1990年代后期的急剧经济繁荣导致贫困人数和贫困率大大下降，而随后的2000至2008年经济持续不景气，使得贫困人数和贫困率都有所上升。也就

5、是说，在2008年的大萧条爆发之前，不景气的趋势已经存在了。而且，贫困率和贫困趋势的数据通常掩盖了大量的贫困边缘徘徊现象。二、理解贫困贫困趋势的发展变化引发了对贫困问题的一系列反思，包括贫困的测量方法、致贫原因、进入和摆脱贫困的触发事件、贫困的后果，以及贫困的邻里效应等。(一)贫困测量1960年代官方制定的贫困测量方法受到了持续的批评。研究者认为这种贫困测量方法没有考虑到此后收入分配、消费模式和社会安全网方面的变化。因此，他们开始尝试使用其他不同的贫困测度方法。一个比较流行的方法是以当前的测度方法为基础，但是在计算“收入”时减去与工作相关的支出和政府的实物福利。这样调整后测算出工作家庭的贫困率

6、比官方测定的要高。采用另外两种方法，比如根据家庭开支预测的绝对贫困和欧洲通常采用的相对贫困测量，也会使贫困率较高。鉴于以收入为基础的测量与物质福利之间的弱相关，Rector等提出了一种物质贫困测度(也就是，对基本商品和服务的消费不足)。Iceland则建议改变分析的单位，从目前强调婚姻状态、以家庭为单位，改变为以伴侣(couple)为单位，将同居和已婚夫妇同等对待，或是以户为单位，将同一住所中的所有人都包括在内。采用这种方法得出的贫困率略有下降。然而上述每种方法都有其局限。绝对的“市场购物篮法”要求对购物篮里面应该包括哪些食品做出很多假定。相对测量方法难以分辨长时间内的减贫效果，因为贫困门槛会

7、随着收入的增加而上涨。同样，物质贫困和以消费为基础的测度方法通常未能考虑人们如何满足其物质需求(比如，将物品抵押出去换取食物以免挨饿的家庭就不会被计入贫困家庭)和所消费物品的质量。总的来看，当前的测度方法在勾画长时间贫困趋势上会继续有用，然而，绝大多数学者和各级政府都已经认识到需要多重测量方法以便进行其他类型的比较(比如和欧洲比较)、以便掌握贫困的不同维度、更准确地描述美国家庭当下的生活。因此，有些地方政府(比如纽约市)和美国统计局已经开始报告不同方法测定的贫困率。(二)致贫原因国际比较指出了劳动力市场特征和国家福利政策在解释不同贫困数据方面的重要性，而不是家庭结构或女性就业。Misra等人发

8、现，在家庭福利和儿童照料补助方面更慷慨的国家，幼儿、尤其是与单身母亲同住的幼儿遭遇贫困的风险较低。对美国各州之间差异的比较研究也显示了各州政策在预测长期儿童贫困率上的重要性。相比之下，单身母亲的增加和贫困之间只有很小的联系，而和女性就业和教育水平有很强的联系。虽然母亲就业对家庭贫困的影响在1990年代似乎有所增加，但这一年代中单身母亲就业的增长是史无前例的，对低技能工人的政策支持也是史无前例的(比如，对就业的福利领受人缴纳工作所得税时提高起征点、过渡性福利、工作所得税抵免等)。因此，要更好地理解致贫原因，需要更多基于经济衰退期和当前经济危机的研究。个人态度和行为会在多大程度上导致贫困？相当多的

9、证据驳斥了穷人没有主流工作价值观的观点，也反击了代际贫困文化的说法。对态度和行为测度的许多定量研究显示，贫困与接近贫困的城市居民之间的差异在统计上和实质上都并不显著。当然我们也不能忽略更普遍的富人和穷人之间行为上的差异，尤其是在教育、婚姻、和养育子女方面。因此除非社会政策直接致力于改变受助人的行为，这种正在形成中的差异将增加不平等。(三)陷入和摆脱贫困的触发事件福利改革使得家庭越来越越依赖工作为收入来源，而且收入越来越不稳定，位于收入分配末端的家庭尤其如此。面对这些情况，一些贫困研究学者从关注高贫困风险人群转而探索触发人们进入或退出贫困的具体事件。不同的研究对于陷入贫困的触发事件有非常一致的发

10、现，即就业状况的改变是最重要的因素。即使是采用1990年代晚期经济扩张之前数据的研究也得出了相同的结论。这一结论对今天的预兆并不太乐观，因为在当前的经济恢复期中，失业仍然在上升。此外，从双亲家庭变为女性户主家庭、生育子女、年轻人离家自立门户、身陷残疾，都在引发贫困中扮演重要角色，而重返学校则是年轻人跨上社会阶层向上流动“梯子”最常见的触发事件。(四)贫困后果理解贫困的后果是过去十年间贫困研究的一个主要关注。研究主要围绕贫困对儿童教育、认知和行为方面的影响，也有一些研究关注贫困对青少年的心理健康和成年人婚姻的影响。研究者对找出简单关联背后隐藏的路径或机制给予了特别关注，而且通常强调父母养育方式在

11、调节贫困对儿童影响方面的重要性。比如，Nievar和Luster发现，儿童时期的经济贫困对儿童中期的行为问题和阅读能力有直接的影响，而且会通过母亲的压力和父母教养方式对这些方面间接产生影响。探讨贫困对成年人影响的研究多关注婚姻关系。研究发现，在新近为人父母的同居者中，贫困使得结婚的可能性降低了37%，尽管另外的生育机会并不会受影响。与此相反，收入增加则与结婚几率增加相联系。(五)贫困的邻里效应居住在高度贫困的邻里与众多的负面事务相关联，包括心理和生理健康问题，面对环境危害，成为犯罪、暴力的牺牲品或被逮捕，药品滥用，负面儿童行为，以及较差的教育。尽管1990年代集中贫困和底层邻里的消减使得对集中

12、贫困和底层阶级的研究减少了。然而，对邻里效应的研究兴趣仍然保留下来。一个较新的发展是关注住房公共政策的研究。研究对公屋计划的效果进行了多方面的评估，包括身心健康、就业、收入和福利领受、邻里和住房状况、教育和行为。这些分析发现，去贫困集中化的住房政策既有正面也有负面的后果。分析显示，邻里状况的改善通常与心理健康和安全感相联系，而在经济福利和就业方面的收获很少或没有，可能还减少了社会纽带和社会支持。然而，尚不清楚不同的邻里及其居民如何度过当前的经济危机及其后续影响。三、福利改革中的贫困家庭1990年代后期以来，美国为贫困家庭提供的安全网已经发生了巨大的改变。1996年，国会用“困难家庭临时救助”计

13、划(TANF)代替了“失依儿童家庭援助”计划(AFDC)。这一转变目的是为了促进贫困单身母亲就业，减少福利依赖，同时也为了降低婚外生育，鼓励婚姻。联邦法律规定，受助人必须在两年内找到工作，而且终身领受福利不得超过5年。各州还可设定比这更严格的要求。TANF也为工作提供支持，比如儿童看护津贴，很多州也都允许低收入和兼职工作者在一段时间之内保留相当一部分的现金福利，或是继续使用医疗援助和食品券。在这一标志性的福利改革之后，项目开支和救助人数都大大下降。很多人开始担心新政策是否会增加弱势家庭的贫困和剥夺。福利改革对家庭和儿童福利的影响究竟如何？下文将从改革对福利参与、医疗保险覆盖、儿童福祉、家庭结构

14、和生育，以及消费模式等多个方面进行讨论。(一)福利参与如前所述，福利改革之后，参与福利项目的人数大大下降。这一结果是单纯由福利改革导致，还是由于当时的经济发展相对景气使得贫困人口减少，抑或包含了同时实施的劳动所得税补贴计划(EITC)的效应？尽管经济发展可以解释受助人数下降的大部分，但也有证据显示，福利改革对福利参与减少和就业上升都有正面影响，只是不同的研究发现影响的程度各不相同。比如，有研究发现，TANF导致了福利领受人数下降20%。而另外的研究则发现，EITC比福利改革的影响更大。尽管另一项研究发现，这两项政策对减少福利参与都非常重要，而TANF对退出福利的效应更大。总体来说，改革之后领取

15、福利的人数大大下降，单身母亲就业率上升，平均劳动收入和家庭收入上升，单身母亲的贫困率下降。改革年代通常担心的大规模剥夺没有变成现实，尽管也有一些证据显示，有一小部分单身母亲的日子在福利改革之后更难过了。然而，鉴于很多研究都关注特定的政策而并未与其他政策选择进行比较，因此还很难从这些研究中得出太多一般性的政策经验。(二)健康与医疗保险福利改革对医疗保险覆盖和医疗后果的影响是最近十年之内才受到关注的议题。有大量证据显示，福利改革降低了医疗保险覆盖，而且单身母亲的医疗保险覆盖是不稳定的，经常有时段没有保险。然而研究显示，医疗保险变化对健康的作用很有限，至少在考察的时段内如此。福利改革对受助人健康相关

16、的行为影响非常少，甚至有研究发现有负面效应，比如更慷慨的福利与母亲健康下降相关。(11)对婴儿健康也有弱的负面效应。而有很强的证据显示，福利改革导致了母乳喂养的急剧下降。(12)当然，或许医疗保险覆盖下降对健康的效果需要更长的时间才会显现出来。因此，长期的结果可能会有别于这些福利改革之后3到7年内短期研究的结果。鉴于健康问题通常是就业的障碍，有理由相信，福利改革的健康影响将会持续吸引研究者的注意。(三)儿童福祉全国性福利改革对儿童福祉的影响如何？近年来最详尽的研究之一试图测量低工资工作的具体特点对儿童行为问题的影响。(13)研究发现，只有很长的上下班交通时间才有负效应，而其他10个方面的特征则

17、没有影响。此外，母亲退出福利后参加工作对儿童的认知表现没有影响，而对青少年则有正面影响。简而言之，最近的很多研究显示儿童福利并未受到福利改革很大的负面影响。然而讨论福利改革对劣势单身母亲家庭儿童影响的研究还非常少。福利改革的希望之一是通过母亲就业来改变儿童的观念。更多的儿童可能会理解教育的价值并认识到需要为工作做好准备。然而到目前为止，很少有证据能够支持或反驳这一说法。(四)家庭结构和生育福利改革的目标之一是鼓励婚姻，降低婚外生育。大量证据显示，福利改革对增加结婚率的影响非常小，但似乎能减少离婚。(14)与此同时，由于为了分担费用，同居的现象有所增加，因此与两个成年人共同生活的低收入家庭儿童比

18、例上升了，但与生身父母共同生活的儿童在比例上并没有增加。显然，同居增加对那些与非生身父亲共同生活的儿童显然不是什么好事。总之，似乎还没有很强的证据证明改革对婚姻有很强的效应。在对生育的影响方面，有些研究发现福利改革对生育没有影响。与此对照，也有研究发现，改革之后要求十几岁的女生呆在学校并与家人同住才能领取福利的具体政策规定减少了十几岁女生的生育率。(15)多数证据显示，福利改革对婚姻和生育的影响相对较小，远不如其对工作行为和福利参与的影响大。考虑到现有的研究多数是基于改革之后三、四年的数据，很有可能随着时间流逝，女性，尤其是年轻女性认识到政策的变化、了解到不工作的单身妈妈能够得到的援助很少之后

19、，改革的效果才会显现出来。(五)消费结构福利改革之后就业状况的变化会带来收入水平的变化，然而收入变化只能对家庭福祉变化提供有限的信息。因为增加工作意味着与工作有关的开支也增加，包括儿童看护、交通和着装费用。增加的收入可能全部用到与工作有关的开支上，而未能改善其他方面的消费。因此，消费数据提供了一种更有用的测量福祉变化的方法。Meyer and Sullivan(16)对消费结构做了最详尽的研究。他们使用几组数据考察了福利改革前后消费模式在诸多指标上的变化，比较了消费和收入的变迁以及时间限制使用的趋势。他们的结论是，消费的变化不如收入的变化那么大。他们认为，这种消费/收入差异是由收入测量的问题导

20、致的。单身母亲的消费确实增加了90%，这些增加主要集中在交通、住房上。福利时间使用上的变化与就业时间的变化一致。另外几项研究也得出了大致相似的结论，比如福利改革对总体开支影响很小，但对交通、外出就餐、成人着装的费用都有影响。可以预期这些都是女性就业增加的结果。四、总结与展望本文在概述美国近年来贫困趋势的基础上，结合前人研究，从贫困的测量、致贫原因、进入和摆脱贫困的触发事件、贫困的后果，以及贫困的邻里效应等方面对美国的贫困现象进行了分析。研究表明，官方的测量方法有利于历史比较，然而对其加以调整，更全面地体现转移支付、某些开支以及美国家庭不断变化的人口特征(比如同居增多)，可能有助于更精确地评估进

21、展和识别贫困人口。在致贫原因上，人口学因素(比如家庭结构)致贫，通常与政策和劳动力参与因素致贫的观点争执不下。总体上看，后者通常战胜前者，然而现有研究还没有机会超越美国经济的繁荣时期。其他研究仍然在评论一个久远的问题：个人的态度和行为方面的差异是否是致贫原因之一？对这一问题的回答既是肯定的，又是否定的。肯定的是因为个人在教育、婚姻和生育等行为方面的差异越来越大；否定的因为没有文献证明个人的态度有差异。显然，有关态度的研究似乎在萎缩，而对行为差异的研究则可能继续引发讨论，尤其当新的数据让学者得以更深入地研究行为差异增大对儿童的影响时(比如，新一轮的脆弱家庭和儿童福利研究)。就业的变化经常扮演着最

22、重要的贫困触发事件的角色。然而受数据的局限，对贫困触发事件的很多研究都专注于繁荣时期，讨论2000年之后经济的衰退时期的研究很少，关于当下大萧条的文献就更少了。基于衰退期和当下经济危机的研究可能会支持，也可能挑战现有的研究结论。由于经济不稳定性可能增加，描述陷入和摆脱贫困如何与生命历程转型联系起来的研究似乎是经后特别有成效的领域。对贫困后果认识已经从简单的相关关系逐渐发展到探索各种负面后果背后的过程和作用机制。研究显示，贫困家庭中成长的儿童，不仅行为和教育问题的风险更高，母亲的压力和教养子女的方式也可能缓解或加剧不良后果。类似地，也有越来越多的研究开始探究贫困邻里生活经历如何引起不利后果的机制

23、。在福利改革对贫困家庭的影响方面，由于很难识别福利改革与后果之间清晰的因果关系，也由于各州福利改革计划某些方面的数据很有限，我们对福利改革效果的认识还很有限。尤其是，现有研究多数基于2001年之前经济繁荣时期的数据。因此我们尚不清楚，目前的这种政策安排是否能够经受住当前经济大萧条的打击。另一方面，改革之后，既没有工作又没有领受福利的单身母亲人数越来越多。这些家庭属于美国最劣势和最贫困的家庭，他们首当其冲地受到当前经济状况的重击。因此，需要了解他们如何生存、他们的前景、她们如何养育子女。此外，对福利领取时间限制和核准政策的效果也是经后需要进一步了解的问题。Wilson(17)认为，高度贫困邻里中

24、居住人数的减少和集中贫困度的降低可能只是“经济繁荣中的一个短音，而并非永久的趋势”，而且“有充分的理由认为，集中贫困度又在上升”。如果他是对的，下一个十年的研究将会更多地关注2000年代之初开始的经济衰退和2008年以来的经济萧条，而不是像刚刚过去的十年一样关注相对短暂的繁荣时期。考虑到最近急剧增加的郊区贫困，我们预期贫困地理分布的变化将成为研究的热点，以揭示郊区贫困家庭的经历，以及不平等新的空间分布对州政府和地方机构的意涵。此外，有关采用限时福利是否成功的学术讨论将会继续，而且可能会越来越关注绝大多数现有文献没有涉及过的长期效应。我们也认为，基于就业的社会援助，尤其是劳动所得税补贴计划将会成

25、为下一个十年贫困研究的主要特点。最后，如果奥巴马政府改革美国医疗体系和其他有关脆弱家庭和儿童的政府计划能够成功，这也将会开启政策研究的新方向。注释：Blank, R. M., Presidential address: How to Improve Poverty Measurement in the United States, Journal of Policy Analysis and Management, 27, 2008, p. 233-254.Misra, J., Moller, S., & Budig, M. J., Work-family Policies and Pover

26、ty for Partnered and Single Women in Europe and North America, Gender and Society, 21,2007, p. 804-827.Christopher, K., A Pauperization of Motherhood? Single Motherhood and Womens Poverty Over Time, Journal of Poverty, 9, 2005. p. 1-23.Barnes, S., Debunking Deficiency Theories: Evaluating Non-tradit

27、ional Attitudes and Behavior among Residents in Poor Urban Neighborhoods, Journal of Poverty, 5, 2001, p. 43-66.Nievar, M. A., Luster, T., Developmental Processes in African American Families: An Application of Mcloyds Theoret-ical Model, Journal of Marriage and Family, 68, 2006, p. 320-331.GibsonDa

28、vis, C. M., Money, Marriage, and Children: Testing the Financial Expectations and Family Formations Theory, Journal of Marriage and Family, 71, 2009, p. 146-161.Drake, B., Rank, M. The Racial Divide among American Children in Poverty: Reassessing the Importance of Neighborhood. Children and Youth Se

29、rvices Review, 31, 2009, P1264-1271.Grogger, J., Lynn A. K. Welfare Reform: Effects of a Decade of Change. Cambridge, MA: Harvard University Press. 2005.Meyer, B. D., Rosenbaum D. T. Welfare, the Earned Income Tax Credit, and the Labor Supply of Single Mothers. Quarterly Journal of Economics. 116(3)

30、, 2001, P1063-1114.Grogger, J. Welfare Transitions in the 1990s: The Economy, Welfare Policy and the EITC. Journal of Policy Analysis and Management. 23(4), 2004, P671-695.(11)Knab, J., Garfinkel I., McLanahan S. The Effects of Welfare and Child Suport Policies on Maternal Health and Wellbeing. Nati

31、onal Poverty Center Working Paper #06-28. Ann Arbor, MI: NPC. 2006.(12)Steven J. H., Jacknowitz A., Schoeni. R. F. Welfare Work Requirements and Child Wellbeing: Evidence from the Effects on Breast-Feeding. Demography. 40(3), 2003, p. 479-497.(13)Rachel D., Kalil A. Maternal Working Conditions and Child Well-Being in Welfare-leaving Families. Nation al Poverty Center Working Paper #05-5. Ann Arbor, MI: NPC, 2006.(14)Bitler, M. P., Gelbach J. B., Hoynes H. W., Zavodny M. The Impact of Welfare Reform on Marriage and Divorce. Demography. 41(2), 2