农民工与我国的公共产品供给机制1.docx

1、农民工与我国的公共产品供给机制1农民工与我国的公共产品供给机制余益松(常州大学石油工程学院 常州 213002)摘要：随着工业化的发展和城镇化战略的推进，大量的农村劳动力被迫转移，原有的生产模式和社会结构被打破。在我国形成了“农民工”这一充满矛盾和过渡色彩的社会群体。由于我国的农民工群体大多从农村的剩余劳动力转换而来，知识储备严重不足，专业技能也比较低，加之我国的社会制度还不够完善，保障体系不健全，政府对农民工的关注比较少。这导致了目前农民工享受公共产品的现状是严重不足，各种社会权益受到不同程度的损害。除了上面提到的深层方面原因，导致产生这一现象的直接原因即是我国不合理的二元公共产品供给机制。

2、因此，改变这一现状最有效的手段就是对不合理的二元公共产品供给机制进行改革，以提高农民工的社会福利。共享改革发展的成果。在参阅大量文献的基础上，本文提出了改革和创新我国的公共产品供给机制的基本构想，意图建立一体化战略下的三元分治的统筹供给机制来解决这一难题。关键词：农民工 公共产品 供给机制 三元分治 统筹供给Migrant workers with our supply of public goods mechanismYu yisong （Changzhou University of Petroleum Engineering, Changzhou, 213002, China;）Abst

3、ract: With the advance of industrialization and urbanization strategy, a large number of rural laborers were forced to transfer the original mode of production and social structure is broken. Formation of social groups migrant workers full of contradictions and transition color. Group of migrant wor

4、kers in China are mostly converted from surplus labor from rural stock of knowledge is a serious shortage of professional skills is relatively low, combined with Chinas social system is still not perfect, the security system is not perfect, relatively few migrant workers. This led to the current mig

5、rant workers enjoy the status of public goods is a serious shortage of various social interests are subject to varying degrees of damage. In addition to the deep reasons mentioned above, the direct cause of this phenomenon is that the supply of public goods mechanism of unreasonable binary. Therefor

6、e, the most effective means to change this situation is to reform the mechanism of the unreasonable dual supply of public goods, and to improve the social welfare of migrant workers. Share the fruits of reform and development. Refer to the extensive literature on the basis of the basic concept of re

7、form and innovation of the supply of public goods mechanism, intent to establish Manpower supply mechanism for integration ternary divide-and-conquer strategy to solve this problem.Keywords: Migrant Workers; Public products; Supply mechanism; Three yuan partition; Overall supply1 引言随着我国工业化的发展和城镇化战略的

8、推进，越来越多的农民从乡村涌入城市就业。但由于我国独有的城乡分割的二元体制，农民进城基本是“移而不迁”，从而形成了“农民工”这一充满矛盾和过渡色彩的社会群体。当下这一社会群体的人数已经逾亿，其对中国经济发展和社会进步的促进是难以估计的。但他们对公共产品的消费却是严重不足，权益受损。但众多学者只是对农村的农民和城市市民的公共产品供给给予了极大关注，却没有对这个处在城市和农村夹缝里的社会群体农民工的公共产品供给给予关注。本文试图从农民工公共产品的范畴、供给现状出发，分析农民工公共产品的供给不足的原因,并就我国的公共产品供给机制的改革与创新进行初步的探讨。2 农民工公共产品在工业化、城市化、现代化的

9、进程中，大量农村剩余劳动力涌入城市寻找生计，这是世界许多国家都曾经有过的历程。考察一些国家的城市化过程可以发现，从农村进入城市的农民，在经过一段时间的适应后，其中的很多人都会留在城市，成为城市的新居民，他们的子女更会习惯城市生活，成为城市的未来建设者。 但是，由于中国特有的、制度化的、城乡分割的二元社会结构，造成了进城农民工及子女难以在城市中享受同城市一样的就业、就学待遇，难以融入城市的主流社会，难以成为城市的合法公民。 这种状况就如有的学者所言：中国社会结构由二元分割向三元对立的方向发展。2.1 三元社会结构农民迁移到城市，使得城乡间的人口流动不再遥不可及，城乡分割的状况有所改变，城乡格局从

10、原来的“分割”转变为现在的“分治”，从僵化的二元对立转变为流动的二元对立；但是，由于城乡间人口流动的障碍并未完全打破，迁移到城市的原农民，并没有被接纳为城市居民，而长期离开农村来到城市生活，他们的乡土观念和认同感也逐渐淡漠，于是，逐渐形成了一个游离于城市居民和农村村民之间的“社会独立单元” 农民工，成为从农民到工人的“过渡人”或村民和市民之间的“边缘人”。所以，“二元”社会结构变成了“三元”社会结构。李强先生认为中国的二元社会是计划经济的产物，而三元社会则是由计划经济向市场经济过渡的产物，它更确切地反映了目前中国的实际情况。所以，正如李强先生在同中央领导同志的一次谈话中所提到的：“改革二十五年

11、来，中国社会最大的变化，莫过于社会结构的变化，而巨大的流动人口和城市农民工是中国社会结构变化的核心内容，社会和谐应以这一部分利益调整作为一项重要的不可或缺的支柱才能最终完成1。”“农民工”三个字中，“农民”标定的是这一群体的身份，“工”表明的是这一群体的职业。他们绝大多数都从事非农产业，但仍保留着农民的身份；他们在城市工作和生活，却又与农村有着千丝万缕的联系。他们非工非农，亦工亦农，非城非乡，亦城亦乡，因此被形象的称为“农民工”。（注：本文所说的农民工是指进城农民工。） 李强先生认为，第三元群体即农民工的本质在于它与农村居民相比占有一定的城市资源，而与城市居民相比又只是占有十分有限的城市资源，

12、是一个被排斥在正式的城市居民之外的非正式城市群体。笔者认为，李强先生这里所指的城市资源主要是指城市公共产品。2.2农民工公共产品的一般范畴基于三元社会结构的分析框架，可按公共产品的供给对象把公共产品分为城市市民公共产品、农民工公共产品和农村农民公共产品。再基于上文的认识，农民工是在城市生活和工作，绝大多数从事非农产业，笔者认为，农民工公共产品是城市公共产品的一部分，并不属于农村公共产品。本文主要讨论农民工公共产品。(见图1)农民工公共产品是相对于由农民工或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言的，是由进入某一城市的农民工参与共享的“产品”。具体说，是指满足进入某一城市的农民工的特定社会公共消费欲望

13、的产品、劳务或制度。从表现形式看，可分为：有形的农民工公共产品和无形的农民工公共产品。前者是指以物质形态表现出来的、人们看得见、摸得着的公共产品，它包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施等有形的公共产品。后者包括公共服务和公共政策两类，是指以政府为主体向农民工提供的在公共文化、公共卫生、劳动就业、公共交通等方面的服务和为保障农民工的权益，政府制定的公共政策等。总之，农民工公共产品的一般范畴包含于城市公共产品的范畴。由于城市公共产品还包括城市市民公共产品，而农民工和市民对公共产品的需求类型和层次不尽相同，故不能把城市市民公共产品和农民工公共产品相提并论。当前，农民工公共产品需求主要有在

14、劳动就业、社会保障和其子女的义务教育等方面的需求。如下图表示：图一：公共产品按受益范围、受益群体的划分3 农民工公共产品供给现状农民工已经成为城市建设不可或缺的一支重要力量。多少年来，农民工为城市和城市市民等各项服务做出了重要贡献。然而，长期以来，在我国城乡二元结构的体制下，农民工虽然身在城市，但却被看作“二等公民”，农民工公共产品的供给现状严重不足。3.1 劳动就业方面据世界银行专家分析，在我国过去20年里9%以上的经济增长率中，劳动力流动的贡献占16%左右，也就是1.5个百分点左右。2农民工对我国的经济发展做出如此重大的贡献，但是农民工在劳动就业方面的公共产品供给却不足，主要表现在：1缺乏

15、就业服务和培训（1）就业服务。农民工主要与同乡、工友联系，依靠乡村社会原有的血缘、地缘关系，来帮助他们在城市中生存下去，从寻找工作，到生活互助，乃至维护人身与财产安全。政府举办的劳动力市场、人才市场，也只服务于城市市民，不向农民工开放；城市有免费为城市市民提供的劳动力市场，却没有甚至不允许农民工进入劳动力市场；公共信息渠道不畅，没有向农民工开放城市公共职业介绍机构，提供免费的政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍；没有加强就业服务市场监管，市场中介行为不规范，初次求职的农民工极易上当。（2）就业培训。渴望接受职业培训，已经成为许多民工的愿望。但各地区各部门却没有根据本地区本部门的实际，大力开展

16、农民工职业技能培训和引导性培训，扩大农村劳动力转移培训规模，提高培训质量，充分利用广播电视和远程教育等现代手段，向农民工传授外出就业基本知识，提高农民工转移就业能力和外出适应能力。同时，也没有抓好培训工作，适合需要的公益性培训项目少，培训项目与生产和服务实际脱节，不能满足就业需要。2 劳动管理不规范（1）劳动力市场秩序监管不力，劳动合同管理制度不健全。通过劳动合同确立用人单位与农民工的劳动关系，是维护农民工合法权益的重要措施。各级劳动保障部门没有切实把农民工劳动合同管理工作摆到重要日程，劳动合同制度没有落实，劳动合同管理政策不完善，劳动合同管理制度不健全。另外，在对劳动力市场秩序的监管中，经常

17、发生向农民工的收费和罚款；同时，农民外出就业需要办理务工证、暂住证、健康证、婚育证、职业资格证，等。有农民工朋友戏说，没七八个证就不叫农民工。为了办这些证，农民工每人每年需交几百元钱。（2）没有建立工资支付保障制度和最低工资制度，导致农民工工资偏低和拖欠问题。最近在“长三角”、“珠三角”一些城市出现的“民工荒”也能说明这一问题的严重性。据2005年8月初的华商报报道，150名民工血汗钱被拖欠了一年多，为讨薪40多民工在工地组织“民工讨薪维权新闻发布会”。可是，就在民工为讨薪召开新闻发布会后，就遭到不明身份的人的暴打。3.2 社会保障方面社会保障按照所应付的风险事件分为养老保险、医疗保险、工伤保

18、险、生育保险、失业保险及社会救助等保障项目。目前城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全，而相比之下，进入城市的农民工的社会保障项目十分缺乏。劳动保障部课题组农民工社会保障问题调研报告明确指出，“社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障”，是目前农民工社会保障存在的主要问题。 现在农民工社会保障方面的公共产品的缺失主要体现在工伤保险和医疗保险上。1 农民工工伤保险制度不完善近几年由于农民工权益受损现象太过突出，众多人士多方呼吁个别省市开始实施对农民的个别社会保障项目。特别是农民工进城之后干的都是高风险的工作，所以，2004年初，劳动和社会保障部颁布了关于农民工参加工伤保险有关问题的通知，

19、但到目前为止，或者由于政策本身的问题，或者由于思想观念的问题，又或者由于资金的问题，农民工工伤保险制度实施的情况非常不理想。2 农民工的医疗保险制度不完善城里人”看病都有医疗保障，农村也开始建立新型合作医疗，而游离在农村和城市之间的民工被排除在现行的城乡社会医疗保障制度之外。并且，当前我国现有的医疗机构收费脱离了农民工经济状况。我国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的。在农民工和城市居民的实际收入差距大的状况下，农民工要支付和城市居民一样价格的医疗费用，而且农民工还不能享受城市居民的医疗保险，农民工是无论如何也承受不起这个医疗价格水平带来的经济重负。 3.3 子女义务教育方面义务教育,

20、由于其产生的人力资本不仅对受教育的个人有好处, 而且对一个国家的长远发展起着关键性的作用, 因而是典型的全国性纯公共产品。义务教育在世界各国都作为最基本的公共产品，所有适龄儿童都有权享受，我国宪法也规定青少年享有九年义务教育的权利。但由于农民工父母们身份的“不合法”，其子女们就就被剥夺了正常求学的权利。农民工子女在城市求学，经历了从最初的排斥，到后来的自我解决，再到现在的有限接纳，历经十多年。3目前。农民工子女接受义务教育的困难体现在：1 公共教育资源不足接收进农民工子女的公办学校数量不足，有的农民工子弟学校被取缔。虽然国家要求加强对接受进城就业农民子女为主社会力量所办的学校扶持，地方各级政府

21、，特别是教育行政部门要对这类学校给予关心和帮助，在办学场地、办学经费、师资培训、教育教学等方面予以支持和指导，但北京某区还采取取缔所有农民工子弟学校的突击行动。该区的教育局、工商局、公安局等部门把一所农民工子弟学校的凳桌、孩子的书包从简陋的房子里扔向屋外，然后在学校大门上贴上封条。该区教育局负责人说，所有农民工子弟学校都要取缔，因为它们不符合办学条件，该区的公办学校完全可以解决农民工子女上学问题。但是，农民工们告诉我们说，自从该区取缔农民工子弟学校后，他们的孩子就没学可上了，他们或者将孩子送回老家，或者到其它区县去打工，让孩子去上那里的农民工子弟学校。这种情况不是个别现象，在不少城市都存在4。

22、2 公共教育政策缺乏平等性农民工子女与当地学生“一视同仁”接受义务教育的政策尚未落实，不少公办学校暗中收取赞助费。2003年9月，国务院办公厅转发教育部等相关部门关于进一步做好进城农民工子女义务教育工作意见的通知，要求公办学校不得向农民工收取赞助费，但是实际上不少公办学校还在暗中收取，没有明确的收费标准，完全视学校领导是否满意而定，给少了，农民工子女还上不了公办学校。4 农民工公共产品供给不足的原因产生这些现象的根本原因在于我国城乡分割公共产品供给机制。长期以来，政府重工轻农的政策形成了我国今天城乡分割的二元经济结构，同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给机制。即城市实行的是以政府为主导的公共

23、产品供给机制，而农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给机制。城市的市民通过缴纳税收,享受政府提供的各种公共产品,其供给进入公共财政体制。而农民除了缴纳农业税及附加,还得为其享受的各种公共产品支付各种费用,如“三提五统”等,其供给进入制度外财政,即农民享受的各种公共产品是由农民自己进行成本分摊,而不是由政府统一从强制性税收中进行安排。改革前国家推行重工业优先发展战略，形成了与之配套的“统购统销政策”、人民公社体制、户口管理体制这“三驾马车”，共同阻碍了农民的流动。所以，计划经济时代，中国社会是包括农民和工人两大群体的二元社会，公共产品的受益地域与受益对象是一致的，即农村公共

24、产品等同于农民公共产品，城市公共产品等同于市民公共产品。改革后，“统购统销政策”和人民公社体制消除了，但原有的户籍身份体系仍然生效。城乡间人口流动的障碍并未完全打破。户籍身份限制使得农民难以真正溶入城镇社会结构中，虽然进了城，但不是市民；虽然做了工，但不是工人。从计划经济向市场经济过渡中形成了三元社会结构，公共产品的二元受益地域与三元受益对象产生了不一致，在城市公共产品中有了作为农民身分的农民工公共产品。但由于政策的滞后性，我国依然实行按地域供给公共产品的二元供给机制，这就使得农民工在公共产品的享用上处于一个尴尬的地位。按地域供给的公共产品，农民工却消费不上。因此，正是由于城乡二元公共产品供给

25、机制，农民工无法合法享受城市公共产品，造成了农民工公共产品供给的严重不足。4.1公共产品需求的表露机制不健全任何产品的供给与生产都是从发现需求开始的。但是公共产品的发现和途径和私人产品不同。在市场经济条件下，私人产品的需求通过市场反映出来，而公共产品则比较复杂。因此必须健全公共产品的需求表露机制。公共产品的需求的表露机制是公共产品供给决策的基础。城市市民凭其合法的身份和他们与工作单位的紧密联系，可以拥有属于自己的合法组织，来保障和维护其合法权益，但身份尴尬的城市农民工却没有属于自己的合法组织，致使农民工阶层的利益诉求不能通过合法的、制度性的管道加以聚合和表达，不能充分维护农民工社会保障利益和其

26、他合法利益。即使农民工可以作为人大代表参与国家公共决策，或政府意识到农民工的一些需求，但也不能真正反映多数农民工的需求意愿，也无法充分表达多数农民工的利益诉求。必须构建我国的农民工公共产品需求的表露机制，该建立一套“自下而上”的需求表达机制，让农民工有能力和有渠道表达自身对公共产品的需求，并且使政府能收到完整和真实的信息。特别是对于与制度相伴的农民工公共产品而言，一定要让他们充分表达需求，上升为公共问题的一定要制定合理的政策，维护他们的权益。如，社会保障制度方面的政策。另外，要采取科学的抽样方法，融合各种现代调查统计手段，了解农民工对公共产品的真实需求，了解他们最需要的公共产品，以做到农村公共

27、产品供给的有的放矢和物尽其用，避免农民工在就业培训中感到的适合需要的公益性培训项目少，培训项目与生产和服务实际脱节，不能满足就业需要；医疗价格和医药价格脱离了农民工经济状况等情况。4.2 供给责任不清，主体错位这个原因也是农民工公共品的供给责任应该属于哪个政府，在农民工公共品供给中各级政府事权的配置有问题。这需要从分析城市公共品的特性出发。由城市公共产品受益范围的有限性，即城市公共产品仅对城市区域内有限的居民具有公共性和农民工是当地城市区域内的居民，可得出在农民工公共产品的供给上占主体地位的应是当地的城市政府。又由城市公共产品受益上的空间外溢性，即在存在外溢性的情况下，城市公共产品受益范围扩散

28、到城市以外的区域，使得其它地区居民在不承受任何成本的情况下也受益，所以上级政府就应该和该城市政府联合协作共同提供城市公共产品。所以一些农民工公共产品应该上级政府和下级政府共同供给。而实践中，政府与市场、中央政府与地方政府在公共产品的供给的责任划分上不尽合理，本来由政府提供的公共产品或由政府与农民工共同承担的公共产品由农民工承担；本来由上级政府提供的公共产品却通过政府权威，事权交由下级政府提供，最终又落在了农民工头上。如义务教育，本来是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，是外溢性很强的公共产品，是中央政府之事，却下放给地方政府。而国家实行的是分级财政制度，地方政府只管有本辖区户籍的居民的

29、公共产品和服务，除非中央政府给予财政支持。所以，公办学校不愿意接纳农民工子女，是因为政府拨给他们的教育经费并没有把农民工子女算在内，除非农民交一定的赞助费或政府为农民工子女增拨经费，而往往中央政府只出政策，不掏钱。所以，农民工子女的教育问题虽然引起了领导人的重视，但解决起来非常困难。5另外，农民工享用的其它地方性公共产品不足，也是因为政府没有把农民工公共产品列入城市公共产品中，没有意识到自己是农民工公共产品的供给主体。4.3既得利益刚性我国城乡之间、地方之间、中央与地方之间的利益分配都是通过现有的以户籍制度为中心的一系列制度来进行，而且有些基层政府部门的收入就直接来源于这些不公平的制度，如，针

30、对农民工的一些收费、罚款制度。如果要彻底改革这些制度，势必要触动现有的利益格局，这样，既得利益者可能会受到损害，抵触现象也就会发生。所以，虽然中央政府屡次发文强调要善待农民工，但现实中的改革总是缓慢，效果不很明显。所以解决农民工劳动就业中市场秩序监管、子女教育问题等，都是项艰巨的工作。也正是因为各个企图、单位的利益刚性，导致政府推行的政策很难执行，制度很难落实，解决农民工工资偏低和拖欠问题更是一项艰巨的任务，温总理承诺在三年内解决这问题，也不容易。5 改革和创新我国的公共产品供给机制改革和创新我国公共产品供给机制的关键点是必须尽快改变城乡分割的二元状态，搭建一体化的公共品供给制度体系平台，并最

31、终形成一体化的公共产品供给的制度安排。5.1公共产品的本质属性决定了公共产品的一体化供给根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品的本质属性在于它的公平性，这种公平性主要体现在三个方面：一是供给过程的公平性。公共产品本身具有非排他性和非竞争性的特征，所以在公共产品的供给过程中不可以拒绝“搭便车”的情况。也就是说任何人都有权使用或消费公共产品，而这种使用或消费通常又不会影响到其他人的使用或消费，它对于每个人都是公平的。二是供给机制的公平性。市场经济条件下的企业或个人出于逐利的动机，不愿意去经营这些可以“搭便车”的公共产品，为了弥补这种“市场失效”，就得由政府建立一种公平公正的供

32、给机制，向社会所有成员提供这些公共产品。不仅提供这些公共产品的经费主要来源于税收，富人多纳税、穷人少纳税甚至不纳税，而且其供给也不都是通过市场机制等价交换，少花钱甚至不花钱也可以获得。三是供给取向的公平性。公共产品的供给不仅出于弥补市场失效、维护社会公共利益的需要，同时还要求实现社会总福利和人均总福利的最大化，要求政府必须按照社会公众的集体意愿提供公共产品，而不是以获取利润为最终目的。 5.2经济发展水平的差异，影响公共产品的一体化供给一定的经济发展水平会对公共产品的供给产生影响。这是因为无论从哪一个角度对的公共产品供给问题展开分析，都不能违背一个最基本的公共经济学原理，即：公共产品的供给，如同私人产品的供给一样，需要消耗有限的资源，在生产性资源和技术固定时，政府产品的增加将使私人产品减少。在资源存量和社会生产力水平一定的前提下，公共产品的生产与私人产品的生产之间存在竞争关系；也就是说，增加公共产品的生产，就必须同时减少私人产品的生产，二者不可能同时增加。公共产品与私人产品生产间的这种关系可用社会生产可能性曲线来表示。（图2）社会生产可能性曲线给出了某种经济可以提供的政府产品和服务与私人产品和服务之间的各种组合。由图可以看到，当政府提供的产品和服务由OY增加到OY时，