排污收费制度调研报告.docx

1、排污收费制度调研报告排污收费制度调研报告石学虎（孟州市环保局）由于环境资源的稀缺性和商品属性，使得排污收费制度成为一项非常重要的环境保护制度和有效的经济管理手段。现行排污收费制度在改善环境中起到积极的作用，但也有一些不适应发展的因素，使得基层环保人员在征收排污费时常碰到各种各样的困难，2011年初至今，我查阅资料，先后多次组织有关同志深入基层调查了解排污收费工作现状，重点了解现行排污收费在实际工作中的偏差和问题。现将有关调研情况报告如下;一、基本概念1、征收排污费制度2、排污总量控制制度3、总量收费4、征收排污费的法律依据5、排污费的征收标准6、排污费的征收程序7、处罚8、排污收费的目的二、我

2、国排污收费制度的发展历程三、我国排污收费制度的现状1、核心内容2、排污收费制度执行情况3、排污收费制度存在的问题四、当前我国排污收费对污染治理的引导作用五、发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析1、从“末端”治理到“清洁生产” 2、征收环境费是最重要的经济手段3、税收调节同样是较为常用的经济杠杆4、对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制5、进行排污权交易6、澳大利亚排污收费模式六、孟州市排污收费主要做法和体会七、完善排污收费制度的建议1978年党的十一届三中全会开启了我国改革开放历史的新时期，1979年环境保护法（试行）正式确立了我国的排污收费制度。30年来，我国排污收费的政策、法规、标准和工作制度体系

3、随着国家经济社会发展和环境保护工作的需要不断发展和完善，在促进污染减排、筹集治理资金、保障环保事业发展等方面发挥了不可替代的作用，已经成为环境执法的重要手段。一、基本概念1、征收排污费制度征收排污费制度，也称排污收费制度，是国家环境保护行政主管部门依照法律规定对排放污染物的单位和个人征收一定费用的环境管理制度。排污收费制度始于德国，1976年德国制定了废水收费法，随后，在法国、匈牙利、澳大利亚、新西兰、日本等国也相继建立了这项制度，但各国对排污费的收取范围、标准、方法和收费的使用等方面不尽一致。我国于1978年提出实行排污收费制度，1982年正式开始实施。2、排污总量控制制度排污总量控制制度，

4、是指国家对污染物的排放实施总量控制的法律制度。在此概念中，总量一词指的是在一定区域和时间范围内的排污量总和或一定时间范围内某个企业的排污量总和。国家有关部门已确定对环境质量影响最大的12种主要污染物（烟尘、工业粉尘、二氧化硫、氰化物、石油类、化学需氧量、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物）实行总量控制。3、总量收费现行的排污费征收使用管理条例规定，排污费实行总量收费。总量收费就是指环境行政主管部门根据排污者排放污染物的种类和排放量，以污染当量来计算、征收排污费。4、征收排污费的法律依据中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国水污染防治法、中华人民共和国大气污染防治法（修正）、中华人民共和国固

5、体废物污染环境防治法、中华人民共和国环境噪声污染防治法、排污费征收使用管理条例等。5、排污费的征收标准根据中华人民共和国国家发展计划委员会、财政部、环境保护总局、经济贸易委员会令第31号排污费征收标准管理办法计算征收排污费。6、排污费的征收程序排污申报登记排污申报登记审核排污申报登记核定排污费计算排污费征收与缴纳。7、处罚排污者在规定期限内未足额缴纳排污费的，由收缴部门责令其限期缴纳，并从滞纳之日起加收2的滞纳金；排污者拒不按前款规定缴纳排污费和滞纳金的，按照排污费征收使用管理条例的有关规定予以处罚。8、排污收费的目的排污收费并不是国家财政收入的来源,也不是对排污者的经济罚款,仅是排污者应支付

6、的治理污染的运转费用。排污收费的目的是为了促进企业、事业单位加强经营管理,节约和综合利用资源,治理已污染了的环境和补助受污染危害的居民，用于补助污染者治理污染源。二、我国排污收费制度的发展历程我国排污收费制度始于改革开放之初。1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议通过的中华人民共和国环境保护法（试行）规定：“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，其他环境保护法律也对此作出了明确规定，从法律上确立了中国的排污收费制度。1982年7月国务院颁布征收排污费暂行办法（国发8221号），标志着我国排污收费制度正式形成。各省、自治区、直辖市均根据暂行办法

7、制定了当地的实施办法或细则。2003年1月，国务院颁布了排污费征收使用管理条例（国务院令第369号），并于当年在全国实施。这是中国排污收费制度逐步完善的标志，是排污收费的政策体系、收费标准、使用、管理方式的一次重大改革和完善。随后，相应配套规章办法也及时出台，包括原国家计委、财政部、国家环保总局、国家经贸委联合发布的排污费征收标准管理办法（第31号令），财政部、原国家计委、国家环保总局联合发布的排污费资金收缴使用管理办法（第17号令），财政部、国家环保总局联合发布的关于减免及缓缴排污费等有关问题的通知（财综200338号），同时建立了排污收费计算机管理系统。三、我国排污收费制度的现状1、核心内

8、容排污费征收使用管理条例构筑了以总量控制为原则、以环境标准为法律界限的新的排污收费框架体系，其核心内容体现在三个方面：一是实现了排污收费标准的4个转变，即由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。新条例明确规定，将原来的污水、废气超标单因子收费改为按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费。二是排污费征收使用实行收支两条线管理。按照“环保开票、银行代收、财政统管”的原则，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理，包括重点污染源防治，区

9、域性污染防治和污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等。三是在加大环保执法力度、规范执法行为、构建强有力的监督、保障体系、突出政务公开等方面也做了明确规定。条例及其配套规章加大了排污收费工作的执法和监督力度，对排污费缴纳、征收、管理及使用等环节的违法行为，均规定严厉的法律责任。对不缴或者欠缴排污费的，应责令限期缴纳，逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。2、排污收费制度执行情况经过30年的实践证明，排污收费制度在促进企业污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护能力建设和严格环境监察执法等都起到了十分重要的作用。一是促进了企业加

10、强经营管理和综合利用，降低物耗、能耗，减少污染排放。二是开辟了一条可靠的环境保护资金渠道，促进了污染治理。三是强化了环境监察执法的手段。排污收费在环境监察执法中发挥着越来越大的作用，已经成为环境监察执法的重要和有效的执法手段。在“专项行动”中大力查处偷报、瞒报、谎报排污量和拒缴、少缴排污费的违法行为；强化了重点行业、重点流域和重点排污单位排污申报数据的核查，提高了收费准确性,正在逐步摸清排污单位底数,加强对重点排污单位的执法，促进了排污费的依法、全面、足额征收,减少了排污费征收工作中的人情收费、协商收费。3、排污收费制度存在的问题中国排污收费制度取得了明显效果。但从实践情况看，现行排污收费制度

11、仍存在一些问题，突出表现在五个方面：一是主要污染物排污费征收标准偏低，不能弥补污染治理成本，不利于污染物的治理和减排。造成企业违法成本低、守法成本高，不利于调动企业治污积极性。二是排污费不能足额征收，影响了污染治理资金的筹集和环保设施的建设。排污费不能足额征收，除政府干预、执法不严等原因外，还与目前地方个别环保人员素质低、监测手段落后、底数不清，不能准确核定排放量有关。三是部分地方有截留、挪用、挤占排污费的现象，影响环境污染防治。特别是有一些基层环保部门，征收的排污费严重不足，很大部分用于人员经费和办公费支出。四是地方存在以政府下达征收的排污费数额为目标，环保局以目标定排污费数额。五是地方存在

12、人情收费、关系收费等现象。四、当前我国排污收费对污染治理的引导作用排污收费对污染治理工作具有强大的引导作用，党中央、国务院高度重视环境保护，采取了一系列重大政策措施，经过各地区、各部门共同努力，我国环境保护取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。主要污染物排放量超过环境承载能力，河流普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大，近岸海域污染加剧，严重影响人民生活质量。目前，我国二氧化硫排放量居世界前列，主要涉及火电、钢铁、有色冶金、化工、焦炭等行业，而火电行业排放量居各行业之首。五、发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析1、从“末

13、端”治理到“清洁生产”。本世纪50年代、60年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了“命令和控制”行政管理模式，要求工矿企业的污染物排放在限定的时间内达到污染物的“总量控制”，同时还要求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响，如美国国家环境政策法规定：“联邦政府的一切机构，在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时，应当编制一份详尽的说明书，其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规大都采用了严厉的“技术强制”处理方式，即强迫现有污染源“重新符合”排污限额，强迫新污染源采用“最佳实用技术”，

14、“命令的控制”模式发挥了重要作用：西方国家大多数城镇的空气比60年代干净得多；一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护；有害废物、有毒化学品和农药也得到了有效的管理；在自然资源的开发、保护方面，政府的规划、计划、事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。在取得良好效果的同时，“命令和控制”模式也暴露出许多严重的弊端，如导致企业对污染物进行“末端”治理；不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染等、经济代价巨大且效率低下等。种种情况都表明了以推行“清洁生产”、实行污

15、染物“全程控制”和“源头削减”为主要内容的预防性环境政策的重要性以及变革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的：“将重点放在末端或烟囱口，在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的产生”。因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了20余年的以“末端”处理为主要内容的污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防政策，形成了当前世界环境保护的

16、新潮流。联合国环境规划署也于1989年制定了清洁生产计划，致力于向全世界推行。近年来，许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国是世界上最早以立法推行污染预防的国家，并且特别重视环境技术的发展。1990年，美国国会通过了1990年污染预防法，宣布以污染预防政策取代长期采用的以“末端”处理为主的污染控制政策，要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境政策。与美国的做法相类似，德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位，主要

17、通过法规管制、经济刺激、人才培训、信息交流等途径推行清洁生产。而在企业界，许多公司已经开始转变观念，努力在减少废物排放和减轻对环境的危害的同时达到提高经济效益的目的。2、征收环境费是最重要的经济手段，其中的排污费主要应用于污水和噪声控制，而资源补偿费应用较少。就排污费而言，排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外，澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废弃物征收排污费，日本和法国还对大气污染物征收排污费。3、税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对含铅和无铅汽油实行差别税；芬兰对含碳燃料征收碳税；日本

18、对法定污染防治设施免征不动产税，并采取加速折旧的方法减少企业纳税，规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50，对“低公害”车辆减免产品税，对进口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠；德国、比利时、日本还分别准备开征co2税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或正准备实行环境税收政策，如波兰对so2征税，匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。此外，加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环境税收政策。4、对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制，特别是在荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、挪威、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、美国、德国

19、等国家。由于该制度有助于减少垃圾的产生量以及能源、资源的消耗量，能缓和废物处理问题，是典型的污染防止手段，因此各国政府试图强化之，如准备实行高额押金，而挪威、瑞典还对小汽车车体收取押金。5、进行排污权交易。该制度首先诞生于美国，并已在美国、德国的大气污染防治中得到运用。因此，市场的建立成为减轻污染的有力工具，同时也为减少污染控制的总费用以及继续发展空气质量非达标区的经济提供了可能。6、澳大利亚排污收费模式。一是健全完善的环境法制体系。澳大利亚政府以环境保护法为核心，建立起了生态环境保护和建设的法律法规体系，对生态环境保护和建设实行依法治理。环境法制体系的涵盖范围广泛，包括自然资源、生物、生态等

20、各方面的50多部环境法律法规，还有清洁空气法规等20多部行政法规。各州根据自己的管理又制定了几十部地方环境法规。法律条款规定的很细、可操作性很强，如排污收费法规条款多达百余条，从收费的种类、标准、单位、计算公式到最大排污允许量、交费流程、费用减免等，都规定得十分详细，既避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦，又提高了执法的公正性和秉公执法的权威性。例如他们的医疗垃圾处理厂、生活垃圾处理厂、再生水处理厂等，各种垃圾的处理规范有序。那么是什么使得这些垃圾会按部就班的收集到处理厂进行处理呢？法律！如果医院或诊所将医疗垃圾私自掩埋或倾倒，对法人可以判处100万澳元的罚金，对自然人可判处25万澳元罚

21、金，对直接犯罪人可判处高达7年的有期徒刑。垃圾处理厂负责垃圾的回收、处理以及垃圾箱的清洁等一系列的工作，作为垃圾的制造者来说，只要付垃圾处理费就安枕无忧了。而政府对垃圾处理厂在税收、设施等方面也给予的扶持政策，所以垃圾处理的费用相对于罚款来说要少得多，那么企业又何乐而不为呢。二是政府投资与市场运作相结合，促进环境污染有效治理。政府投资、市场运作是治理环境污染的有效途径。澳大利亚的污染治理基本上采取的是政府投资建立集中式污染处理设施，由承包商按市场化运作方式承包经营，把政府的责任和企业的积极性有机结合起来，使政府既承担了治理污染的社会责任，又丢掉了大量运行费用的包袱。三是以公众参与为基础的人与自

22、然和谐发展。提高全民的环境意识是做好环境保护的基础。澳大利亚优美的环境，得益于政府对环境保护的重视，得益于公众具有强烈而自觉的环境保护意识。居民自觉参与植树、清理垃圾、拯救动物等活动。居民房前屋后的花园和草坪，都按照政府有关部门的统一规划和要求，由居民负责栽植和管护。全民参与环保建设，真正实现了国民环境行为与政府环境导向的统一。四是充分发挥非政府组织在环境保护事业中的重要作用。非政府组织，包括非政府环境保护组织、各种企业联合组织、民间组织及行业协会等，成为环保计划的主要实施者。尽管采用环境评估可能会在短期减少企业的经济效益，却可以为企业树立良好的市场形象，而政府也会对这样的企业给予一定的政策扶

23、持。很多大型金融机构采用环境会计审计制度，对新建、已建企业进行评估，既进行财务收支情况的审计，还将其资源消耗情况、环境污染状况纳入企业经济发展评估体系，以促使企业调整管理和生产工艺，尽可能减少环境污染和资源消耗。六、孟州市排污收费主要做法和体会孟州市环保局结合工作中存在的纰漏，制定了排污费票据使用及财务管理制度和排污申报核定、排污费征收、稽查以及排污费减、免、缓管理规定，实行了排污收费公示制度，做到了“三公开”，即公开履行赋有收费核查职责的内部机构、公开工作制度、公开收费标准，改变了过去由监察人员自己拿着票据到企业收缴排污费的方式，专门成立了监察办公室，负责全市排污申报核定、排污申报、排污费内

24、外监督稽查及排污费的收缴工作，并严格按照“申报审核核定收缴建档”五个步骤征收排污费，实行定期申报制和收费人员、大队长、主管局长三级审核制，层层把关，真正实现了排污收费工作的“核、收、查”三分离，有效的杜绝收费人员的人情收费、弹性收费等违纪问题的出现，切实保证排污费不流失，使监察人员能够有充足的时间和精力进行环境监督管理，该市所有企业均纳入市行政服务大厅进行统一缴费。七、完善排污收费制度的建议参照发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析，结合我们当地排污收费的现状，对现行排污收费的理论进行了讨论，提出以下几点完善排污收费制度的建议及设想。1、研究调整排污费征收标准，提高企业治污积极性。按照“谁污染

25、、谁付费、谁治理”原则，推进环境污染外部成本内部化，根据各地主要污染物控制情况，排污费征收标准要适时做出调整。2、切实加强排污费征收管理。各级环保部门应严格核定排污者污染物排污量，并严格按照国家规定的征收标准计征排污费，不得降低排污费征收标准或擅自减免排污费，也不得超越审批权限或违反审批程序批准减免排污费，建立排污量和排污费缴纳情况公告制度。3、积极开展排污费征收情况稽查，加强污染源自动监控设施建设。对不按国家规定核定排污量、计征排污费，或者违规减、免、缓征排污费的，上级有关部门要按照国家有关规定责令限期改正。对拒报、瞒报、谎报排污量，以及不依法按时足额缴纳排污费的，要依法予以处罚。4、实行可

26、交易的排污许可证制度。在市场经济条件下，环境纳污能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品，是国家所有的财富。在实行“总量控制”的前提下，政府通过发放可交易的排污许可证，实质上出卖的是环境纳污能力资源，环境纳污能力资源的商品化，可以促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的先进的清洁工艺技术，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，从而达到降低成本的目的。而且，节余的排污指标可以用于扩大生产规模或有偿转让，有利于环境资源利用效率的提高和环境的改善。政府控制下的排污权交易市场，应是市场体系的特殊组成部分，是促进可持续发展的有效方法。在该排污权交易市场中，同一企业集团下属的不同企业，不同企业集团、不同

27、行业的企业，甚至环保组织，均可作为市场主体。5、推行押金制和保证金制。所谓押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、饮料瓶等加收一份押金，当把这些潜在的污染物送回收集系统而避免了污染时即退还这份押金；保证金是政府为了使污染者遵守环境法律法规而预先收取一定的金额，一旦遵守了有关法律法规即退款。对违反环境法律法规的污染者依其违法行为获利的大小而收取一定的金额。6、试行环境质量保险。在环保水平较高、市场特别是保险市场功能完善的地区，开展环境质量保险试点。7、推行排污费征收 “环保核定，税务征收”的模式。由过去的“环保部门负责核定和征收”改为“环保部门负责核定、地税部门负责征收”，将“环保开票、银行代收、财政统管”的模式改为“环保开票、税务代收、银行入库、财政统管”的模式。8、加强环保队伍建设。改革目前环保相关人员、编制、机构、经费等4方面滞后的最大障碍，将成为当前改革的重要课题。