上海国资改革二十条方案.docx

1、上海国资改革二十条方案上海国资改革二十条方案上海市国资委已拟定完成关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见（下称“意见”），并已报上海市委审发，如无意外，上海市委即将于12月17日印发。据悉，该份意见稿包括国资改革基本原则、主要目标等二十条内容。意见认为，当前上海已经到了不深化改革创新就不能继续前进的关键时期，上海国资国企在全市经济社会发展中地位重要、作用关键，必须抓住国家推进重点领域、关键环节改革，以及中国（上海）自由贸易试验区建设的机遇，更加主动地承担起引领和推动上海改革发展的重要任务。六大目标关于上海国资国企改革的大方向，意见提出，将以市场化、专业化、国际化为导向，以深化国资改革带动

2、国企改革为着力点，以推进开放性市场化重组为途径，推行公有制多种实现形式，提高国有企业活力和国有经济整体竞争力，促进国有经济与各类所有制经济共同繁荣。根据意见，上海国资国企改革遵循四项基本原则，一是强化企业的市场主体地位，促进国资国企在改革中调整提升；二是按照市场经济的一般要求和本质规律，借鉴国际先进经验，推动企业管理体制机制深度变革，增强国资监管的系统性、规范性和有效性；三是分类完善治理结构、管理模式和激励约束机制，持续激发企业改革发展的动力和创新转型的活力；四是推动国企成为承担社会责任的表率。此次国资改革的主要目标定位为六大方面。一是经过3-5年时间，国资管理体制机制进一步完善，国资布局结构

3、进一步优化，国有企业活力和竞争力进一步提高，国有经济在全市经济社会中的带动作用进一步增强；第二，建成统筹协调分类监管的国资监管体系，政府部门履行宏观调控、市场监管、行业管理等公共管理职能，国资监管机构依法履行出资人职责，分类推进改革调整和管理；第三，形成适应现代城市发展要求的国资布局，国资委系统80%的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业，企业集团应控制管理层级，加强对三级次以下企业管控；第四，建立健全具有中国特色的现代企业制度，确立法定代表人在公司治理中的中心地位，企业领导人员实行任期制契约化管理，完善企业领导人员发现培养、选拔任用、考核评

4、价和激励约束工作体系，形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减的市场化经营机制；第五，打造符合市场经济运行规律的公众公司，完善公有制多种实现形式，加快企业股份制改革，实现整体上市或核心业务资产上市，畅通国有资本合理流动渠道，形成企业“融资发展、机制创新、管理提升、价值创造、回报社会”的良性发展机制；第六，培育具有国际竞争力和影响力的企业集团，支持有条件的企业开展境外投资和跨国经营，提升国际化经营水平，形成2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司；5-8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团；8-10家全国布局、海外发展，整体实力领先的企业集团；一批技

5、术领先、品牌知名，引领产业升级的专精特新企业。此外，意见对于加快国资与产业联动调整，优化国资布局和结构提出了若干条意见。在产业布局方面，意见提出将重点发展新能源汽车、高端装备、新一代信息技术、新能源等有一定基础和比较优势的战略性新兴产业。推进制造业企业创新发展和转型升级，促进服务业企业模式创新和业态转型，完善基础设施与民生保障领域企业持续发展的经营模式。围绕上海“四个中心”建设，推进企业向重点区域或功能性区域集聚。管理体制改革先行近期，上海国企进行了一系列频繁的人事调动，国企用人机制的改革显露出先行迹象。此次意见中，上海国资委对于国企建立市场化的选人用人和激励约束机制也提出了较为详细的方案。意

6、见提出，竞争类企业，积极推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设。功能类和公共服务类企业中，国有独资企业，设1名执行董事任法定代表人兼总经理，与党委书记分设。国有多元企业，原则上董事长为法定代表人，经法定程序，兼任总经理，与党委书记分设。履行出资人职责的机构委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监事组成监事会。对功能类和公共服务类企业，外派财务总监。此外，将全面推行领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利和义务，严格任期管理和目标考核，保持企业领导人员合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，落实董事会选人用人、考核奖惩

7、和薪酬分配权。在市场化程度较高的企业积极推行职业经理人制度。加强对董事会市场化选聘经理层工作的指导，明确选人用人标准，规范管理办法，完善配套政策。深入推进企业领导人员发现培养开发机制建设，建立一支勇于创新、敢于担当、勤于思考、严于律己的企业家队伍。在人才激励制度方面，将坚持企业领导人员收入与职工收入、企业效益和发展目标联动，形成行业之间和企业内部更加合理的分配激励关系。建立健全企业核心骨干长效激励约束机制，逐步实现收入分配与市场水平接轨。符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，可实施科技成果入股、专利奖励等

8、激励方案。承担战略性新兴产业项目的投资公司探索市场化项目收益提成奖励。鼓励国有创投企业采用项目团队参股股权投资管理公司的方式探索建立跟投机制。完善市管国有企业领导人员薪酬体系，符合条件的竞争类企业实施股权、现金两种类型的中长期激励，功能类和公共服务类企业完成重大任务后，经考核配套实施专项奖励。健全与长效激励相配套的业绩挂钩、财务审计和信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制。国有资本收益保障机制将建成覆盖全部经营性国有资产，分级管理的国有资本经营预算制度。国资收益原则上按照产业调整发展、基础设施建设、民生社会保障各三分之一安排支出，建立国资收益资金使用评价制度。 12月17日，备受瞩目的上海国资

9、改革具体方案在上海国资改革工作会议上正式公布。在这份名为关于进一步深化上海国资促进企业发展的意见的文件中，上海方面提出此次国资改革的周期在3-5年左右。上海市委书记韩正在会上表示，上海将建立统一的国资流转平台，并在2014年内首选2家国有资本运作平台公司启动实质性运作。国资系统80%以上资源集中在关键产业意见中提出，将顺应现代城市发展要求，形成符合要求的国资布局，将国资委系统80%以上的国资集中在“战略新兴产业、先进制造业与现代服务业，基础设施与民生保障等关键领域和优势产业”。同时，将打造符合市场经济运行规律的“公众公司”，发展“混合所有制经济”，加快企业股份制改革。与此前市场猜测的一致，意见

10、中明确了实现国资系统企业整体上市或核心业务资产上市的要求，并提出要畅通国有资本合理流动渠道，形成良性发展机制。意见还称将在国际竞争力方面发力，提出在周期内实现“2-3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司”、“5-8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国公司”、“8-10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团”和“一批技术领先、品牌知名、引领产业升级的专精特新企业”。到2020年国资收益上缴比例不低于30%意见在“健全国有资本收益保障机制”条目中提出，上海方面将逐步提高国有资本收益上缴比例。明确“到2020年不低于百分之三十”的要求。该条目中称国有收益原则上将按照产业调整

11、发展、基础设施建设、民生社会保障“各三分之一安排支出”，并建立国资收益资金使用评价制度。备受关注的人员激励机制方面，意见提出将“坚持国有企业领导人员收入与职工收入”。符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司“可实施股权激励或激励基金计划”。对人力资本密集的高新技术和创新企业，则可“实施科技成果入股、专利奖励”等激励方案。承担战略性新兴产业项目的投资公司，将可“探索市场化项目收益提成奖励”。意见对规范法人治理结构提出对竞争类企业以“积极推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会功能”，强调“董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设”。而功能型及公共服务类企业的董

12、事长则可兼任总经理职务，与党委书记分设。建立容错机制意见中提出，国资改革新方案将“建立创新容错机制”。业内人士称，没有容错机制曾是国企经营问题和痛处的源头，方案建立之后，这一点将成为企业创新体制的核心。意见中称，将把改革创新工作纳入部门绩效考核，作为“个人职务晋升和奖励的依据之一”，如“改革创新工作未能实现预期目标”，但符合规章制度的。则将“不做负面评价，依法免除相关责任”。 三中全会或定调国企改革 民企可组团投资国企垄断行业的又一块坚冰正在被打破，除了移动、联通和电信三大运营商之外，消费者或许很快将有更多选择。截至10月21日，苏宁、国美、迪信通、乐语、天音、爱施德-5.00%资金研报、阿里

13、巴巴、京东等8家民营企业，与电信运营商签订了转售业务合作协议。这些民营企业将可以从电信运营商处购买移动通信服务，重新包装成自有品牌后，销售给最终用户。就在此前不久，国家能源局核电司启动核电重大专项2015年立项课题申报工作。国家能源局表示，该申报工作将进一步向市场机制不能充分发挥作用的领域倾斜，鼓励中小企业、民营企业参与重大专项。据一位接近决策层的人士告诉中国经济周刊，国有企业改革是十八届三中全会避不开的话题。国有企业改革下一步的目标，是让国企更加市场化。具体来说，首先是所有国有企业都必须进行公司制改革；在此基础上，除极少数涉及国家安全、国防军工和国民经济命脉的国有企业保留国有独资形式之外，其

14、他应发展为股权多元化公司；然后，探索完善国有产权、股权流转机制，发展混合所有制经济。采访中，多位国资研究专家对记者表示，处在竞争性领域的国有企业改革应该先行。“中国国有企业分布很广泛，涉及领域很多，已经到了改革的攻坚阶段，公众对此有很多期待。在竞争性领域，国家应该放弃对国有企业的支持，让国资、民资公平竞技。”北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华对中国经济周刊说。历届党的三中全会都承担着经济体制改革的使命，“国企改革是经济体制改革的中心环节。”作为在央企和行政主管部门都有从业经历的国企改革亲历者，周放生对十八届三中全会定调国企改革也有所期待。“国企改革的方向是市场化，我希望这句话能写

15、到中央决定里去。进一步说，就是要推进产权制度改革，推进国有企业母公司的混合所有制。”高层最近也频繁提及发展混合所有制经济。9月6日国务院常务会议提出，“尽快在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域向民间资本推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目，形成示范带动效应，并在推进结构改革中发展混合所有制经济。”9月9日，中国国务院总理李克强在英国金融时报撰文称，“我们已经并将进一步通过简政放权，推进结构改革，发展混合所有制经济。”“平等对待不同所有制的企业，做到你中有我、我中有你，下一步国企改革就有希望了。”周放生认为，国企改革应当走一条“国进民也进”的新路。“央企的壳，民营的瓤”

16、“我去年调查的南方水泥案例给我印象非常深，我觉得这个案例有一定的方向性示范作用。南方水泥的重组并不是简单买断民营中小水泥企业股权，实现国有化，而是通过整合、吸收、保留原民营企业部分股份和经理人，发挥其民营企业的活力。”周放生把这种重组模式叫做“央企民营”，“央企的壳，民营的瓤，吸收双方的优势，超过各自原来的那个体制，是一种双赢的市场化选择。这是将来国有企业改革的方向。”2007年，央企中国建筑-2.65%资金研报材料集团有限公司（下称“中建材集团”）旗下上市公司中国建材-0.60%股份有限公司（3323.HK，下称“中国建材”）通过组建南方水泥有限公司（下称“南方水泥”）的方式进入水泥行业，经

17、历了“从无到有”的过程，其发展壮大的方式是重组，重组的主要对象则是南方6省份（浙江、江苏、安徽、湖南、江西、广西）的民营水泥企业。重组后，南方水泥总资本100亿元，中国建材持股80%、民营资本占10%、社会法人股占10%。“至于股权结构，还可以调整，它是可以流动的、变化的，而不是静态的。这就是所谓你中有我、我中有你，混合所有制。”周放生说。周放生在南方水泥调研中得到的数据显示，重组之后，总部位于浙江的南方水泥的水泥产量达到了该省水泥产量的30%，销售利润率和净资产利润率都达到30%，每年分红率达到15%。而当时整个水泥行业的利润率水平是15%，一些被重组的民营水泥企业原来的利润率只有5%。“央

18、企的实力加上民企的活力等于企业的竞争力。”中建材集团董事长宋志平在接受媒体采访时表示。宋志平同时还是中国医药-3.13%资金研报集团董事长。2003年，中国医药集团也引入了民营战略投资者上海复星医药0.50%资金研报（集团）股份有限公司（下称“复星医药”），双方合资成立国药控股0.00%股份有限公司（1099.HK），前者占股51%。合资公司于2009年在香港H股整体上市。但是，国企母公司直接与民资合作，推进混合所有制，这样的案例仍属凤毛麟角，更多的是在二级、三级，甚至四级公司的合作。在国资委监管的113家中央企业中，母公司层面的混合所有制更是仍未破题。公开资料显示，只有中国联通-1.80%资

19、金研报、上海贝尔、南方电网、国家核电技术公司和中国商飞公司等几家中央企业为母公司股权多元化形式（多元化不等于混合所有制，股东大多是国有机构、地方政府、社保基金等，而不是民营资本），其他基本上仍是国有独资。“早在十五大报告中，中央就提出了混合所有制。发展混合所有制，股权结构的调整是最关键的。”周放生说，“市场化不是一句空口号，我觉得市场化现在最典型的就是两个问题：其一，对于正常经营的企业，母公司实现股权结构多样化。对于竞争性领域的国企，在国计民生中起重要作用的，国有股份应该降低到最大股东相对控股；如果属于一般性领域，国资参股甚至可以退出。其二，困难企业市场化退出，政府不要大包大揽。对于资不抵债的

20、国企，依法破产或者重整，凤凰涅槃。”民企“组团”进国企早在2010年12月的中央企业负责人会议上，时任国资委主任王勇就曾表示，涉及国家安全和国民经济命脉、必须采取国有独资形式的企业，要进行公司制改革；其他行业和领域的中央企业，要积极引进各类投资者，实现产权多元化。在国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见实施过程中，国企改革引入民资的步伐进一步加快。2012年5月25日，国资委印发了关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见，提出“中央企业和地方国资委积极引入民间投资参与国有企业改制重组，发展混合所有制经济，建立现代产权制度，进一步推动国有企业转换经营机制、转变发展方式”。事实上，尽管取

21、消了投资门槛，但民营资本想要参与国有企业改制重组，还存在现实的障碍。显而易见的一个障碍就是，不少国企体量巨大，民营企业想要参股并获得一定的话语权，获得10%左右的股份，也需要民营企业拿出数十亿、甚至几百亿的资本。“民营企业体量小，不愿意进入国企，因为进去了没有话语权，被别人驾驭，主要的利益，甚至全部的利益，都被大股东拿走了，这就导致民营资本没有进入国企的动力。”高明华对中国经济周刊说，“民营企业想要靠资本来获得话语权，短期内是很难实现的。但是可以通过累积投票制来实现。小股东可以把投票集中在一起，选举代言人进入董事会，拥有话语权。”“累积投票制”指股东大会选举两名以上的董事时，股东所持的每一股份

22、拥有与待选董事总人数相等的投票权，能够防止大股东利用表决权优势操纵董事的选举，矫正“一股一票”表决制度存在的弊端。“累积投票制”在很多国家是强制实行的，比如纽约证券所就要求所有上市公司必须实行“累积投票制”。“但在中国，现在实行累积投票制的上市公司只有200多家，占总数10%不到。这个问题是很严峻的。”高明华说。他认为，民营资本进国企，不能够一步到位，应当采取渐进式的方式，优先从竞争性较强的领域、规模较小的国企进入。“累积投票制的改革可以先行。国企改革不仅要在产权多元化方面改革，同时也应该有一系列制度上的深层次改革。”高明华说。国务院国资委在鼓励民资进国企方面，也在进行一些新颖的尝试，比如，体

23、量巨大的国有企业暂时无法从母公司层面实现股权多元化，可以拿出一些项目做试点；民营企业可以“组团”投资国企等。关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见中就提到，民间投资主体之间或者民间投资主体与国有企业之间可以共同设立股权投资基金，参与国有企业改制重组，共同投资战略性新兴产业，开展境外投资。就在上述指导意见出台5天后，2012年5月30日，中国石油-1.76%资金研报天然气集团公司（下称“中石油”）就与全国社会保障基金理事会、城市基础设施产业投资基金和宝钢集团有限公司等签署西气东输三线工程项目投资人合作框架协议，开创了全民资本投资于大型央企国家重点项目的新模式。根据协议，在新公司注册资本

24、金625亿元中，中石油投入325亿元，占比52%；其他3家分别投入100亿元，各占比16%。其中，城市基础设施投资产业基金作为民营资本的代表参与其中。时任全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复当时在接受媒体采访时说，民营资本有活力，同时更讲究回报，要想把民间资本引入到正规的投资渠道中来，成立基金非常必要。通过基金来聚集分散的民间资本，通过团队专业管理去实现稳健收益，这将是民间投资未来的一个重要方向。提防公益类国企“过度市场化”就在公众抱怨国企过度垄断、不走市场化之路的同时，高明华却提醒，要提防国有企业改革走入另一个误区公益类国企“过度市场化”。他提出要对国有企业分类管理，分类改革。按照企业功能、

25、性质可以把国有企业分为三类，即公益性国有垄断企业、适度经营性国有垄断企业和竞争性国有企业。“一些应该民营化的行业却没有民营化或民营化程度很低，如电信、钢铁等；而一些不应该民营化的行业却在极力推进民营化，国有资本盲目退出，如公共交通、医疗卫生等。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有民营化，也把追求利润放在首位。”高明华说，公益类国企“过度市场化”会导致一系列问题，比如公共交通领域，一些不赚钱的线路将会没人运营。“铁路政企分离，走上市场化之路，低档车在减少，票价在提高，现在也已经有兆头了。”高明华认为，上述三类国有企业，对其应当有不同的考核目标和改革方向。“国企改革应当走市场经济之

26、路，但市场经济并不等同于市场化，在诸如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等领域，私人企业不愿意进入，进入后无利可图，这些领域必须也只能由公益性国有垄断企业来垄断性经营。此类国有企业严格意义上不能称之为企业，因为企业是逐利的，应当将之作为特殊法人来对待，完全不以营利为目的。”对于适度经营性国有垄断企业，包括自然垄断性和部分资源垄断性国有企业，应当以社会公共性目标为主，经济目标居次。高明华认为，竞争性国有企业的改革可以先行，国家应该放弃对此类国有企业的支持，让国有企业与民营企业在公平的环境下来竞争。“从发达国家的经验看，越成熟的市场经济，国有企业越集中在公益性领域，很少分布在竞争性

27、领域。”高明华说。市场若起决定作用 国企改革绕不过中共十八届三中全会公报称，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。人们普遍注意到，这一提法较之1993年中共十四届三中全会提出的“发挥市场的基础性作用”的说法，更加符合市场在经济活动中的本来角色。肯定市场在资源配置中的决定性作用，实际上也就是肯定了经济改革的市场化方向，稳定了人们的改革预期。让市场发挥其在配置资源中的决定性作用，无疑意味着其他替代市场起配置资源作用的因素都必须“退场”。这个改革的方向，是经济体制改革所涉及到的所有方面的改革都必须遵循的方向，自然也是

28、国企改革的方向。从本次全会的公告看，国企改革的问题较少有涉及，至少公告的文本对此着墨并不多。但是，实际上，只要确立了市场在配置资源中的主角地位，那么，国企改革就有了方向。反过来说，在中国，要真正确立市场在配置资源中的决定性作用，国企改革是一个绕不过去的坎。为什么要让市场在配置资源中起决定性作用？这是因为市场机制于资源配置而言，是效率最高的，也是相对最公平的。市场配置资源，在绝大多数情况下就是效率与公平的统一。让市场机制的作用发挥到位，并以此来规范国企改革以及其他方面的改革，如此，就有可能在更少羁绊、更多公正的情况下进行和完成国企改革。发挥市场在配置资源中的决定性作用，这实际上就是形成一个公正的

29、市场，创造一个公平竞争的市场环境。这样的市场，不存在针对某些市场主体的特惠政策，也不存在某些市场主体身份的先赋性优势。市场主体能否争取到资源，能否利用这些资源壮大自己，全凭公平竞争的结果。让市场在资源配置过程中起决定性作用，这是实现社会公正的基础。资源配置，是社会第一次分配。所以，资源配置的公正，就是社会第一次分配的公正，其意义远比二次分配的公平和公正更加重要。如果第一次分配不公正，只靠二次分配，则社会不公很难得到矫正，甚至还会叠加更多、更大的不公正于第一次分配的不公正之上。因此，让市场发挥在配置资源中的决定性作用，不仅是经济活动的需要，也是社会公正的需要。由此，在国企改革中，国企、尤其是垄断

30、性国企必须放下身段，与民企或其他类型的企业平等竞争。平等竞争，市场的效率才会实现，优胜劣汰这个资源配置的指向才会显现，资本才能找到投放的领域，技术创新才有动力，经济发展才有可能持续。国企改革之所以紧迫，就是因为国企改革不到位，经济体制中其他方面的改革就不可能彻底。近年来，中国的国企改革步子不大，少有进展。许多国企，依靠国家大笔投入，依靠优惠政策，做大了体量。但是，国企效率低、成本高等弊端并没有得到彻底改变。并且，国企利润很高但却只上缴很小一部分。在最近十几年，国企、尤其是央企的垄断地位越来越稳固，其利益板结化的趋向非常明显。因此，打破既得利益者的阻挠，破除国企改革中的种种限制，以市场化为指向进

31、行国企改革，是经济体制改革成功的前提性条件。总之，国企改革不进行、不到位，市场配置资源的作用就难发挥、发挥不了。处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用以及更好地发挥政府的作用，其前提也是国企改革的进行。渝国资推20家国企整体上市二级企业试水混合所有制作为万亿俱乐部的一员，重庆国资改革悄然提速。“重庆国资委正在制订进一步深化国企改革的整体方案，初稿已经成型，但尚需做些修改和呈交重庆市政府批示。”12月12日，一位知情人士告诉21世纪经济报道记者，重庆国企深化改革的方案将是框架性纲领性文件，待国务院国资委层面的大原则确定后，重庆版国资改革细则才会面世。12月上旬开始，21世纪经济报

32、道记者接触多位重庆资本市场重量级人士后得知，重庆国资深化改革方案的“顶层设计”至少能提炼六个关键词推进整体上市、引进战略投资者、实施混合所有制、推行职工持股、组建国资运营公司、实施战略减持。12月11日，21世纪经济报道曾直接联系重庆国资委主任廖庆轩，但未获其正面回应。一位重庆国资系统人士解释称，“由于方案尚未正式发布，现在接受采访的时机还不成熟。”20家国企整体上市据知情人士透露，重庆市国资委将打造10家国有资本营运公司。重庆资本界人士认为，重庆渝富资产管理公司的金融控股雏形已成，“八大投融资平台”中业务相近的企业可能合并，再依托重庆市能投集团、重庆商社集团等，10家肩负投融资功能的重庆国企呼之欲出。“重庆国资希望用3-5年，推进20家重点国企实现整体上市。”上述知情人士说。