行政管理学.docx

1、行政管理学 一、行政的含义 1、行政广义的含义 把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政。 2、行政狭义的含义 行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。 3、行政管理是使用狭义的行政概念，实际上就是政府管理二、政治与行政的关系政治与行政是政府的两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政与这些政策的执行相关”。此后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。

2、三、行政管理学的研究对象 行政管理学是研究国家行政机关依法管理国家公共事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。公共行政既是一门科学，一门探索知识领域的科学；同时，又是一门艺术，是管理公共事务的各种活动的总称。1、主体：国家行政机关2、客体：公共事务，包括：（1）国家事务；（2）社会公共事务；（3）行政机关的内部事务3、管理原则：依法管理 4、根本任务：行政管理学的主要任务和根本目的就在于探讨和发现行政现象的发展规律，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。 四、行政领导的概念行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行

3、的组织、管理、决策、指挥等行政活动。 五、行政领导的方式： 强制方式。这种方式注重正式组织结构、组织规章及纪律的作用，采取通过行政系统发布有权威性、非执行不可的指示、命令的领导方式实施领导； 说服方式。这是指领导者在工作中通过启发、劝告、诱导、商量、建议等，使被领导者接受并贯彻自己的意图； 激励方式。指领导者运用物质或精神激励的手段激发被领导者的工作积极性，以达到工作目标； 示范方式。是指领导者以本人“身教”或者树立榜样典型，供组织成员仿效、学习的一种领导方式。 六、行政领导的艺术 授权的艺术。授权就是上级授予下级一定的权力和责任，使其在一定范围内有处理问题的自主权，这是行政领导者的分身术和成

4、事术；对领导者来说，重要的是要有全局的眼光和战略的眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，小事情则委托给部属办；运用授权艺术，其原则有授权留责、适度合理授权、因事择人、视能授权、逐级授权、加强授权后的监督控制、防止反向授权。 用人艺术。用人是行政领导者的一种主要职责，为了合理使用干部，做到人尽其才，必须讲究用人艺术，掌握用人之道，要有宽阔的胸襟，用人不求全责备，不埋没人才，要善于用人，主要原则有扬长避短、待人诚恳、注重激励、爱护下属。 处事艺术。要求是领导干部要干好本职工作，专心致志于本业，不要超越职权，去管不该管、管不了、管不好的事情；另外还要统筹安排。 运时艺术。主要原则是检查时间耗费情况，合

5、理、有序地安排时间；集中时间抓主要工作，提高时间使用效率；精简机构，善于授权；开好会议，节省时间；善于科学地挤时间等。 案例分析一 我们翻阅了一下副市长办公桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以1998年5月4日为例，早上6时，去火车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；上午9时，到工人文化宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；上午10时，在市委听取全市上月工业生产情况的汇报；中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；下午6时，应邀参加一个兄弟城市市长来本市参观结束后的

6、答谢宴会；晚上7点30分，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向优胜单位和个人颁发奖杯和奖品；晚10时，前往火车站为兄弟市的市长送行；晚11时，回家阅批文件到深夜12点半。据悉，这一天，该市长还有两起重要的会谈，因实在挤不出时间而推迟了。至于登门拜访或请示汇报工作的人可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说：“市长们真忙，也真难找啊！” 请你运用行政领导的有关理论分析这位副市长一天的工作？作为行政首长的市长怎样才能摆脱繁杂的日常事务，履行好自己的职责？ 行政首长的主要职责是出主意、用干部。所谓出主意，主要是切合当地实际，作出当地经济和社会发展的各种决策。这就要求行政首长深入实际进行大量调查

7、研究。所谓用人，主要是如何选用优秀人才，以及如何发挥下属的积极性。作为一名市长，应该集中精力进行宏观调控，而不应该忙于琐碎事务。市长应该管大事，出好主意，用好干部。作为行政首长的市长要履行好自己的职责，必须注意下述几点：明确市长的职责，抓好大事。善于授权，充分发挥职能部门的作用。减少“文山会海”，克服形式主义，不做表面文章。 案例二：张明是一位建国前参加革命的老同志，原在B市公安局政治部工作，1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，针对各队普遍存在顶撞交通处领导、处领导没有威信、软弱无力等问题，采取了一系列措施：请环保局有关部门到各主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月

8、10元钱的空气污染补贴费；为每个交通岗亭安装电风扇和扩音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话机；派人到各省市和出国去学习先进的交通管理经验，制定岗位责任制；对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处；同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行调整。张处长采取这4条措施后，威信倍增。各科队和几位副处长大事小事都要请示张处长，似乎没有他的点头许多事情就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。 1、为什么张处长离休后威信也随之消失了？ 2、行政领导者怎样才能建立持久有效的威

9、信？ 答案：威信，是指一个人在人群中的声望和信誉。行政领导干部的威信，实质上就是行政领导干部在群众中的影响力。影响力大，威信就高；反之，影响力越低小，威信就越低。那么行政领导应该怎样提高自己的威信呢？行政管理的历史经验告诉我们，行政领导者的影响力不外乎来自于两个方面：一是来自权力性因素，即依靠法律赋予的职权所产生的影响力，其特点是以外部推力来影响和改变人们的心理和行为，具有强制性，且难以持久；另一方面来自非权力性因素，即依靠领导者的学识、才能、品行、人际关系等所产生的影响力，其特点是它使部属自觉追随，表现为一种内趋力，不具有强制性，是在部属心理认同的基础上产生的，它能稳定地、长久地、深入地影响

10、部属的心理和行为，可以发挥出权力性因素所无法发挥的影响。案例中，张处长的领导基础观是片面的，没有理解领导的真正含义；他单纯依靠行政手段去推行工作，而忽视了自身道德素质的提高，特别是忽视了依靠发扬民主、做群众思想动员工作来调动干警的积极性和主动性；张处长的领导风格 也有问题，采取的是集权型的领导方式，也违反了职权责一致原则，没有发挥一个领导者应有的职能，仅仅起一个管理者的作用。 第一，张处长对威信的理解存在偏差；采取了集权式的领导方式。 第二，领导者要建立持久有效的威信，必须注意下述几点：提高自身素质。实行既集中又民主的领导方式。注重规章制度的建设。 七、行政领导的基本素质要求： （1）政治素质

11、。政治素质是社会主义国家行政领导干部特别要强调的素质，其主要内容是要有坚定正确的政治方向、要有服务意识、要有廉洁奉公的政治道德； （2）知识素质。要求行政领导者要有丰富而结构合理的知识，既要有专业知识，还要有其他相关领域的知识； （3）、能力素质。行政领导者的能力素质主要包括创新能力和综合能力； （4）、心理素质。行政领导者的心理素质要求是敢于决断的气质、竞争开放的性格、坚忍不拔的意志； （5）、身体素质。行政领导者要有强壮的、能够持续工作的体力，而且在工作中还应表现出充沛的精力和生命的活力。 八、集体领导与个人分工负责制的关系 1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团

12、全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。 2、个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。 关系:集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。 九、战略管理(Strategic Management)，是指制定、

13、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能治理的艺术和科学。战略管理的任务就是要在资源配置的基础上发展组织的核心能力。战略管理就是战略的形成、选择、实施和评价的全过程。 案例分析：随着中国经济的快速发展，2003年我国已成为仅次于美国的世界第二大石油消费国，年消费原油2.52亿吨，同比增长12；进口占36.1，同比增长31.29。未来20年中国仍是石油需求增长较快时期，预计到2020年，进口量将可能达到4.5亿吨；天然气在能源消费比例也将从目前的2.7增长到10以上。目前，能源已成为限制中国经济发展的瓶颈。我国目前没有一个单独隶属于中央的能源部，对能源和石油进行统一管理与协调。对能源的管理职责被分

14、散在几个机构中，无法集中力量对能源及石油事务进行有效协调和管理。长期以来，我国也没有一部专门的石油法令对石油活动进行规范。因此，在经济快速发展和对能源需求不断增长的形势下，制订有效能源战略，应对能源危机，解决能源引起的相关问题，已成为当务之急。问题：面对我国的石油能源问题，应当采取什么战略管理措施？1、完善我国石油管理体系。2、建立和完善法规体系，出台一部石油法令，同时建立和完善相关具体管理规章制度。这样一是对石油活动进行规范；二也是确保石油管理部门有效发挥管理作用。3、应根据新情况考虑建立一个相对独立运作的能源（石油）综合管理部门，承担目前仍由各石油公司行使的监管职能，并逐步将分散在国家各有

15、关部委的能源（石油）管理职能统一起来，对石油利用进行有效发展规划，对石油活动进行有力管理和监督，合理制定和实施石油政策。4、根据我国国情引进和建立有效、科学和严谨的微观管理模式，如许可证制度、环境评估制度等，以使石油活动规范有序进行，从而获得最大经济和社会效益。十、公共政策概念：公共政策是依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。十一、政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节组成的活动过程。十二、政策系统的

16、划分（1）信息子系统 由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、储存和传递等活动，为公共决策提供信息资料。从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换的过程。信息子系统在公共决策活动中的主要作用：信息的收集；信息的加工和处理；信息的传递。（2）咨询子系统 又称参谋子系统或智囊子系统，是由现代政策研究组织（思想库）以及各种专家、学者组成的系统。咨询子系统在政策制定中的主要作用：政策问题分析；政策未来预测；其他政策相关问题的咨询；参与政策评估并反馈信息。（3）决断子系统也称为中枢子系统，由拥有决策权力的高层领导者组成。在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是

17、政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断子系统在公共决策过程中的主要作用：提出有关的政策课题；考虑政策目标的确立；组织政策方案的设计；负责政策的最终决定。十三、政策系统的运行环节（1）政策问题的形成与政策制定 从发现问题到政策方案出台的一系列的功能活动过程;包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。（2）政策执行 政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等的功能环节。（3）政策评估 依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效

18、果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。（4）政策监控 为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。（5）政策终结 即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。十四、西方国家公务员制度的共同特点 1.公开考试、择优录用。 2.严格考试、功绩晋升。 3.职务常任、依法保障。 4. 标榜中立，不参与政治。5.人事统一，依法管理。2005年4月27日，第十届全国人大委员会第十五次会议通过了中华人民共和国公务员法，

19、自2006年1月1日起生效实施。十五、公务员的范围包括七类机关的工作人员：1中国共产党机关的工作人员。中国共产党的组织由中央组织、地方组织、基层组织三部分组成。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队以及农村级党的基层组织的工作人员，不列入公务员范围。 2人大机关的工作人员。我国人大组织包括全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会 。3行政机关的工作人员。 4政协机关的工作人员。 5审判机关的工作人员。 6检察机关的工作人员。7民主党派机关的工作人员。 国家主席、副主席属于公务员。十六、公务员的基本条件 根据公务员法规定，我国公务员应具备以下基本条

20、件1、具有中华人民共和国国籍。2、年满十八岁。3、拥护中华人民共和国宪法4、具有良好品行。5、具有正常履行职责的身体条件。6、具有符合职位要求的文化程度和工作能力。十七、公务员的义务1.模范遵守宪法和法律；2.按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；3.全心全意为人民服务，接受人民监督； 4.维护国家的安全、荣誉和利益；5.忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上 级依法作出的决定和命令；6.保守国家秘密和工作秘密；7.遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； 8.清正廉洁，公道正派；9.法律规定的其他义务。十八、公务员的权利 1、获得履行职责应当具有的工作条件； 2、.非因法定事由、非

21、经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分； 3、获得工资报酬，享受福利、保险待遇； 4、参加培训，享有参加培训的权利 5、对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利 ； 6、提出申诉和控告的权利； 7、申请辞职的权利；、 8、法律规定的其他权利。 十九、行政职能的含义：行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。 二十、西方国家行政职能的演变 1、前资本主义时期的行政职能 前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。

22、奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。 前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。 2、自由资本主义时期的行政职能 自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当斯密等以理性经济人假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府，就是最廉价的政府。因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理

23、方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。 3、垄断资本主义时期的行政职能进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求，形成了干预主义的政府职能论。这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职

24、能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。二十一、市场失灵及其表现：市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。主要表现：1.收入与财富分配不公。“马太效应”。2.外部负效应问题 。外部负效应是指某一主体在生产和消费活动的过程中，对其它主体造成的损害。如化工厂，它的内在动因是赚钱，为了赚钱对企业来讲最好是让工厂排出的废水不加处理而进入下水道、河流、江湖等 3.竞争失败和市场垄断的形成 。4.失业问题 5.区域经济不协调问题6.公共产品供给不足7.公共资源的过度使用

25、二十二、政府失败及其表现：所谓政府失败，指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的的这样一些情况。主要表现：1.政治制度失灵。这是最严重表现。 2.权力滥用、预算扩张明显。 3.成本高，浪费多，寻租普遍。 4.官僚主义严重，机构不断膨胀，人员不断增加，效率却不断下降。二十三、我国行政职能转变的必然性、必要性（一）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求（二）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径（三）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基

26、础二十四、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变：工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来（二）职能方式的转变：1由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；3由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。案例据媒体报道，11月16日清晨，5名男童被发现死于贵州省毕节市城区内的一个垃圾箱中。有人分析，因近几天毕节市天气寒冷，这5名男童可能是躲进垃圾箱避寒，结果却因窒息而“闷死”。而警方的初步调查和勘验显示，5名男童的死亡与一氧化碳中毒有关，垃圾箱中也发现了生火取暖的痕迹。目前已基本

27、确定死者中有3名小孩是当地七星关区人。分析：流浪儿童数量之所以居高不下，最根本的原因在于没有形成一个系统而高效的救助体系，无法为窒闷中的流浪儿童提供足够的氧气。首先是有关未成年人保护的法律还比较笼统，相关法律责任既不够具体，也缺乏强制性，严密的救助保护程序远远未能形成。有关儿童监护权变更的法律规定受传统观念影响和现实制约，未能得到有效的落实。各级政府在流浪儿童救助方面的能力还有待提高，主动救助的观念还没有牢固树立。当流浪儿童出现的时候，既没有强制报告制度以固定有关信息，也没有第一责任人牵头实施救助，随机性、有选择性的保护工作远远未能覆盖流浪儿童群体。虽然地方上普遍建有儿童福利机构，但容纳能力有

28、限，收养门槛很高，无法为救助工作提供有力保障。 而另一个更容易被忽视的问题是，儿童权益保护的社会组织没有得到良好发育，无法与政府救助、家庭监护、法律保护形成合力。众所周知，尽管保护儿童、救助流浪儿童是政府无法回避的责任，但政府毕竟不是全能的，政府工作不可能完全深入儿童保护的各个环节，而民间机构和社会组织则拥有政府机构难以比拟的抓地性。在儿童权益受到较好维护的国家，儿童保护的民间机构无论从数量到组织形态和运作方式，都已经非常成熟。民间机构不仅能够深入家庭和社区以强化儿童保护，为问题儿童提供心理辅导和行为矫治，还能在救助方面为政府提供协助并监督政府机构履行保护职责。促进儿童保护的民间机构发育，显然

29、是我们社会一个亟待完成的工作。 二十五、行政立法的概念行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。二十六、行政立法的效力等级行政法规、规章的法律效力，同它在我国法律体系的地位是相应的。我国的法律体系是由各类规范性文件组成的。它们在法律体系中分别处于不同的地位：1.宪法，作为国家的根本大法，处于最高的法律地位。2.基本法律(如刑法、民法、香港特别行政区基本法)，由全国人民代表大会通过。3.一般法律，由全国人大常委会制定通过。基本法律和一般法律都是根据宪法制定的。二者的区别在于制定机关不同，其法律效力等级，前者应当高于后者。4.行政法规，由

30、国务院制定发布或经国务院批准发布，其法律地位低于宪法和法律，高于行政规章。5.地方性法规、民族自治地区的自治条例和单行条例。6.行政规章(中央行政规章、地方行政规章)。二十七、行政信息的概念行政信息是指反映行政管理活动及其对象的状态发展与变化对行政主体有新意义的消息、情报。二十八、行政信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。二十九、电子政务：运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一

31、个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。三十、电子政务对政府的影响1.改变政府组织状态。电子政务的实现势必导致政府组织状态的变化，使行政组织结构扁平化、政府组织无缝化。 2.提高政府行政效率。主要表现在四个方面：(1)电子化技术提供了迅速、及时和广泛获取行政信息的有效手段，增强了政府对管理变量的把握能力和迅速反应能力。(2)电子化的行政方式为实现政府服务的充分性提供了有效保障，可更充分地满足公众在任何时间、任何地点，以各种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容的要求。(3)电子化的管理手段改变了传统的人工方式，减少了工作时间，降

32、低了人力成本。(4)电子化的政务流程为克服机械化政务流程弊端提供了可能，机械化政务流程的弊端主要有三多，即会议多、发文多、环节多，这些弊端的克服有待于信息的迅速传导与回应、信息的及时处置与灵活对应等电子化网络流程的实现。 3.促进政府民主化发展。民主化是现代政府发展的必然趋势，电子政务的深入开展将从四个方面促进政府民主化进程。第一，电子政务促进政务公开。第二，电子政务促进信息公平。第三，电子政务促进公众监督。第四，电子政务促进公众参与。三十一、政府绩效管理是一个包含绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等环节的系统过程，强调通过持续开放的沟通形成组织目标，并推动团队和个人达成目标。三十二、行政监督，是指对行政的监督，即行