税费改革后的公路养护.docx

1、税费改革后的公路养护税费改革后的公路养护费税改革对公路工作的影响是巨大的，公路养护是整个公路工作中的重要组成部分，也必然会受到影响和冲击。费税改革对公路养护工作的影响有多大？公路养护资金能否得到保障？公路养护计划、养护工程和养护管理工作有何变化？如何采取相应的措施，保障公路养护工作健康可持续的发展？ 养护工作的四个改变 税费改革后，公路养护工作的基本面虽然没有发生变化，仍是保护公路资产、保障交通安全、服务公众需求，但养护资金分配方式、养护计划审批程序、养护费用拨付渠道、养护工程管理方法均发生了变化。 首先，公路养护资金变化的前提是费变成了税，且需要经过三次分配才能落实到公路养护项目上。由每年的

2、各省养路费收支平衡变成成品油消费税的返还，由每年的各省自收自用变成区域性乃至全国性的平衡，由每年的实际增长变成基数返还加增量分配。 其次，养护计划审批程序变化。 由省级公路管理机构报省级交通主管部门审批为主变成省级交通、财政部门联合审批。 这样一来，养护费用拨付渠道随之发生变化。 原渠道：省级交通主管部门省级公路管理机构各市公路管理机构各公路养护单位（公路养护工程施工单位）。 税费改革后：省级财政部门市级财政部门各公路养护单位（公路养护工程施工单位），也有一部分地方或一部分资金还是通过省级交通主管部门和公路管理机构进行拨付。 税费改革后，养护工程管理方法也发生了变化。计划管理，从投资规模的控制

3、为主变为工程项目的管理为主。工程投资，从工程项目补助包干为主变为工程项目预算管理为主。项目管理，从传统的事业型管理为主变为按市场化运作管理为主。资金管理，从按计划拨款为主变为按工程合同计量支付为主。 公路养护工作的变化，核心就是交通主管部门和公路管理机构管理使用公路养护资金的方式方法发生了变化。为适应税费改革对公路养护工作带来的变化，今后公路养护工作的基本思路是：转变观念，适应变化；精细管理，规范程序；提前谋划，周密计划；主动协调，多方争取。 筹措养护资金 公路养护资金的筹措、使用和管理是整个公路养护工作的基础和根本。税费改革后，除了财政转移支付资金，养护资金来源还有交通运输部路网改造补助、收

4、费公路养护资金、各级财政预算资金以及其他渠道筹集的资金。 财政转移支付由国家财政部门一次分配。 转移支付总额=当年成品油税费改革形成的财政收入改革基期年“六费”收入等占按改革相关因素测算的财 政收入的比例确定 中央对地方转移支付额=替代性返还+增长性补助替代性返还，是指替代地方原有的“六费”收入基数给予的返还。即以2007年地方“六费”收入为基础，增加一定的增长率确定。 增长性补助，是指当年转移支付总额中扣除替代性返还后的增量资金的分配。从2009年起，如果改革形成的收入能够比原来测算的收入增长超过10%，中央财政将安排增长性补助。 关于增长性补助的分配，60%按照各地成品油消耗量分配，40%

5、按照改革基期年公路规费和水路规费的比重、影响公路养护和建设以及航道养护的客观因素分配。影响公路养护和建设的因素，则为当量公路里程、路网密度、路况指数，权重分别为20%、15%和5%。影响航道养护的因素为当量航道里程。 其中，成品油消耗量体现“多交税、多得益”的原则，主要根据各地批发环节销售量等因素计算。当量公路里程主要反映已建成公路养护所需支出，具体以二级公路为标准计算，对其他等级公路（扣除收费的高速公路和一级公路）根据标准中不同公路路基宽度等因素加以调整。路网密度因素主要反映应建未建道路所需支出，根据机动车拥有量、公路覆盖区人口、可居住面积、县镇个数等因素计算。路况指数是指按照公路技术状况评

6、定标准测定的反映公路平整程度等状况的指标。当量航道里程主要反映已有航道养护所需支出，以四级航道为标准计算，对于其他等级航道根据标准中不同航道尺度等因素加以调整。 增长性补助的计算公式是：某地增长性补助成品油消耗量分配数+公路养护和建设分配数+航道养护分配数 其中，成品油消耗量分配数=全国增长性补助总额60%（该地上年成品油消耗量全国上年成品油消耗量）公路养护和建设分配数=全国增长性补助总额改革基期年公路规费占比 （该地当量公路里程/全国当量公路里程）20%+该地路网密度因素15%+该地路况指数因素5%）航道养护分配数=全国增长性补助总额改革基期年水路规费占比（该地当量航道里程/全国当量航道里程

7、）40%级主管部门二次分配。各地财政转移支付中的公路养护资金用下式表示： A=A1+A2+A3+A4+A5 式中:A各地财政转移支付中的公 路养护资金 A1替代性返还资金中的公路养护资金 A2增长性补助资金中成品油消耗 量分配数中的公路养护资金 A3增长性补助资金中按当量公路 里程分配的公路养护资金 A4增长性补助资金中按路网密度 因素资金中的公路养护资金 A5增长性补助资金中按路况指数 因素分配的公路养护资金 A1-A5的具体计算如下： A1=该地替代性返还总额该地改革基期年公路养路费占比a1(a1=80%） 其中，该地改革基期年公路养路费占比=该地2007年公路养路费收入该地2007年“六

8、费收入”，各地公路养路费的实际收入构成要根据当地实际情况分别测算。 A 2 = 成品油消耗量分配数 a 2（a2=80%） 其中，成品油消耗量分配数=全国增长性补助总额（该地上年成品油消耗量全国上年成品油消耗量）60% A 3 = 当量公路里程分配数 a 3（a3=100%） 其中，当量公路里程分配数=全国增长性补助总额改革基期年公路规费占比（该地当量公路里程/全国当量公路里程）20% A 4 = 路网密度因素分配数 a 4（a4=30%-40%） 其中，路网密度因素分配数=全国增长性补助总额改革基期年公路规费占比X（该地路网密度因素）15%按路网密度因素分配的资金，主要用于应建未建道路所需支

9、出，具体办法正在制定中。这部分资金能否用于现有公路（特别是现有的等外路升级和提高路面铺装率）的改造，可研究。 A 5 = 路况指数因素分配数 a 5（a5=100%） 其中，路况指数因素分配数=全国增长性补助总额改革基期年公路规费占比（该地路况指数因素）5%路况指数因素采用路况调节系数进行确定，具体办法正在制定中。括弧中的a1-a5均为建议值。 交通运输部路网改造补助资金，由税费改革后新增的税收收入中中央本级安排的部分资金和车辆购置税的部分资金组成，主要用于危桥改造工程、普通干线公路的路网改造工程、水毁抢修及突发性抢险救灾工程、安保工程及其他工程。 此外，根据收费公路管理条例规定，政府还贷收费

10、公路，可以用收取的车辆通行费来安排必要的管理、养护费用。 各地财政部门，根据当地财政收入情况和国民经济发展的需要，可从当年财政预算中安排适当的资金，用于公路建设和养护。这部分资金，主要用于干线公路改建工程配套和农村公路养护补贴。 各地通过其他渠道筹集养护资金的方法也很多，主要有路政赔（补）偿资金、路政罚款返回资金、地方收取的公路施工营业税等返还资金、公路广告收入和公路资产经营开发赢利等。 因此，公路养护资金总额，可用下式表示： G=A+B+C+D+E 其中，G-可用于公路养护资金总额A-财政转移支付资金用于公路养护的资金B-交通运输部路网改造补助C-通行费收入用于养护的资金D-各级财政预算中安

11、排的用于公路 养护的资金 E-其他可用于公路养护的资金编制养护计划科学决策、合理编制和严格执行公路养护计划，是整个公路养护工作的主线和核心。公路养护资金的优化分配，不仅是一种权力，更是一门学问。而要实现科学决策、合理编制公路养护计划的目标，必须要靠工作制度和工作程序来保证。 养护计划编制程序如下： 公路技术状况检测与评定（可委托专业检测机构）。采用快速、高效、先进的路况数据采集设备（必要时人工补充采集配合），按照规定的内容和频率按时采集各种路况技术数据，据此评定公路技术状况。 养护需求分析与建议（可委托专业分析评价机构）。运用公路资产管理平台和路面、桥梁管理系统对路况技术数据进行综合分析评价，

12、按照设定的养护目标，从技术层面提出路网养护建议。养护建议与路况对比（由公路管理机构养护、计划部门、路况检测及分析评价单位共同进行）。主要将路况检测及分析评价单位提出的路网养护建议与路况实际进行对比，确定拟实施预防性养护和大中修工程的路段。 养护技术方案设计与比选（公路管理机构养护、计划部门）。拟实施养护工程路段确定后，就要进行养护技术方案设计与比选，养护技术方案是和预期目标相关联的，预期目标设定后，就要寻找相对合理的方案，在相对合理的方案基础上不断完善。公路养护技术方案没有最好，只有更合理。既要考虑技术上的可行性，又要考虑经济上的合理性,还要考虑环境和生态方面的可持续性。科学编制养护计划（公路

13、管理机构计划、财务、养护等）。根据前面所做的工作，综合考虑三要素，提出部门公路养护建议计划。 公路管理机构领导研究上报。针对有关部门制定的公路养护建议计划，省级公路管理机构领导要召开会议，集体研究讨论修改，形成公路养护计划（草案）上报省级交通主管部门。 在具体养护计划编制中，建议按以下顺序安排： 养护工程费。目前养护工程费总体上为严重不足，在资金安排上要分为优先保障部分和协调安排部分。 养护事业费。包括行政管理费，路政管理费，养护专用机械购置费，养护科研教育费，交通量调查费，养路站房、生产房屋修建费等。可按有关规定编制。 养护其他费。包括劳动保险，职工福利、奖励、退职、退休、离休人员费，国家规

14、定要交纳、支付的其他税、费等。按有关规定编制。 税费改革后，公路养护计划的报批程序大体如下：省级公路管理机构经前期工作提出年度公路养护计划（草案）报省级交通主管部门。省级交通主管部门经计划、财务等部门核实、协调、调整后报领导研究。省级交通主管部门领导集体研究决策，形成年度公路养护计划（交通稿）。省级交通主管部门和省财政部门协商、协调，需要时报省领导同意后形成正式年度公路养护计划。 年度公路养护计划，由省级交通主管部门和财政部门联合下达，省级公路管理机构要逐级进行计划目标的分解。 省级执行部分包改建、重点大修工程，市级执行部分包括一般大修、中修、应急抢险、预防性养护工程，县级执行部分包括日常保养

15、、小修工程、部分中修，应急抢险和预防性护工程。 调整工程分类 为适应税费改革后公路养护工作的变化，提高公路养护工作的精细化管理水平，需要对公路养护工程分类作适当调整。 原养护工程分为小修保养、中修工程、大修工程、改善工程四类。新养护工程建议分类：日常保养、小修工程、预防性养护工程、中修工程、应急抢险工程、大修工程、改建工程。 其中，日常保养也称日常养护，是指对管养范围内的公路及其沿线设施经常进行巡查和维护保养的作业。日常养护包括巡查道路登记病害、保洁路面清除杂物、整理路肩维修边坡、清理边沟疏通涵洞、排除积水修复冲沟、看管设施维护路树、报告水毁积极抢修、配合施工疏导交通、劝阻违章举报事案以及依法

16、宣传保护公路。 预防性养护工程，特指狭义预防性养护，就是在路面没有发生功能性破坏以前（即路面尚未出现病害或刚刚出现轻微病害时），为了更好地保持道路的良好运营状态，延缓未来的路面破坏，延长其使用寿命，提升路面服务水平，获取道路寿命周期内的最大效益，在不增加结构承载能力的前提下，在适当的时间，采取相应的技术措施用以保护和改善路面系统的功能状况的养护工程。 应急抢险工程，指因洪水、地震、泥石流等自然灾害造成的公路、桥梁损坏中断交通，而需抢通保通的工程。 养护工程定额编制，是养护工程招投标、合同管理等养护工程管理的基础，各地可参照公路养护工程预算编制导则（J T J H40-2002），编制新的养护工

17、程定额。包括日常保养、小修工程、预防性养护工程、中修工程、大修工程、应急抢险工程、改建工程等。 在定额编制中，应重点考虑适当增加和提高相关费用，如路面和桥隧的检测费、养护工程管理费、养护工程设计费、养护工程监理费、养护工程施工交通管制费用等。 养护工程市场化是大势所趋，养护工程市场的管理是大家所关心的问题。招投标与合同管理是养护工程市场管理的重点和核心。招投标是养护工程市场管理的重要手段，其最终目的是选择各方面能使业主满意的承包商。但招标本身也必须考虑管理成本、时间成本，就是必须要考虑管理成本与效率的问题。管理几项工程和管理几十项甚至几百项工程的方法是不一样的。强调市场化不意味着所有工程都要公

18、开招标，部分项目不公开招标不意味着不要合同管理。养护工程招标与合同管理，应根据养护工程的特点分类管理。 养护工程招标与合同签订的形式，可以多样化。 定投资水平、定工程数量、定工作质量和考核标准，招养护单位的工作经验、管理水平、投入的人员机械、质量安全保障措施、对业主的承诺和信誉等。此种招标形式适用于日常养护、小修工程和部分预防性养护工程、中修工程及应急抢险工程等。 定工程规模和工程数量、定投资预算、定施工期限、定工程质量及验收标准，招施工单位的资质和管理水平、最合理的工程造价、施工组织安排、对质量安全的保障措施及对业主的承诺和信誉等。此种招标形式适用于改建工程、大修工程、部分预防性养护工程和中

19、修工程。 五步管理法 养护工程项目管理的核心，是确定合理的目标，重点是衔接好具体的环节，关键是抓好每一个细节。养护工程质量管理的目标，是要建立不同工程类别的质量管理体系，确保各类养护工程的质量管理到位、有效。按照精细化管理的新要求，提出工程项目建设五步管理法。 确定目标值 凡事预则立，不预则废，这里的“预”就是事前的谋划、策划、规划和计划。其首要任务就是确定一个合理的目标值，工程项目建设管理也是如此。目标可分总体目标、单项目标和阶段性目标。目标值不能仅是原则的笼统的概念和口号，而是可操作、可检查、可考核，可用于具体指导工作安排的量化指标。 制定路线图 没有秩序的工作，往往是做无用功，既耽误了时

20、间，又浪费了精力和金钱。工程项目建设管理中，一个重要的步骤就是要围绕确定的目标值，制定出工作路线图，也就是要明确实现目标的工作步骤，理顺工作程序，明确先干什么，后干什么，怎么去干。 路线图制定地合理、明晰，往往会取得事半功倍的效果。绘制路线图一般可采用框图的形式，表明总体目标或一个阶段性目标乃至一个单项目标的工作内容、工作程序之间的逻辑关系，哪些工作程序是先后关系或因果关系，哪些工作程序是并列关系，一目了然。 排定时间表 时间要素是实现总体目标的关键，在战场上，几分钟甚至几秒钟就可以决定一次战斗乃至一场战役的胜负。在工程项目建设中，一个影响或规模较大的工程项目，加上时间要素，其意义往往就远远超

21、过了工程价值本身。比如涉及北京奥运会的重点工程项目等。时间表的作用就是要表明某项工作具体的完成时间。排定时间表时可分总体时间的控制、阶段性目标时间的控制和具体某一单项工作的时间控制，特别是对路线图中的关键环节或主要控制点尤为重要。时间表的排定一般要与路线图相对应，某一环节或某一单项工作如不能在计划的时间内完成，必须立即调整时间表，但要尽可能保证下一个关键环节的时间不后推，否则，将影响整个工作的计划。 研究对策库 对策就是保障实现目标的措施，就是解决问题的办法。在工程项目建设管理过程中，往往会出现许多影响实现预定目标的不利情况。管理者要认真研究每一个阶段、每一项工作、每一个环节可能会碰到什么困难

22、和问题，并针对这些可能出现的困难和问题，研究提出解决困难和问题的办法，制定一个相对周全的对策库。这些对策可能称不上是锦囊妙计，但必须是一个较完整的解决问题的预案，这样就可作到心中有数，争取主动权，否则将事事处于被动。 建立考核制 任何工作，都要有人去做，再合理的目标、再明确的路线、再好的计划，如不狠抓落实，没有人扎扎实实、认认真真地去做，都是空谈，人的因素决定一切。建立考核制，首先要落实责任制，确保把每一项工作、每一个目标、每一项计划都落实到部门、落实到人，定出制度和办法，进行检查和考核。检查考核的内容要覆盖全部工作目标和工作内容，管理者事前要制定出详细的检查考核办法，需要特别强调的是，检查考

23、核办法一经公布，就必须严格按照办法执行，不能讲情面。根据检查考核情况，要对工作计划进行动态调整。除了目标值不要轻易变动外，其他都要根据实际情况进行动态调整。 精细化养护 所谓“精细化养护”，不仅仅是指传统的精打细算，而是相对于目前很多地方由于粗放式管理模式带来的决策盲目、反应迟缓、工作标准不高、管理不严、资金效益不好、资源浪费严重等现象而言，主要目的是通过宏观决策、微观控制两个层面的精心策划、精心实施，精心做好每一天的养护工作，精心做好每一项养护工程，精心做好每一个环节的衔接，进一步从整体上提高公路养护的决策水平、效益水平、管理水平、质量水平和服务水平。 精细化养护的宏观层面，主要有三层意思：

24、省、市、县三级公路管理机构对职责内各项工作管理运筹的精细，做到时时掌握管辖路段的路况质量和养护情况，对全年、每月、每周乃至每天的工作都要精心安排、心中有数；对养护资金运用决策的精细，要积极运用C P M S、C B M S路面、桥梁等计算机信息管理系统，为科学决策提供准确的信息和合理的建议，每一项资金的使用都要考虑长远效益，放到公路的全寿命周期内来衡量，充分考虑预防性养护措施对延长公路使用寿命和提高服务质量的作用以及所产生的经济效益和社会效益； 精心培养一批爱岗敬业、乐于奉献的养护工程管理人才和一支技术娴熟、操作熟练、责任心强，相对固定的一线养护职工队伍，从最根本处保证每一个工程、每一道工序的

25、质量，从而最终提高养护质量。 精细化养护的微观层面，主要包括精心作业和精心管理两个方面。特别强调的是公路养护要以“精”为魂，养护工程质量不能仅以达到合格为标准，要力求精益求精，既：“合格是底线，精品是目标”。养护工程务必做到四个精心：精心组织、精心设计、精心施工和精心管理。 精心作业是指无论是大、中修工程还是小修工程乃至日常养护，都要大力推行精细作业。牢固树立质量标准意识，强化施工工艺控制，只要进行养护作业，就要有工作要求和量化标准；精细管理是指凡事要做到事前有调查、有计划、有方案、有目标、有标准；事中有检查、有监督；事后有考核、有总结、有奖惩。 税费改革后的运作刚刚开始，公路养护管理工作任重而道远。上述内容仅是初步的一些思考，很多方面还不成熟也没有成型，还要深入调研和研究，仅供大家参考。各地要结合当地实际，认真探索，积极实践，把公路养护工作越做越好。