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1、地方政府类型第三章 地方政府的类型 开展地方政府研究，有必要按地方政府在地方政制中的地位、它的设置目的和它在行政层级中所居位置等不同角度进行类型划分，以利于分析地方政府的活动特点，提高地方政府活动的效益。 第一节 地方政府的类型划分 一、划分地方政府类型的意义 开展地方政府研究，人们面临的第一个问题就是研究对象的数目极为庞大。仅以中国为例，2003年底，各级地方政府的总数就有41 497个：省级地方政府34个，地级地方政府312个，县级地方政府2861个，乡级地方政府38 290个。当代世界有将近200个国家，不少国家的地方政府都超过了1万，如法国的各级地方政府就有36 000多个，美国的地方

2、政府也有近 83 000个。面对数目如此庞大的研究对象，显然不能在逐一研究的基础上，归纳地方政府的活动特点和探索其活动规律；只可能是按一定的标准将地方政府加以分门别类，在此基础上开展研究。 从地方政府活动的特点出发，按一定方法将众多地方政府分门别类，对进行地方政府研究极为必要。从科学分类基础上对同类地方政府进行研究，寻找其共同点；对不同类型地方政府进行比较分析，寻找其差异，有助于更好地了解、认识地方政府活动的特点和规律，更好地发挥地方政府的应有功能。 二、地方政府类型划分的方法 对地方政府进行类型划分是基于研究地方政府的需要。研究者的目的和着眼点不同，对所选择的地方政府特点也必然不同，从而形成

3、多种分类方法。在不同的分类方法下，同一地方政府会分属不同分类中的某个类型，这是十分自然的。例如从历史发展演变的角度来考察地方政府时，可以将地方政府分为古代的、近代的、当代的等多个类型。为比较不同地方政府的职责重点时，可以将地方政府分为城镇的、乡村的。为比较不同社会制度下的地方政府特点，人们可以将地方政府分为封建国家地方政府、资本主义国家地方政府、社会主义国家地方政府。此外还可将地方政府按其辖域面积、人口进行分类。 地方政府学作为一门独立的学科，其研究目的在于了解地方政府的活动特点，探索其活动规律，寻求提高政府活动能力的途径，使地方政府能在国家政治生活中充分发挥其应有的作用。因此，地方政府的活动

4、及其相关的内容，是这门学科的研究重点和主要方面。为此，就有必要从影响地方政府活动的因素出发，对地方政府进行类型划分以便于研究。 三、地方政府类型划分的依据 影响地方政府活动的因素是多方面的，但是一个国家的地方制度安排，国家按行政区划设置地方政府的目的，以及地方政府在一个国家地方层级体制中所居的位置，对于地方政府活动的影响最重要也最直接。 （一）地方制度安排“地方制度”是指一个国家对中央政府与地方政府之间的政治、行政关系做出的制度安排，它反映了地方政府在国家政治生活中的地位与作用，规定了地方政府在国家政治制度中的法律地位，以及它同中央政府的关系。地方政府是中央政府设置的，其权限是由中央政府授予的

5、。地方政府在治理所辖地域的各种事务时，为履行职责时所行使的国家权力是来自于中央政府的直接授予，还是依法来自本地居民通过选举直接授予（即中央政府的间接授予），对于地方政府的活动能否真正维护本地居民的利益，反映本地居民的意愿，有最直接的影响。地方制度对此所作的不同安排，导致地方政府形成不同的类型，进而影响其职权范围、活动能力和日常管理的内容。 （二）地方政府的设置目的国家是按行政区划来设置地方政府单位的。国家设置某一个地方政府时的具体目的，反映了国家对所设置的地方政府应有作用的某种企求，也是评判该地方政府活动是否有效益的基本依据。地方政府是治理国家部分地域的政府单位，分地域治理以实现当地的社会稳定

6、，从而维护和巩固国家的政治统治，是地方政府设置的一般目的。但国家在维护政治统治，促进社会稳定和发展中，常常会遇到一些特殊需要，当这些特殊需要仅同某个具体地域相关联时，国家设置治理这一地域的地方政府单位时，除一般治理外，还赋予某种特殊功能以满足这类特殊需要。由于需要不同而导致设置目的的不同，形成了不同类型的地方政府，它具体反映在地方政府单位的单位名称上。对于设置目的不同的地方政府，中央政府都有某种相应的安排，或者反映在体制上，或者反映在管理上，或者反映在职权范围上。这对相关地方政府的职责重点、机构设置、运作方式都有明显的影响。中国香港特别行政区政府就是一个典型例子：中国为完成祖国统一，需要通过“

7、一国两制”的方式实现香港回归，为此设置一个与一般地方政府单位名称不同的特别行政区政府。作为一个地方政府，香港特别行政区政府具有一般地方政府所不具备的功能：通过高度自治来实现“一国两制”。 （三）地方政府所居的层级位置当代世界各国除极个别“袖珍国家”外，都设置有地方政府。除少数小国的地方政府仅有一个层级外，多数国家的地方政府层级为二级或为三级；一些面积大、人口多的国家，地方政府的层级也有设四级的，个别国家还超过了四级。一个地方政府在该国地方层级体系中所居的位置，反映了它同中央政府及所辖地域居民之间关系的紧密程度，影响着它所承担的职责范围和管理方式。处于最底层级的地方政府，直接面对居民，对所辖地域

8、事务承担直接的职责，但管理的事务范围相对有限；而居于较高层级的地方政府，管辖的范围较为广泛，但除少量事务外，多数事务是由下级地方政府在它监督、指导下完成。居于最高层级的地方政府，直接受中央政府的监控；层级越低，地方政府受中央直接监控的程度也越弱。 第二节 按地方制度分类的地方政府 一、地方制度的类型 按地方制度的不同安排，地方政府可分为三种类型：纯属地方行政机关的行政体地方政府，实行地方自治的自治体地方政府，兼具上述两类地方政府特点的混合体地方政府。 地方制度作为一国政治制度的重要组成部分，同国家行政制度有着密切的关系，随国家政治制度、行政制度的发展演变而变化。以中国为例，中华人民共和国成立后

9、，于1954年通过中华人民共和国宪法，建立人民代表大会制度，中国的地方制度安排在这前后出现明显的差异：在此之前的地方政府是由中央或上级政府任命产生的行政体地方政府，在此之后则是由当地居民通过选举（直接或间接）产生的混合体地方政府。 在国情较为单一的国家，特别是一些规模较小的国家，地方制度安排较为单一，通常只存在一种类型的地方政府。但在国情复杂的大国，地方制度安排呈现多样化，会同时存在多类地方政府。在中国，除一般性的混合体地方政府外，还存在特殊的、实行高度自治的自治体地方政府，如香港、澳门特别行政区政府。 当代世界，上述三类地方政府仍都存在，但行政体地方政府由于不符合现代民主政治原则而渐趋式微，

10、且常伴有为此而采取的补救措施，如设置能反映当地居民利益和意愿的机构，并赋予必要的监督地方政府活动的权力。二、行政体地方政府1行政体地方政府 行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的地方政府。它不存在通过选举产生的、代表当地居民利益和意愿的地方权力机关，只存在一个作为中央或上级政府下级机构的行政机关。行政体地方政府实质上只是一个治理国家部分地域的地方国家行政机关。 行政体地方政府的首长及其主要部属，由中央或上级政府任命，从它们那里获得权力的授予，秉承它们的命令，在它们的指挥、监督下，执行治理本地域的各项事务。行政体地方政府作为中央或上级政府在当地的代表，行使治理本地域的权力，本身不具备独立

11、的法人资格。 行政体地方政府权限范围的大小，取决于中央政府的意愿和授予，所辖事务范围，除了那些只能由中央政府承担的职责，如国防、外交、货币、金融等，其他都可由中央政府授权地方政府承担。但在实践上，由于授权过大过广，可能会助长地方势力，导致割据、分裂的不良后果；授权范围过窄过小，使地方政府难以完成所承担的职责，难以应付意外的突发事件。因而中央与地方的权限如何恰当分配，在行政体地方政府安排中一直是个有争论的问题。2行政体地方政府在运作中存在一系列问题和弊病：不符合政治民主这一现代精神，难以充分发挥地方政府自身的主动性和积极性，漠视当地民众的利益和意愿，容易遭到民众的不满和反抗。但行政体地方政府也有

12、其不可忽视的优点：政令统一，行政效率较高，有利于增进国家的统一和政治稳定；中央政府能从国家整体利益出发，协调各地域的均衡发展，有利于克服地方主义倾向。 行政体地方政府在当今世界，存在于以下三种情况：仍维持传统中央集权政治体制的国家，实行地方自治国家中的部分高层地方政府，联邦制国家中直属联邦管理地区的政府。 三、自治体地方政府1自治体地方政府自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的地方政府。国家部分地域的居民，依据国家相关的法律规定，组成地方自治社团，选举产生治理本地域社会公共事务的地方政府。地方自治社团是一个拥有自身权利、义务和独立地位的法人单位，通常称为公法人。由地方自治社团成员（即当地居民

13、）选出的地方政府，依据国家法律所赋予的权限，在法律规定的自治事务范围内，按照并代表当地居民的利益和愿望，处理地方社会公共事务，独立地行使职权，只对选举产生它的当地居民负责。 2自治体地方政府的基本特征自治体地方政府的基本特征在于：它不是由中央政府任命或批准任命；它履行职责所运用的公共权力，通过选举直接来自于当地居民授予，同上级和中央政府之间，不存在命令指挥与服从的关系。自治体地方政府由权力机关和行政机关构成。自治体地方政府的行政机关是自治的地方行政机关，不是国家的地方行政机关，同国家行政机关之间不存在行政隶属关系。自治体的地方行政机关在处理法定自治范围事务时，拥有法定的独立处置权力，不听命于中

14、央或其他国家行政机关；但在完成受委托的国家行政事务时（这种委托或者是法定的或者是行政机关间商定的），则仍受中央或相应的国家行政机关的监督、指挥。对于那些不属自治事务，也未委托自治行政机关承担的当地国家行政事务，由国家设在当地的行政机构承担，自治行政机关无权干预。 3地方自治体拥有的权限，即自治体地方政府权力可行使的范围，主要包括：（1）组织权，即在法定范围内可自主设置机构，任免人员，制定规章制度；（2）财政权，可以拥有自身的公共财产，在法定范围内可自主决定为筹集自治经费而征税、借债；（3）行政权，有权为维持本地域社会秩序和维护、增进本地居民利益，从事对本地社会公共事务的管理；（4）地方立法权，

15、在不与国家宪法和法律相抵触的前提下，就本地自治事务制定所需的法规、条例；（5）制裁权，对违背地方自治法规、条例的居民，自治体地方政府拥有行政制裁权，即给予行政处分或惩戒。 为保证自治体地方政府权限得以落实，在财政分税制的原则下，国家对自治体所应拥有的征税项目、税率幅度和征收权限，有明确的法律规定，以保证自治体能拥有自身独立的财政来源以筹措自治所需资金，国家则根据情况予以补贴此外，对于自治体地方政府的工作人员，不纳人国家公务员行列，而另列为地方公务员系列，由自治体地方政府依国家相关法律自行管理。 4自治体地方政府是近现代民主政治发展的产物，因而同行政体地方政府相比，存在明显的优点：能较广泛地吸引

16、当地居民参与地方事务管理，发扬民主政治；能更好地发挥地方的主动性、积极性，从实际出发，依据地方民众的需要办好各项事务；有利于民众加强对地方政府活动的监督，促使地方行政效率的提高。但自治体地方政府活动也存在不可忽视的缺点：容易只从当地眼前局部利益出发来处理问题，忽视国家整体利益；在缺乏有效监督控制下，有可能使中央政令难以得到贯彻落实。同时由于地区资源的不平衡，也容易导致不同地域的自治体政府，向居民提供所需公共管理与服务时产生差距。 四、混合体地方政府1混合体地方政府混合体地方政府也是由当地居民选举产生的，但它的行政机关同上级政府的行政机关之间却存在着不同形式的上下级关系。将这类政府称为混合体地方

17、政府，是因为：从这类地方政府的产生看，它相同于自治体地方政府，不同于行政体地方政府；但从它的行政机关与其他政府（中央或上级政府）的行政机关之间关系看，它又相同于行政体地方政府，不同于自治体地方政府。 混合体地方政府是由社会主义国家，创建的兼具行政体、自治体两类政府特点的新型地方政府。但在具体模式上，即行政机关之间关系安排上，各国之间存在着具体差异，特别是苏联、东欧各社会主义国家，同中国及亚洲各社会主义国家之间，这种差异表现得较为明显。在中国，各级地方政府是由当地居民选举产生的，居民通过直接选举或间接选举的方式，产生地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关，再由地方国家权力机关人民代表大会选出它

18、的执行机关人民政府。地方各级人民政府作为同级国家权力机关的执行机关，对同级国家权力机关人民代表大会及其常务委员会负责，并报告工作，接受其监督。但与此同时，地方各级人民政府作为国家行政机关，又对上级国家行政机关（即上级人民政府）负责，并报告工作，接受其监督指示。 2混合体地方政府的特点混合体地方政府是汲取了行政中央集权和政治地方分权的特点做出的安排，并考虑到能同时充分发挥中央与地方两个积极性，促使国家整体利益和地域局部利益得以协调发展。它既体现了现代民主政治的要求，有利于发扬政治民主；同时又能确保国家行政统一和较高的效率。然而行政体地方政府和自治体地方政府的缺点，在混合体地方政府不能良好运作时，

19、就会在两个方面表现出来：或者只顾接受上级行政机关的指令，漠视当地居民的利益；或者只顾地方利益而漠视国家整体利益。在通常情况下，前一种情况容易出现在中央集权传统较强的国家（如中国），后一种情况则容易出现在有过地方自治经历的国家（如东欧各国）。 第三节 按设置目的分类的地方政府一、行政区划的类型1行政区划的类型 行政区划作为国家结构体系普遍存在于单一制国家。在联邦制国家，地方政府和行政区划单位的设置，属于联邦成员单位的权限范围，成员单位的内部结构也是由行政区划体系构成。 国家是按行政区域的划分来设置地方政府的。行政区划单位的存在，是地方政府设置的前提和基础。依据中国宪法的规定，省、自治区、直辖市这

20、类行政区划单位的设置权限由全国人民代表大会行使，国务院依据全国人民代表大会的决定，为这些行政区划单位划定行政区域范围。例如在设置海南省、重庆市时，先由全国人大做出设置建制的决定，并规定建立该行政区划单位的地方国家权力机关人民代表大会及其执行机关人民政府，再由国务院划定该行政区划单位的行政区域范围。香港、澳门两个特别行政区的建立也经过同样的程序。 2分地域治理是国家设置地方政府的根本目的，但在特定情况下，某一地方政府的具体设置，会伴有某种特殊的目的。这种情况在一些国土面积大、民族构成复杂、社会经济发展不平衡的单一制国家在不同程度上都会出现。当国家为维护其政治统治，面临为维护国家统一或社会稳定的某

21、种特殊需要，而这种需要又与国家某一特定的地域直接相联系时，国家在设置这一地域的地方政府时，除一般治理要求外，常会赋予满足相关特定需要的功能，从而产生设置的特殊目的。为了以示区别，这类行政区划单位常被冠以不同于一般行政区划单位名称的特定名称。行政区划单位名称的不同，或者显示其层级差异（如中国的自治区、自治州、自治县），或者表示其具有不同的功能（如中国省级行政区划单位有省、自治区、直辖市、特别行政区的区别）。 3从行政区划单位设置的目的看，地方政府基本上可分为两大类型：出于一般目的而设的一般性地方政府，为特殊目的而设的特殊性地方政府。一般与特殊是相对而言的，在尚未城镇化的农业社会中，为城镇地区设置

22、专门的行政区划单位，属于特殊；在基本实现城镇化的后工业化社会，城镇型地方政府则属一般，而为少数边远农村地区专门设置的地方政府则属于特殊。 特殊性地方政府的设置，从其根源看，可分为两种情况，或基于政治上的需要，或基于行政管理上的需要。在一个多民族的单一制国家，为维护国家统一，加强各民族的团结，维护某一特定的少数民族的权益，在其聚居的地域设置特殊的行政区划单位，为此而建的地方政府，即属于政治上的需要。在一个尚未工业化、城镇化的国家，为维护城市社会稳定和促进城市发展，将城镇地区从一般地域划出设置行政区划单位，为此而设的地方政府则属于行政管理上的需要。中国在香港、澳门设置的特别行政区，即为出于维护国家

23、统一，实现“一国两制”的特殊政治需要而设置的行政区划单位，特别行政区政府是一种特殊性的地方政府。一般地讲，国情较为简单、民族构成单一的国家，特殊性地方设置并不常见；但在一些国情复杂的多民族国家，特殊性地方政府的设置，数量不一定很多，却较为常见。 4鉴于为城镇管理和实现民族团结这两种情况所设的地方政府较为常见（特别是从中国的实际情况考虑出发），本书按行政区划设置目的划分地方政府类型时，将其单独列出，而将其余的特殊性地方政府作为一类，仍简称为特殊型地方政府。据此，按行政区划的设置目的，行政区划可分为以下4个类型：一般地域型、民族区域型、城镇型、特殊型。相应的地方政府也存在4种不同的类型。 5从设置

24、目的不同划分地方政府类型，有助于深入探索不同类型地方政府的运作特点及其产生原因，以及应如何评价这类地方政府的运作效益。这些运作特点，或表现在其具有特殊的政治体制，或表现为其对相关政策（如民族政策）的贯彻实施，或表现在其管理机构设置及管理重点的不同，也可呈现在具有某种特殊的公共管理体制或方式等。对于为特殊目的而设的地方政府绩效的评估，也需从其是否满足设置的需要，以及所达到的程度，而不是仅仅从对一般地方政府的要求来评价其活动。 二、一般地域型地方政府一般地域型地方政府的基本特征在于：第一，它是纯出于地域治理需要而设置的地方政府，对它不存在其他特定需要；第二，它所辖的地域范围，通常都包含城镇地区和乡

25、村地区，即便出现为城镇地区专设的地方政府后，除部分基层地方政府外，其他地方政府和大多数高层地方政府仍然是兼辖城乡的地域性政府；第三，这类地方政府所在的行政区划单位，设置时不存在某种特定的要求，如关于人口数量或经济发展程度的要求（这不同于城镇型地方政府），或关于民族构成比例的要求（这不同于民族区域型地方政府）。 无论从历史发展看，或是从现实地方政府在各国设置的情况看，一般地域型地方政府在地方政府总数中总是占绝对多数，居于主导地位。人们对地方政府进行的基础性或一般性研究，如关于地方政府的权力结构、组织、职能、公共管理、地方财政等方面的研究，也大都以一般地域型地方政府作为范例来加以考察，然后在此基础

26、上分析比较其他类型地方政府在这些方面呈现的差异和特点。因为一般地域型地方政府在这些方面所呈现的特性，反映并代表着地方政府的基本特性。 当代中国一般地域型地方政府的建制单位有3种：23个省，1538个县，18 847个乡。省作为地方政府的建制单位，最早出现于 14世纪的元朝。县是中国持续最久的地方政府单位，历时已达2 700多年。中华人民共和国成立后，县的数量正逐渐减少，除一部分县改设为自治县，大部分则因社会经济的发展，自上个世纪80年代中期后陆续改设为市（近年也有改设为市辖区的）。乡作为地方政府的建制单位，始于上世纪初，但一直不很稳定。中华人民共和国成立后，虽然宪法明定乡是地方政府单位，但不久

27、就在“人民公社化”浪潮中被废除，直到1983年才重新恢复乡政府，因而中国乡政府产生至今，实际仅有二十年左右。 三、民族区域型地方政府 1民族区域型地方政府民族区域型地方政府是多民族单一制国家在少数民族聚居地区建立的特殊性地方政府。国家建立这类地方政府的目的，是期盼通过这类地方政府的活动能有效地落实国家的民族政策，维护少数民族的权益，促进少数民族的发展，从而增进民族团结，保持社会稳定和国家的统一。因而这类地方政府的活动，除去实现一般性的地域治理职责外，更重要的在于通过政府的有效活动来落实国家的民族政策。建立这类地方政府的行政区划单位，设置时通常考虑到辖域内的民族构成，即少数民族居民在当地居民中必

28、须占有相当比例，有些国家（如中国）还对此有具体的最低数额规定，因而在具体划定其辖域的行政区域范围时，必须顾及这种要求。2当代中国民族区域型地方政府的建制单位 当代中国民族区域型地方政府的建制单位有4种：自治区5个，自治州30个，自治县120个，民族乡 1149个。民族区域型地方政府单位都是中华人民共和国建立后设置的，可分为两小类：自治区、自治州、自治县的地方政府享有民族区域自治的权利；民族乡因其规模太小，不宜实行民族区域自治，不享有民族区域自治权利。享有民族区域自治的地方政府，根据中华人民共和国民族区域自治法的规定：实行民族区域自治的建制单位的自治机关由人民代表大会和人民政府组成，人民政府首长

29、应由实行民族区域自治的民族的公民担任，自治机关依法行使自治权：可按当地民族的政治、经济、文化特点制定自治条例和单行条例，可根据本地实际情况贯彻国家的法律、政策，在财政、经济管理、发展教育科学文化卫生体育事业等方面行使自主权，在执行职务时可使用当地通用的一种或几种文字。民族乡虽不享有民族区域自治权利，但国家为保护少数民族权益、落实民族政策，在政府组成人员安排上，在日常行政管理工作上都有特殊规定，尊重和保护少数民族的语言、习俗。通常都由少数民族公民担任民族乡人民政府的首长。 3在意大利，特兰提诺一上阿迪自治特区政府即属这类地方政府。尽管意大利人在意大利全国人口中占总数的97，但仍有3的少数民族人口

30、，其中大部分为居住在北部边境地区讲德语的南蒂罗尔人。第二次世界大战后，意大利政府将南蒂罗尔人聚居的特兰诺提一上阿迪行政区建为自治特区，宣布它是一个执行特殊法律的地区，赋予它在职业结构、文化、经济、居民、建筑、贸易和市场调节等领域以某些特权，并将德语同意大利语同时列为官方语言。意大利政府通过的特兰提诺一上阿迪地区自治法明确规定了保护讲德语的少数民族权利的政策，以落实民族间的和睦共处。 四、城镇型地方政府城镇型地方政府是基于城镇地区管理的复杂性和重要性，在城镇地区专门设置的一种地方政府。国家在城镇地区设置不同于一般的特殊性地方政府，主要基于两方面考虑：第一，由于城镇是非农业居民密集地区，居民生活的

31、高度社会化，以及城镇地区社会、经济、文化水平通常都高于其邻近地区，且发展变化迅速，因而引发了一系列基于城镇特点的社会公共管理和服务的需求，这种需求随城镇发展而与日俱增。在这种情况下，如若国家不能及时妥善满足这种需求，则极易产生城镇社会的混乱，以至动荡不安和社会的不稳定，进而影响国家的政治统治。第二，随着人类社会经济的发展，城镇在国家政治生活中的地位越来越重要，城镇对邻近地区产生的多方面影响，同城镇规模的不断扩大相呼应。在这种情况下，城镇管理一旦出现问题，导致城镇地区的社会混乱，其后果必然会迅速波及其邻近地区，进而影响整个国家。正是基于这种考虑，一些从农业社会向工业社会演变并走向城镇化的国家，为

32、了加强城镇管理，促进城镇发展，将城镇地区从一般地域中分开，设置专门管理城镇地区的地方政府。2城镇型地方政府设置的条件、基本特点城镇型地方政府的建制单位名称，在中国为“市”、“镇”。国家在设置市、镇这类行政区划单位时不同于一般地域型的建制单位，有相应的设置条件，这些条件通常都包括两个方面：第一，非农业居民必须达到一定的数量；第二，城镇具有某种特殊的重要地位或作用，如在政治上、经济上或军事上、文化上等方面。这类建制单位的基本特点是：尽管它可能辖有面积远大于城镇本身的乡村地区，但居民中的绝大部分是居住在城镇地区的。早期市、镇划人一部分乡村地区，是出于满足城镇社会生活及其发展的需要。在城镇化过程中，随着城镇重要性的日益增长，市、镇进一步的扩大已经超越了所需的地域范围，开始向以城镇为中心，兼辖城乡的建制单位方向发展。欧洲各国在上一个世纪完成了这一过程，目前中国正处于这一过程的初始阶段。 3城镇型地方政府设置的根本目的城镇型地方政府设置的根本目的，在于满足城市社会公共管理的需要，因而与一般地域性地方政府在管理和服务的内容、重点，以及方式上呈现出明显