论宅基地使用权.docx

1、论宅基地使用权论宅基地使用权摘 要宅基地使用权对保障农民基本生活和维护国家和谐稳定具有重要意义。但随着市场经济的蓬勃发展和城乡一体化建设的加快，宅基地使用权的弊病日益突显。现有规定不仅无法保障农民合理的财产权益，而且造成大量农村土地资源浪费。通过对宅基地所有权主体、使用权的权能、取得登记、隐形流转、使用权退出五大方面存在问题的分析，提出相关完善措施，从而合理规划农村土地，保障农民应有的财产利益。关键词宅基地；宅基地使用权；用益物权自古以来，土地便是农民赖以生存的物质基础。新中国成立后，我国为保障农民生活所需，维护国家安宁，设立了宅基地使用权制度。该制度在中国特殊时期发挥了重要作用。然而，随着市

2、场经济的蓬勃发展，现有制度已与经济基础不相适应，城镇化与工业化的发展及人口数量的激增，又使得土地资源与人口之间的矛盾尖锐。此外，我国对宅基地使用权的相关规定过于笼统和分散，现虽已推行统一的不动产登记制度并允许部分地区先行试点宅基地使用权流转，但仍然存在不少问题。因此，我们应在十八届三中全会精神和供给侧改革的指导下，对宅基地使用权制度改革并加以完善。一、宅基地使用权概述（一）宅基地使用权的涵义物权法第152条：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。第154条：宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配

3、宅基地。 “用益物权是指非所有权人对他人所有之物所享有的占有、使用和收益的权利。”1从上述法条可以看到，物权法规定了宅基地使用权的两大权利，即占有和使用，但其作为一种特殊的用益物权，是否具有收益权却无明确规定。因而学术界大部分学者认为宅基地使用权不存在收益权能，但也有学者认为宅基地使用权人通过宅基地取得生活效益视为具有经济收益。一般认为宅基地使用权内容包括占有权、使用权、有限的收益权和有限的处分权。1.占有权农民对其宅基地享有无期限的占有权。即使当宅基地上的建筑物及其附属设施灭失了，也不影响宅基地使用权的效力。这里的占有具有公示功能，能够对抗第三人。2.使用权农民对其宅基地享有使用权。他们可以

4、在宅基地上建造住宅及其附属设施，这里的附属设施既没有指明具体范围也没有明确的界定标准，但是只要不改变土地性质，诸如庭院、仓库、厨房、院墙、树木、小作坊等与基本生活有关的都是可以建造的。3.有限的收益权农民对其宅基地享有有限的收益权。有限的收益权介于完全的收益权和无收益权之间。首先，这种权利的实现是有限制的。比如宅基地只能在本集体经济组织内部流转。其次，这种权利是可以收益的。虽然我国法律规定限制农村宅基地的流转，但是并未完全禁止地上建筑物的买卖与出租，农民可以将其地上建筑物出卖给同一集体经济组织的成员或者出租给他人，从而获得收益。我国法律禁止改变农村宅基地的性质，但是“比如在所建房屋的基础上开展

5、家庭小作坊，进行副业活动等”是被允许的。24.有限的处分权农民应对其宅基地享有有限的处分权。关于房屋转让。为了保障一个集体经济组织的土地所有权和耕地资源，当该集体的村民在行使宅基地的处分权时，仅能将他们的房屋转让给本集体内的其他成员，并且转让后不能再次申请宅基地。关于房屋抵押。依据我国物权法与担保法，宅基地使用权是不能抵押的，那么宅基地上的房屋是否可以抵押，法律未作具体规定，虽然其表面上没有限制，但就房地一体原则和实际情况来看，实现房屋抵押的同时不侵犯宅基地使用权显然是不可能的。关于房屋出租。这个问题法律未作限制，因此既可以向本集体或非本集体的村民出租，又可以向城镇居民出租。当然，通常来说房屋

6、出租与农村宅基地使用权出租是相伴而生的。 （二）我国宅基地使用权的重要特性 第一，特定身份性。农村村民只可向本集体经济组织申请宅基地，一个集体经济组织只可向本集体内部成员分配宅基地。其取得一般以“户”为单位。第二，社会保障性或福利性。即在坚持一户一宅原则的前提下，本集体经济组织成员对于宅基地使用权，既有权无偿申请取得，又可以无偿使用，以实现其基本生活条件。这对于经济条件一般的农民是较好的生存保障。当然，保证有所居的同时不能盲目增大人均住宅面积。第三，使用权无期限性。现有法律并未对农村村民取得宅基地使用权的时限加以规定，基于民法中的“法无明文规定即自由”并结合实际情况，在使用权人未因公共利益等需

7、要而被收回使用权的前提下，使用权在农村村民生命存续期间是无期限限制的。其效力即使在遇到房屋拆除等宅基地上的建筑物及附属设施灭失的情形下仍然不受影响。第四，财产性。宅基地使用权的本质是用益物权，因此应当具有有限的财产属性。（三）宅基地使用权在我国的立法现状我国农村土地的法律性质历经多变。土地改革完成后确立了土地归农民私人所有的制度。建国初期时强调“耕者有其田”，农民集农村宅基地的所有权与使用权于一身。1958年随着人民公社化运动的开展，初步确立农村土地集体所有制。20世纪80年代随着改革开放的步伐，农村经济水平得以发展，农民普遍不满足于现有宅基地面积大小或者因去城镇发展出租现有宅基地，国家通过立

8、法严格禁止农村宅基地出租、买卖行为，允许在坚持农村土地集体所有的前提下，出租、买卖地上建筑物。此外，尤其注重对耕地的保护、坚持一户一宅原则、严格农村宅基地的主体认定和审批程序。2017年，修改土地管理法已被列入年度立法计划预备项目。二、宅基地使用权存在问题（一）宅基地所有权主体虚化现有法律虽然规定了宅基地所有权主体为集体经济组织，但对所有权主体的权利职能并未加以规定。那么具体什么代表集体？集体是否具有民事主体资格？集体的职能是什么？集体与集体成员内部如何界定？这些都没有法律依据可循，这个“集体”只是一个抽象的名词，无法行使权力、履行义务，更无法表达农民的意志，这就造成了集体土地主体的虚化。因此

9、，本该属于集体经济组织的职权便交由村民委员会暂代行使，没有具体的流程及义务规定、没有科学的运行程序、也没有相关机构或人员监督，有的村民委员会变成了假公济私的平台。所以当发生宅基地使用权权属混乱、隐形流转等违法现象时，没有人来行使宅基地所有者的权利，也没有人来维护宅基地使用者的权益。 （二）宅基地使用权权能缺失保障公民基本生存条件是国家实现其社会保障功能的内涵之一。随着社会经济的发展，如今农民的生存保障已然不是问题，解决了温饱问题，农民开始追求更高层次的物质生活，可是鉴于现有宅基地法律体系不完善，法律将宅基地所有权和使用权剥离，仅赋予农民使用权，且该使用权在某些方面有所限制，是残缺的，因而他们只

10、能实现自己很少一部分的经济权益。法律规定过分地强调宅基地的生存保障职能，却忽视了其经济职能，已然不合时宜。禁止宅基地使用权流转将农民死死困在土地上，反而不利于农民追求更高水平的生活，城乡差距越来越大，城乡二元分割现象严重，这与当初的立法本意背道而驰。（三）宅基地使用权取得登记制度不到位首先来看我国宅基地使用权取得。物权法中规定宅基地使用权的取得可以参照土地管理法和其他有关规定。土地管理法规定一户农村村民只能拥有一处宅基地。这里我们可以看到宅基地使用权原始取得仅限审批一种方式，且申请条件较为严苛，只能是本集体经济组织内部成员，即使是继受取得宅基地使用权，比如买卖、继承等也受主体身份的约束。其次再

11、来看我国宅基地使用权登记。如今我国已把宅基地使用权登记归入统一的不动产登记范畴，但因为该政策推行不久，实际实施过程中还存在诸多问题。首先，宅基地使用权登记率较低。农民对登记的法律意识淡薄、登记所需部分资料或因年代久远有所缺失此类种种导致宅基地的登记工作难度大、困难多。其次，即使是已经登记的，地方行政部门也未作统一标准，所以若是想通过登记簿查找宅基地使用权的相关信息，非常困难而又繁杂，这样一来，不仅给农村宅基地管理方面带来困难，也为农村宅基地使用权非法流转埋下隐患。此外，在实际中，对于违占、多占、一户多宅等特殊情况下宅基地使用权登记工作不到位且登记流程多、程序复杂、周期长，往往使得宅基地使用权申

12、请难以得到及时批准。（四）宅基地使用权隐形流转问题严重“隐形流转在本质上讲是一种自由流转，只是这种流转尚未获得法律的认可。”3现有法律明文禁止宅基地使用权流转，却对农村房屋的流转未作限制。我国现已在部分地区推行流转试点，但其流转范围仅限于该集体内部。农民对其宅基地的经济效益无法保障，于是有的农民或是利用自家空余宅基地建造简便住房、或是占用农用地、耕地建造住房以供出租。甚至有些农村干部利用职权、违法占地以谋私利。这就带来诸多问题。一是由于流转范围过小，不仅使得农村宅基地的财产权益难以实现，出现大量违法行为，还加剧了旧宅基地资源浪费与新增宅基地供应紧张两者之间的尖锐矛盾，土地资源得不到合理利用。二

13、是有关流转的配套设施不完善。有的地区取得登记工作落实不到位，带来权属不清的问题；有的地区宅基地使用权在流转时不顾客观情况，生搬硬套试点地区的流转模式；有的地区宅基地使用权流转时，地方政府干预过多，但是地方银行等相关机构并不积极配合。（五）宅基地使用权退出机制缺失1.“空心村”现象普遍存在进城打工、升学、升官等代名词在过去的几十年里一直是农村村民的梦想与动力，年轻一代的他们进城或是为了学习或是为了工作，当他们获得了一定的经济条件之后，便举家搬迁并在城市落户，原来的农村房屋闲置一边。这样的行为固然推动了中国城市化进程，但同时也造成了大量土地资源浪费、房屋荒芜等严重后果。至于有的留守在农村的村民，为

14、了贪图享受，多占、超占农村的平地、好地乃至耕地，以为己建造宽敞的房屋，同样把旧有的房屋闲置一旁。此类种种浪费土地资源的行为着实让人扼腕。 2.“一户多宅”问题涌现宅基地使用权主体是以户为单位的，那么何为“农村村民”？何为“户”呢？关于这两个概念并无准确的定义标准。我们一般以户籍是否在行政村内来评判是否属于集体经济组织成员，即“农村村民”。实践中人们对“户”的理解不一，有人认为18岁或是20岁即可单独成户、有人认为结婚分家即为一户、也有人认为迁移可成一户部分农民利用这些“空子”，以所在不同集体的不同身份重复申请宅基地使用权，致使一户多宅的现象层生。此外，农民不仅可以通过申请的方式取得宅基地使用权

15、，也可以通过继承的方式获得宅基地使用权，同样也会造成一户多宅的问题。这一现象不仅带来土地资源浪费颇多的后果，而且有失公允、加剧了人地供需矛盾。三、宅基地使用权的完善措施（一）明确宅基地所有权主体资格1.明确集体经济组织所有权资格虽然我国民法现未对集体经济组织的主体资格和权利能力做出细致规定，但是它确实是物权法等法律确认的宅基地所有权主体。因此我们首先要明确好集体经济组织的所有权资格，依照民法中有关民事主体的资格、权利等规定细化并完善所有权人的各项规定，明晰农民、集体经济组织、村民委员会三者之间的关系；其次，将有关机构、章程及其组成成员落实到位。遵循民主选举、平等参与、少数服从多数的原则，管理好

16、本集体经济组织有关宅基地的各项事宜，真正做到为农民服务。2.增设社区法人增设社区法人作为宅基地使用权的监督者，使之与集体经济组织和村民委员会形成三足鼎立之势，三大机构分工明确、互相监督。“防止集体土地成为个别村干部的私产。”4社区法人需要监督农村宅基地日常处理问题，如登记、出租、转让、灭失等业务，以便农民更好地对其宅基地进行占有、使用、收益和处分。设立社区法人，有利于实现宅基地的经济效益，并使之合理规划。 （二）保障宅基地使用权经济权能随着社会主义市场经济日趋完善，与计划经济时代相适应的宅基地使用权制度过分强调农民的生存保障权利，已显得格格不入。较之丰富的城市房地产制度，有关宅基地使用权的立法

17、太过空白，其大多散见于民法通则、担保法、物权法、土地管理法等。目前并无任何系统化的、专门化的有关农村宅基地使用权的法律规定。立法缺乏统一性、数量少且效力层次底下。对于目前普遍存在的宅基地用益物权权能缺失、取得登记不到位、隐形流转现象严重等问题，我们应该正确面对与解决。物权法对宅基地使用权仅有四条原则性的法律规定，针对日益多变、地区色彩浓烈的宅基地使用权无法全面、细致地规范到位。因此我们首先需要制定一部体系化的、具有针对性和可操作性的调整农村房屋和土地的民事法律，加强宅基地使用权立法体制，与时俱进地更改相关法律条文，为宅基地提供切实可行的法律保障。其次完善相关法律条文并使之具体化。第一，针对物权

18、法，第一百五十二条增加宅基地有限的收益权能的规定。第一百五十三条中，一是细化宅基地使用权统一登记制度，明确采用登记生效主义模式；二是确立宅基地使用权合理流转制度。这里可以采用列举的方式，比如可以增加规定宅基地使用权不能用于商业性开发建房等，适当并有限地放开对宅基地经营性用途的法律管制。第二，针对土地管理法，第六十三条开禁宅基地使用权流转，扩大实际流转中受让主体和转让主体的范畴。第三，针对担保法，第三十四条第三项中对抵押人有权依法处分的内容中增加宅基地使用权一项，同时删除第三十七条第二项中的“宅基地”。第四，针对继承法，第三条在公民遗产范围内添加“宅基地使用权”一项。建立健全宅基地法律体系既是对

19、十八大推进住房财产权抵押以充分实现农村宅基地财产性能的响应，又能体现物权平等思想，从而更好地促进城乡一体化发展。（三）落实宅基地取得统一登记制度首先，针对宅基地使用权取得问题。“原始取得农村宅基地使用权的主体，可以扩展至愿意去农村创业的主体。”5愿意为农村经济建设增砖添瓦的人我们应该持鼓励态度，并为其解决住房问题，不能仅把目光限于内部成员。当然若是继受取得，比如继承的情况，也应在不考虑继承人是否具备成员身份的前提下保障其合法地继承其应继承之物。其次，对于宅基地使用权登记问题。第一，或是因我国严格限制宅基地使用权仅能在同一个集体经济组织内部流转，或是因传统占有思想，农民对宅基地使用权登记的意识极

20、为淡薄，我们可以采用召开村民会议等方式，增强农民对宅基地使用权的法律保障意识。现有法律规定虽统一了城乡不动产登记，但是并没有强制要求把登记作为宅基地使用权取得的公示方法。因此，必须增加规定农村宅基地与城市房地产均采用登记生效主义模式，以对抗善意第三人。第二，虽然现全国大部分地区已对不动产统一登记机构整合，我们还需要进一步精简宅基地使用权登记的程序，细化该机构内各部门分工。对于时间跨度过大、确实无法补齐权源资料的宅基地，经核实后，适当放松登记的条件。第三，构建登记公示化和信息化。将确无异议的、已登记的宅基地使用权公示于村委会处，并将有关该宅基地的调查信息与结果公示于网络平台上，使之公开透明，以简

21、化工作任务，并为宅基地的管理提供便利。第四，因地制宜、采用多样化方式解决特殊情况下宅基地使用权登记工作。对于宅基地违占和超面积的，切记不可直接登记，否则等于变相承认违占者或超占者违占、超占行为的合法性。但是如果一概否定、不予认可，又显得不合情理、不利于统一登记制度的推行。此时，我们可以通过协商、收税等方式加以解决。明显占用耕地或协商未果的，也要坚持不予登记。对于一户多宅的情况，为了便于今后对宅基地的管理，首先需要区分宅基地使用权申请主体和权利主体以明晰宅基地权属。“户主所代表家庭的其他成员是宅基地使用权的共同共有人。”6我们可以看到宅基地登记主体是户主一人，然而其权属应归于家庭每位成员。其次，

22、结合实际情况处理，确有闲置土地的，坚持“未拆旧不办新”的登记原则。（四）合理开放宅基地使用权流转宅基地使用权，这一项民事权利，充分发挥其用益物权属性已成为当前完善该制度的内在要求。其财产属性的利用不能游离于市场经济之外。现如今既有农村人口向城镇集中，也有部分城镇人口希望到农村生活。“例如，一部分城市人口会基于养老、就业等考虑而选择到农村居住和生活。”7这是每个人应有的基本权利迁徙自由。由是观之，我们应当适当地开放宅基地使用权流转。当然，这里有一点需要明确，允许宅基地使用权流转并不等于承认小产权房的合法性。1.放宽流转范围我国宅基地使用权只能在本集体内部流转，既不符合经济发展需要，也无法充分实现

23、农民经济权益。所以，我们必须突破对主体的限制，适当放宽宅基地使用权受让主体和转让主体的范畴。对于受让主体，可以明确流转范围包括农村居民和城镇居民，打破此农村与彼农村之间、农村与城镇之间的壁垒，从而建立统一的、科学的、有序的宅基地使用权流转市场。对于转让主体，如果一味强调只有当农民拥有两处及以上宅基地或者拥有一处宅基地且拥有一套城镇住房时才可流转其宅基地使用权未免有些不太合理。可以考虑无论该农民拥有几处宅基地、是否拥有城镇住房，如若其有固定的就业或者稳定地经济收入，得以保障该农民与其家庭的基本生活所需，即可允许其流转宅基地使用权，充分发挥宅基地使用权的经济权能。当然，在放宽流转范围的同时还需要注

24、意两点。一是由于目前尚未健全城乡一体化的社会保障与公共福利体系，我们必须防止某些农民为了短期利益而出卖自己的宅基地，以至无法保障自己最基本的生活所需。实现城乡一体化和资源优化配置，作为社会发展的方向，使得我们必须在流转与禁止流转之间，寻求一种折中、兼顾的改革方案。二是在允许有序流转的同时，也要防止一些人借机囤积、炒作宅基地。因此，一旦流转，不得再次申请宅基地。2.实行“有限流转”虽然宅基地使用权流转已在我国部分地区进行试点，但情形并不乐观。因此建议宅基地使用权流转实行“有限流转”。即既不能纯粹禁止流转，也不能完全开放自由流转。这里包含三层含义。第一，宅基地使用权得以流转必须建立在农村房屋和宅基

25、地使用权完成法定的取得登记程序的基础之上，并在立法上对其流转进行系统化规定，完善相关配套设施。第二，地区与地区之间发展是不平衡的，因此我们不能用“一刀切”的方式处理宅基地使用权流转问题。我们可以选择社会、经济、土地资源等各方面条件发展比较好的地区，结合当地特色先行试点，在试点成功的基础上，慎重稳步地向其他地区推进宅基地使用权流转，以先改革的地区带动后推广的地区。第三，政府面对宅基地使用权流转时应当简政放权，可以制定宅基地交易规则并提供相关服务，切忌“一手抓”。政府可以规范引导宅基地使用权的流转与监管，加强服务建设，既不可越位也不可缺位。流转后要做好相应登记工作。同时，为了推广流转，必须取得各大

26、银行、合作社、社会机构等的共同支持。只有这样才能真正慎重稳步地推进宅基地使用权流转。（五）构建宅基地使用权有偿退出系列机制本着居者有其家的宗旨，农民得以无偿取得宅基地使用权。然而这样的无偿取得，许是得到的太容易，他们并不珍惜自己的宅基地，甚至有部分农民有多占、超占宅基地的强烈欲望，或是荒芜土地，或是置新闲旧，造成农村土地资源的极大浪费。而城市居民却对农村宅基地求而不得。“通过宅基地使用权退出制度可以使集体土地所有权回复到圆满的状态，为宅基地重新配置奠定基础。”8故我们国家有必要建立宅基地使用权有偿使用、有偿退出、限期使用、自由迁徙系列机制。 1.确立有偿使用机制我们应当确立有偿使用机制，并将有

27、偿使用和无偿使用相结合。宅基地使用权首要功能便是生存保障功能，因此即使采用有偿使用机制，也不排斥其福利性质，若仅在规定面积内建房以供自己居住，依旧可以采用无偿使用机制，但一旦将其宅基地进行流转或者超面积建房，此时农村宅基地所有者应向该农民收取一定比例的费用，即实行超标准征税制度，并将该费用一部分归入国库，一部分收归宅基地所在集体经济组织，以便用于该农村今后的基础设施建设，达到双赢的局面。当然，随着国民收入的提高以及城乡一体化的发展，在不久的将来农村村民是否应同城镇居民一样，以其劳动获得宅基地使用权，也就是有偿使用呢？2.确立有偿退出机制建立宅基地有偿退出机制是为解决“一户多宅”问题的。国家应鼓

28、励农民自愿、有序地退出。村民可以自愿主动地退出其因继承等原因得到的而又用不上的宅基地，并获得一定的报酬。若某人有多处宅基地，为了实现土地资源的合理配置，政府部门可以通过比如现金补助的方式召唤收回。这里需要补充的是，建立宅基地使用权有偿退出机制必须要在保障继承人的合法权益的前提下进行。首先，有偿退出机制必须以农民的意愿为基础，继而才能稳步推进。这里的自愿一定是村民真实的意思表示，非经胁迫、欺诈等情形迫不得已地退出。其次，有偿退出机制必须辅之建立健全价值评估机制和补偿制度，并扩大补偿范围。一是建立第三方宅基地使用权价值评估机制。倘若允许继承人有条件地退出继承农村宅基地，那么在宅基地使用权流转过程中

29、势必需要一个特定的、独立的价值评估机构对其使用权的价值进行合理评估。二是建立补偿制度。我们可以以土地市场价和基本住房保障为线对农民进行土地补偿。在对房屋本身提供一定金额补偿的同时，对其宅基地也给予相应补助。此外，退出补偿时要综合考虑地理位置、面积大小等因素，位于城市近郊还是偏远的村中村，其补偿标准应当不同。三是“以货币补偿作为基本方式，在此基础上综合运用住房置换、社会保险置换、股权置换等方式，赋予农民补偿方式的选择权。”9如果该农村村民同意退出自己的宅基地，并且希望去城镇发展，建议可以考虑不发放补偿金，直接根据宅基地面积、地理等因素以较为合理又优惠的价格将城镇住房卖于该村民。四是农村村民宅基地

30、使用权退出信息要向社会公众尤其是本集体经济组织内部成员公示。3.确立限期使用机制建议确立宅基地使用权限期使用机制，即农民自有偿取得宅基地使用权之日起70年内享有宅基地使用权，期限届满，可通过缴费等方式申请续期使用。该机制可配合上述两个机制一起使用。需要注意的是，这里的有期限限制必须以保障农民的基本居住为首要条件，在此基础上若使用期限到期，可以以重新申请的方式续期获得其宅基地使用权，并不是直接剥夺。确立宅基地使用权限期使用机制不仅有利于推动城乡一体化进程，也能有效督促农民节约土地资源。4.设立自由迁徙制度“户”，顾名思义，是一家人的单位名称。十七大已提出户籍制度，现江苏、浙江等省份已经取消对农业

31、户口和非农业户口的区分，因此目前再用户籍划分农村村民不合时宜。故这里提出两点建议：首先，“建立以居住地为标准的户口登记制度，实现对居住地户口实行灵活的动态管理。”10其次，出台户籍法并将自由迁徙制度编入其中，明确迁徙权的性质、地位、内容、条件及限制，公民在行使自己的自由迁徙权时应以不妨碍他人的合法权益为前提，并且应当在保证社会相对稳定地前提下合理有序地行使迁徙权。这样一是可以贯彻宪法精神，使公民有权自由选择居住区域，充分发挥公民的迁徙自由与居住自由的权利；二是能够突破城乡二元格局、打破地方主义，真正地让人民民主选择住所，使城镇居民得以得偿所愿、农村居民不必闲置房屋；三是可以缓解大中城市的居住压力，合理规制有限的土地资源。