福建省土地利用总体规划.docx
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福建省土地利用总体规划
福建省土地利用总体规划
（2006-2020年）
（征求意见稿）
福建省人民政府
二○○九年一月
目录
前言1
第一章土地利用现状与形势2
第一节土地资源现状与特点2
第二节土地利用成效及存在的主要问题7
第三节土地利用面临的形势11
第二章土地利用战略14
第一节土地利用总体战略14
第二节土地利用战略重点15
第三章指导思想、原则和目标17
第一节指导思想17
第二节基本原则18
第三节土地利用目标19
第四章土地利用主要任务22
第一节加强耕地和基本农田保护22
第二节推进节约集约用地27
第三节统筹区域土地利用32
第四节协调土地利用和生态保护36
第五章土地利用结构调整和布局优化37
第一节土地利用结构调整38
第二节土地利用布局优化42
第六章土地利用重点工程和重点项目49
第一节耕地保护工程49
第二节村庄整理工程51
第三节节地工程51
第四节重点项目用地保障工程53
第七章规划实施保障措施56
第一节加强规划实施的法制建设56
第二节强化规划实施的行政管理57
第三节完善规划实施的经济手段58
第四节提高规划实施的技术保障59
第五节扩大规划实施的公众参与60
前言
为认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，促进海峡西岸经济区又好又快发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》、《海峡西岸经济区建设纲要》和《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定《福建省土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）。
《规划》主要阐明规划期内全省土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。
规划期限为2006—2020年，规划基期年为2005年，目标年为2020年，近期目标年为2010年。
规划范围为福建省行政管辖范围内的全部土地（不含金门、马祖等岛屿）。
第一章土地利用现状与形势
第一节土地资源现状与特点
一、土地资源现状
根据2005年土地利用变更调查成果，福建省土地总面积1240.16万公顷，其中，农用地面积1076.46万公顷，占土地总面积86.80%；建设用地面积58.89万公顷，占土地总面积4.75%；未利用地面积104.81万公顷，占土地总面积8.45%。
（一）农用地
1、耕地
全省耕地面积135.40万公顷，占土地总面积10.92%。
主要包括灌溉水田、望天田和旱地，其中灌溉水田面积86.18万公顷，望天田面积22.97万公顷，旱地面积21.23万公顷，合占耕地面积的96.29%。
全省耕地主要分布于沿海地区（包括福州市、厦门市、莆田市、泉州市、漳州市和宁德市，下同）。
沿海地区耕地面积77.45万公顷，占全省总量57.20%，人均耕地0.03公顷；内陆地区（包括三明市、南平市和龙岩市，下同）耕地面积57.95万公顷，占全省总量42.80%，人均耕地0.07公顷。
2、园地
全省园地面积61.94万公顷，占土地总面积5.00%。
主要包括果园和茶园，其中果园面积44.79万公顷，茶园面积14.17万公顷，分别占全省总量的72.31%和22.88%。
全省园地主要分布于沿海地区。
沿海地区园地面积45.81万公顷，占全省总量73.96%；内陆地区园地面积16.13万公顷，占全省总量26.04%。
3、林地
林地是全省面积最大的用地类型。
林业部门统计面积为908.07万公顷，土地利用变更调查数据为832.54万公顷（按国土部门分类的统计口径，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃，不包括园地和林业部门统计口径的宜林地，下同）。
全省森林覆盖率为62.96%。
全省林地以有林地为主，有林地面积为667.33万公顷，占全省总量的80.16%。
全省林地集中分布于内陆地区。
内陆地区林地面积547.64万公顷，占全省总量65.78%；沿海地区林地面积284.90万公顷，占全省总量34.22%。
4、牧草地
全省牧草地面积0.26万公顷，占土地总面积0.02%。
其中天然草地面积0.19万公顷，占全省总量73.08%。
牧草地在全省零星分布，近年来面积基本没有变化。
5、其它农用地
全省其它农用地面积46.31万公顷，占土地总面积3.73%。
全省其它农用地主要分布于沿海地区。
沿海地区其它农用地面积27.23万公顷，占全省总量58.80%；内陆地区其它农用地面积19.08万公顷，占全省总量41.20%。
（二）建设用地
1、城镇工矿用地
全省城镇工矿用地面积16.58万公顷，占土地总面积1.34%，人均城镇工矿用地99平方米。
全省城镇工矿用地集中分布于沿海地区。
沿海地区城镇工矿用地面积12.94万公顷，占全省总量78.06%，人均用地97平方米；内陆地区城镇工矿用地面积3.64万公顷，占全省总量21.94%，人均用地104平方米。
2、农村居民点用地
全省农村居民点用地面积25.76万公顷，占土地总面积2.08%，人均用地139平方米。
全省农村居民点用地集中分布于沿海地区。
沿海地区农村居民点用地面积18.36万公顷，占全省总量71.27%，人均农村居民点用地133平方米；内陆地区农村居民点用地面积7.40万公顷，占全省总量28.73%，人均用地155平方米。
3、交通、水利及其它建设用地
全省交通、水利及其它建设用地面积16.55万公顷，占土地总面积1.33%。
其中，交通运输用地面积6.71万公顷，水利设施用地面积6.04万公顷，分别占全省交通水利及其它建设用地总量的40.54%和36.50%。
全省交通水利及其它建设用地主要分布于沿海地区。
沿海地区交通水利及其它建设用地面积10.64万公顷，占全省总量64.30%；内陆地区交通水利及其它建设用地面积5.91万公顷，占全省总量35.70%。
（三）未利用地
全省未利用地面积104.81万公顷，占土地总面积8.45%。
主要以荒草地、滩涂、河流水面为主。
其中，荒草地面积51.98万公顷，占未利用地总面积49.59%，主要分布在内陆地区；滩涂面积22.94万公顷，占未利用地总面积21.89%，主要分布沿海地区；河流水面面积15.51万公顷，占未利用地总面积14.80%，主要分布在沿海地区。
二、土地资源特点
——土地资源绝对量少，人均耕地少
全省土地总面积仅占全国土地总面积1.30%，人口占全国2.70%。
人均土地0.35公顷，仅占全国平均水平的48.14%。
人均耕地0.038公顷，仅占全国平均水平的41.14%。
——宜林地多，宜耕地少
全省丘陵山地约占土地总面积90%左右，宜林地约占土地总面积74%。
宜耕土地主要分布在平原（主要包括漳州平原、福州平原、泉州平原、兴化平原）和河谷盆地，仅占土地总面积的11%左右。
——耕地中高产田少，中低产田多
依据福建省“十一五”农田基本建设专项规划，全省耕地中，高产田占30.6%，中产田占51.3%，低产田占18.1%，中低产田约占全省耕地面积69.4%。
——建设用地分布不均衡，土地利用效益区域差异明显
建设用地分布不均衡，沿海地区建设用地面积合计占全省总量71.22%。
建设用地利用效益区域差异明显，沿海地区现状单位建设用地二、三产业产值为116.49万元/公顷，是内陆地区（50.74万元/公顷）的2.3倍。
——浅海滩涂广阔，开发利用仍有潜力
海域宽阔，海岸线长达3752公里。
沿海的海湾125个，其中大型天然深水良港7个。
港湾内侧大多分布着浅海滩涂，开发利用潜力较大。
第二节土地利用成效及存在的主要问题
一、土地利用成效
上轮土地利用总体规划批准实施以来，面对经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势，福建省坚持实行最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导，妥善处理土地资源保护与合理利用关系，土地利用和管理取得了显著成效：
——耕地特别是基本农田得到切实保护，耕地减少趋势得到有效控制
强化落实了各级政府耕地保护目标责任，全面实施耕地保护制度，建立完善基本农田监控体系，严格保护基本农田。
全省基本农田保护面积稳定在121.93万公顷以上。
1997-2005年，全省年均耕地减少、年均建设占用耕地分别为0.90万公顷、0.60万公顷，与1990-1996年年均1.91万公顷、0.81万公顷相比，分别降低53%、26%，城镇和园区等各类建设占用耕地的势头得到有效控制。
——社会经济发展的合理用地需求得到有效保障，建设用地节约集约利用水平逐步提高
规划期间优先保障重大基础设施项目及符合产业政策的工业项目用地，统筹安排了民生用地。
土地资源的市场化配置领域不断扩大，市场功能不断完善，实行了项目用地规划指标控制，推进了闲置存量土地挖潜利用。
2005年全省单位建设用地二三产业产值97.5万元/公顷，与1996年41.25万元/公顷相比，增长2.36倍，高于全国同期平均水平。
——土地开发整理稳步推进，有效落实耕地占补平衡
建立完善了建设占用耕地补充责任、资金保障和规范化的土地开发整理机制，大力推进以土地整理为重点的补充耕地模式，积极稳妥地推进沿海滩涂围垦，及时补充耕地，连续多年实现耕地占补平衡。
1997-2005年，我省通过土地开发整理复垦补充耕地4.71万公顷。
——规划管理制度逐步健全，土地宏观调控的能力有所提高
建立省、市、县、乡四级土地利用总体规划体系，严格实行土地指令性计划管理，坚持土地用途管制，强化规划实施管理，建设用地预审、土地利用规划审查等规划制度不断完善。
通过规划、计划，对用地有保有压，有效运用土地政策参与宏观调控。
扩大规划民主决策和公众参与，各级政府及群众依法依规用地意识不断增强。
二、土地利用存在的主要问题
上轮土地利用总体规划的有效实施，促进了福建省经济社会持续健康发展，加强了耕地保护，形成了良好的生态环境形成，但土地利用与管理也面临着一些突出问题：
——土地利用空间有限
全省坡度小于15度的土地面积仅占土地总面积的23.67%，但分布着全省现有71.64%的耕地和66.40%的建设用地，现有及规划的生产、生活和各项建设的用地都集中于此，行业间用地矛盾突出。
并且沿海地区土地资源紧缺，沿海地区既是城镇化、工业化发展的主要承载空间，同时也是主要农业产区，随着耕地保护力度的加大，土地资源的瓶颈日益凸显。
——人地矛盾突出
全省人口持续增加，总人口从1996年的3261万人增加到2005的3535万人，与此同时，全省耕地面积不断减少，耕地面积从1996年的143.47万公顷减少到2005年的135.40万公顷，全省人均耕地从1996年的0.66亩下降到2005年的0.57亩。
现状人均耕地远低于全国1.44亩的平均水平。
——土地资源低效利用的现象依然存在
一方面全省土地开发利用强度低，仅为4.75%，土地开发利用强度亟待提高，另一方面闲置土地、低效土地依然存在，主要表现在城镇内部结构和布局不尽合理，存量土地亟待盘活；农村居民点多面广，存在“只见新房，不见新村”和“空心村”现象；部分沿海县市农村居民点建设散乱；部分开发区土地利用效率不高，平均投资强度和容积率低。
根据“四查清、四对照”，全省低效用地约有8.20万公顷。
——耕地后备资源匮乏
根据耕地后备资源专项调查，全省国家级耕地后备资源总量仅有5.25万公顷，主要是可开垦荒草地和可开垦滩涂，合计占全省总量的93.35%。
其中，可开垦荒草地分布零散，集中连片少，开发利用受到地形坡度和水资源的制约；滩涂围垦投资成本高，存在生态环境保护等政策方面的制约。
第三节土地利用面临的形势
本世纪头二十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是我省全面推进海峡西岸经济区建设的重要时期，全面贯彻落实科学发展观，构建资源节约型、环境友好型社会，建设科学发展的先行区和两岸人民交流合作的先行区等对土地利用管理提出了更高的要求，但我省人多地少、后备耕地资源不足的基本省情，以及土地利用和管理中出现的新情况、新问题，将使土地利用中的供需矛盾和深层次问题进一步显现。
一、海峡西岸经济区建设对用地的需求快速增长，建设用地供给压力越来越大
规划期间，随着海峡西岸经济区建设不断深入，全省基础设施建设的力度将不断加大，城镇化、工业化水平不断提高，预计规划期末城镇化水平将达到62%以上，都需要占用土地；并且，产业规模扩大和结构优化对用地的压力越来越大；社会主义新农村建设的不断推进，对用地保障提出了新的要求。
但我省土地资源匮乏，可作为建设用地的空间与农业生产、生活空间重叠度高，土地供给压力将越来越大。
二、耕地后备资源匮乏，耕地占补平衡任务日趋艰巨
全省国家级耕地后备资源总量仅有5.25万公顷，补充耕地的潜力有限；耕地后备资源开发利用受到来自生态环境保护等方面的制约，开发空间越来越小；土地整理成本提高、难度加大，新增耕地率低；加上国家对补充耕地的质量要求越来越高，耕地占补平衡任务将越来越艰巨。
三、统筹区域间用地任务更加艰巨，土地调控难度加大
规划期间，是全省人口、资源、环境等矛盾突出、瓶颈约束加剧的时期，闽东南、闽东北区建设用地发展方向与耕地重叠度高，耕地保护压力大，闽西北承担着经济发展和生态保护的双重任务，区域内土地利用矛盾日益突出。
同时，受历史、区位等多方面因素影响，部分区域间产业雷同，同类竞争，少数地方存在用地无序现象，全省统筹调控用地的任务难度越来越大。
规划期间，我省土地利用和管理在面临挑战的同时，也面临着重大机遇：
一、科学发展观的贯彻和落实为土地科学管理指明了方向
随着科学发展观的贯彻落实，全社会保护资源意识进一步提高，保护资源、节约集约利用资源逐步成为各级政府和全社会的自觉行动，有利于加强土地宏观调控、发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，实现各行各业土地节约集约利用，实现城乡和区域土地利用的协调，实现人地关系的和谐发展。
二、土地管理体制机制的不断健全为提高土地利用效益提供了保障
土地管理法律法规不断完善，土地监管机制不断强化，为加强土地管理、规范土地利用行为和效率提供了条件。
全省综合实力的不断提高，有利于促进城乡土地利用的统筹协调，增加对基本农田建设、土地整理复垦特别是村庄整理的投入，有效地保护土地的数量、质量和生态，提高土地利用综合效益。
三、经济发展方式的转变为土地利用方式转变创造了条件
经济发展方式的转变，有利于改变片面依赖建设用地扩张带动经济增长的做法，从而为建立集约高效的土地利用模式，促进土地利用方式的根本转变创造了条件。
面对机遇与挑战，必须充分认识我省当前所处的历史发展阶段和土地省情，深入贯彻落实科学发展观，统筹土地资源的开发、利用和保护，统筹保护耕地与保障发展，积极探索土地利用新模式，完善土地管理法制、体制和机制，以土地利用和管理方式的转变促进经济发展方式的转变，增强对全省经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。
第二章土地利用战略
第一节土地利用总体战略
新世纪经济全球化和区域经济一体化进程加快，区域合作与竞争势头强劲，两岸三地经贸关系日益密切，福建省从着眼于服务全国发展大局，服务于祖国统一大业出发，提出和实施了建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区的发展战略。
海峡西岸经济区是以福建为主体，面对台湾，邻近港澳，北承长江三角洲，南接珠江三角洲，西连内陆，涵盖周边，具有自身特点、独特优势、辐射集聚、客观存在的经济区域。
规划期间，福建省土地利用必须紧紧围绕海峡西岸经济区发展战略，以科学发展观为统领，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，在人多地少、耕地后备资源匮乏、土地资源发展空间相对狭小的客观条件下，利用政策和技术创新，进一步转变土地利用方式和管理方式，实施保护与保障并举、集约挖潜和统筹协调并重的可持续发展土地利用总体战略，有效保障当前发展用地，为福建经济社会发展提供有力的资源支撑；统筹考虑长时期发展用地，为福建可持续发展提供资源永续利用空间；统筹协调土地利用与生态建设，构建环境优美、人与自然社会经济和谐发展的绿色家园。
第二节土地利用战略重点
一、土地利用统筹协调战略
实行最严格的耕地保护制度；统筹协调当前和长远、局部和全局的土地利用；统筹安排土地资源的开发、利用与耕地保护；统筹安排土地利用的布局和结构；统筹安排各类各业各区域用地；统筹协调土地利用和生态建设;统筹协调土地利用和保护群众利益的关系；统筹协调宏观调控和市场配置资源的关系，实现科学用地，促进土地资源的可持续利用。
二、节约集约和拓展土地利用空间战略
坚持最严格的节约用地制度，按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高效益”的节约集约用地目标，严格控制建设用地规模，实行土地用途管制，优化建设用地结构和布局，积极盘活闲置土地和低效粗放利用的土地存量，鼓励利用低丘缓坡地等未利用地，科学填海造地，进一步拓展建设用地地上地下空间，缓解建设用地矛盾，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
三、区域土地利用差异化战略
按照海峡西岸经济区建设区域发展总体要求和布局，围绕优化国土开发格局，结合区域资源环境承载能力、资源现状、未来人口分布和经济产业布局，按照区域功能定位和发展方向，确定差别化的土地利用方向和政策，促进区域土地利用协调发展。
四、统筹城乡土地管理战略
统筹城乡土地管理，从城镇、农村土地二元管理向统筹协调城乡土地利用管理转变，破除城乡二元土地结构，构建与国有土地权能一致、权益相同的集体土地产权制度，尽快建立起符合社会主义市场经济体制要求的城乡统一的土地市场管理体系。
合理配置城乡土地资源，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡协调发展。
五、政策和技术创新支持战略
不断创新政策，积极构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制，不断完善土地资源宏观调控和市场配置机制，不断完善土地资源监管共同责任机制，不断健全土地资源开源节流机制。
加大土地资源利用新技术新方法应用和推广，积极应用信息技术，实现“一张图”管理土地的新模式，建立健全“天上看、地下查、网上管”土地监管体系，努力转变国土资源的管理方式和利用方式，为土地资源科学管理提供支撑。
第三章指导思想、原则和目标
第一节指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，紧密围绕全面建设小康社会和海峡西岸经济区建设目标，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地规模为重点，以节约集约用地为核心，统筹保障发展与保护资源，统筹安排各类、各区域用地，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系，加强宏观调控，创新用地模式，完善用地机制，促进土地资源可持续利用，为海峡西岸经济区建设提供资源支撑。
第二节基本原则
一、严格保护耕地
从保障粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，严格土地管理和耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，严格执行耕地占补平衡制度，努力提高耕地质量。
二、保障发展用地
树立“以人为本”、统筹协调的用地观，以人口和产业布局为基础，坚持“严控总量、优化结构、区别对待、有保有压”的原则，保障重点项目用地需求，统筹城乡用地，统筹区域用地，协调各业各类用地矛盾，优化土地利用结构和布局，推进形成与城乡发展相协调的、人口、资源、环境相协调的区域土地利用格局，促进土地资源合理利用，保障国民经济与社会可持续发展。
三、节约集约用地
围绕建设资源节约型社会目标，立足省情，着眼未来，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，严格控制用地标准，盘活利用存量建设用地，促进各业各类用地集约高效利用，提高节约集约用地水平和土地利用效益，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
四、统筹各类规划用地
加强与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、生态功能区划、城市总体规划等相关规划的衔接和协调。
按照环境友好型社会和生态省建设的要求，以保障生态安全、促进生态良性循环、统筹各业用地为原则，通过优化用地结构和改善用地布局，促进经济建设，促进生态建设，提高经济、社会、环境综合效益。
五、加强土地调控
按照利用土地政策参与宏观调控的要求，严格执行国家产业政策和供地政策，通过土地利用规划和计划，调控建设用地总量，充分发挥和加大市场在土地资源配置中的基础性作用，提高土地宏观调控能力，促进国家各项宏观调控任务的落实。
第三节土地利用目标
一、社会经济发展目标
福建地处我国东部沿海，处于长江三角洲与珠江三角洲之间，与台湾隔海相望，具有对接台湾、连接两洲、辐射中西的战略区位，规划期间我省将构建扩大对外开放的平台、推动全国区域合作的平台和促进祖国统一大业的平台，努力把海峡西岸经济区建设成为科学发展的先行区、两岸人民交流合作的先行区。
“十一五”期间，全省地区生产总值年均增长9％以上，到2010年全省地区生产总值超10000亿元，人均生产总值超过28000元，三次产业增加值比重调整为9：
51：
40，城镇化率达52%以上。
到2017年全省地区生产总值比2000年翻两番，到2020年全省地区生产总值比2010年再翻一番，城镇化率达62%以上。
二、土地利用目标
——耕地保护目标
到2010年和2020年，全省耕地保有量分别保持在132.40万公顷（1986万亩）和127.33万公顷（1910万亩）。
确保规划期内114.0万公顷（1710万亩）基本农田数量不减少，质量不降低。
到2020年通过土地开发整理复垦补充耕地不低于8.20万公顷，其中“十一五”期间补充耕地不低于2.87万公顷，实现耕地占补平衡。
——建设用地目标
到2010年和2020年，全省建设用地总量分别控制在64.80万公顷和74.35万公顷以内。
其中，城乡建设用地分别控制在46.00万公顷和52.60万公顷以内，交通水利及其它建设用地分别控制在18.80万公顷和21.75万公顷以内。
“十一五”期间，新增建设用地控制在6.47万公顷以内，其中，建设占用农用地控制在5.53万公顷以内，建设占用耕地控制在2.87万公顷以内。
——节约集约用地目标
到2010年和2020年，人均城镇工矿用地分别控制在103平方米和105平方米以内，城市空间每平方公里生产总值和人口密度明显提高。
城乡空间结构不断优化，城乡建设用地结构比例由2005年的39.15%：
60.85%调整到2020年的51.14%：
48.86%。
规划期间，盘活存量建设用地1.37万公顷，完成村庄整理0.47万公顷。
——土地生态保护目标
规划期内，全省森林覆盖率继续保持全国前列，生态公益林面积占林地面积30%以上；有效防治农用地特别是耕地污染；“十一五”期间，水土流失面积占土地总面积比重下降到6.4%，下降2个百分点。
专栏一土地利用主要调控指标单位：
万公顷
指标
2005
2010
2020
指标属性
一、总量指标
耕地保有量
135.40
132.40
127.33
约束性
基本农田面积
121.93
（1829万亩）
114.00
（1710万亩）
114.00
（1710万亩）
约束性
园地面积
61.94
63.11
63.92
预期性
林地面积
832.54
832.54
832.54
预期性
建设用地总规模
58.89
64.80
74.35
预期性
城乡建设用地规模
42.34
46.00
52.60
约束性
城镇工矿用地规模
16.58
20.05
26.90
预期性
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