发展绿色交通的环境规制工具创新.docx

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发展绿色交通的环境规制工具创新

发展绿色交通的环境规制工具创新

　　[摘要]基于外部性理论，从绿色交通和环境规制的理论分析展开，通过对命令控制型、市场激励型、自愿参与型以及隐性环境规制工具推动绿色交通发展的作用进行现实考量，梳理了四类环境规制工具在绿色交通应用中的诸多问题，并指出政府可着力从完善绿色交通法制、推动交通基础设施市场化、推广信息公开、建立宣传培训合作机制、加强规制工具的协同运用等方面来进行创新，进而推动绿色交通的可持续发展。

　　[关键词]外部性理论；绿色交通；环境规制工具

　　[中图分类号]F062.1；X321[文献标识码]A[文章编号]1008—1763（2016）05—0079—06

　　Abstract：

Basedontheexternalitytheory，thepaperanalyzedthetheoryofgreentransportationandenvironmentalregulation.Fromweighingtherolesofcommand-controlregulation，marketincentivesregulation，voluntaryparticipationregulationandimplicitregulationtoolstopromotethedevelopmentofgreentransportation，thepapersortedoutoftherelatedproblemsoffourkindsofregulationtoolsinpractice，andfinallypointedoutthatthegovernmentcanstrengthenthecoordinationofregulatorytoolsbyimprovingthegreentransportationlegalinstitutions，promotingthemarketizationoftrafficinfrastructure，generalizingtheplanofinformationpublicity，establishingpropagatingandtraining，enhancingthecooperativeapplicationoffourkindsofregulationtoolstopromotethesustainabledevelopmentofgreentraffic.

　　Keywords：

TheExternalityTheory；greentransportation；environmentalregulationtools

　　一问题的提出

　　绿色交通是以最少的资源和环境成本最大程度地满足当代社会的城市发展交通需求的立体系统，主要表现为大力发展公共交通，提倡慢行交通，使用清洁燃料，实现人与物的低成本转移。

[1]其本质是为了实现社会可持续发展的全新理念，有利于我们节能减耗、高效出行、保护环境和提高出行质量。

而实现绿色交通发展的环境规制，就是运用各种环境规制工具，通过调节企业、居民、政府三大市场主体的生产和消费行为，解决绿色交通发展面临的外部性问题，形成可持续发展的交通运输系统的过程。

[2]交通系统中的负外部性已成为当前我国绿色交通发展的瓶颈。

在社会转型期，实现节能、环保、高效的绿色交通，需要政府从交通总体规划、制度构建、技术创新和公共服务等方面着手进行宏观调控。

环境规制工具对降低交通环境成本、实现经济和环境的双赢具有决定性影响，因此，如何更好地运用各种规制工具来解决绿色交通发展中的外部性问题值得我们思考。

二外部性理论与绿色交通中环境

　　规制工具的发展

　　环境规制工具是解决交通系统负外部性和实现绿色交通的重要机制。

外部性理论经历了庇古理论、科斯定理、交易费用为代表的传统外部性理论阶段，以及以“良心效应”为代表的新发展阶段。

与此相应，环境规制工具也经历了命令控制型、市场激励型、自愿参与型等三种显性环境规制工具，以及隐性环境规制工具为主导的四个时期（详见表1）。

（一）外部性理论与显性环境规制工具

　　20世纪70年代以前，庇古理论认为外部性产生的原因在于市场失灵导致资源配置无法达到最优状态。

解决外部性问题需要政府以强制性的规制工具，即通过法律、法规、标准对环境负外部性的直接干预。

[3]命令控制型的政策工具包括对交通工具排污的技术和绩效设立法律制度和环境标准，这种政策工具效果比较显著，但收集信息的成本高。

　　70年代后，科斯定理认为外部性的根本原因在于产权界定不清晰，开始利用经济手段解决外部性问题，市场激励型规制工具得到大力推崇。

市场激励型的政策工具有交通环境税、排污交易许可证等。

它的市场信息成本比命令控制型低，通过市场机制调节，可节省污染防治成本，且激励作用较高，但效果存在不确定性。

　　90年代后，人们继续对产权问题深入分析后发现交易费用在现实经济生活中不仅不为零而且非常高，而经济主体自愿参与环境规制是降低交易费用的关键，它强调通过社会信息、舆论和自愿组织的引导，发动各社会主体自觉参与环境保护，培养全民共建绿色交通的社会氛围，从而实现环境规制的全面覆盖。

[4]自愿参与型规制工具包括绿色交通环境认证、自愿参与交通环境教育与建设等，其成本较低，激励效果较高，但受客观社会文化环境影响显著。

（二）外部性理论与隐性环境规制工具

　　进入21世纪后，外部性理论继续得到扩充和发展，人们发现存于人心的思想、观念、态度等决定“良心”的隐性心理模式，对人们的环保行为有着决定性的影响，隐性环境规制工具从而得到重视，主要包括厂家和消费者崇尚低碳环保的理念，进而影响生产和消费的选择，其成本较低，激励效果明显，但易受客观社会制度和文化环境的制约。

三环境规制工具推动绿色交通发展的作用机理

　　交通系统的外部性主要表现在三方面：

一是生产和消费的外部性。

企业和消费者作为“经济人”，不会过多考虑环境成本，在参与交通生产和消费的过程中常以个体利益为本做出外部性行为；二是公共外部性。

能源、土地、资源等具有公共物品属性，由于市场外部性或政府政策、制度等导致政府失灵，交通系统对有限和非竞争的公共环境资源占有和消耗；三是代际外部性。

交通系统追求的是环境容量、资源数量与交通发展相互协调的发展模式，在实现可持续发展过程中交通需求的公平性缺失、对资源的占用和环境的破坏等问题越来越突出，严重威胁对下一代的交通供给能力。

环境规制工具主要通过优化交通环境资源配置来解决交通运输系统信息错误带来的生产外部性、提升公众交通环保意识以避免搭便车带来的消费外部性；创新交通生产技术和绿色技术消除公共外部性；控制交通环境污染杜绝代际外部性来促进绿色交通的发展。

根据外部性理论，上述四种环境规制工具推动绿色交通发展的作用机理，如图1所示。

（一）强化公众交通环保意识

　　无论显性环境规制工具还是隐性规制工具，都能促进公众交通环保意识的提高，进而指导自身行为、影响企业的生产观念、监督政府的公共决策。

一是公众交通环保意识可以指导自身的交通环保行为，如选择绿色交通工具、爱护公路等基础设施设备。

二是公众交通环保意识的增强会影响其交通工具的选择，从而间接影响交通企业的产品生产类型、生产技术的绿色程度及其相应的支持设施建设的环保程度。

三是公众强烈的交通环境意识对政府交通决策有深远影响。

公众始终是环境保护运动中的一支重要力量。

交通环境污染受害者们的请愿和赔偿诉讼，各种媒体对环境公害事件的报道和关注，增强了国家和地方政府对环境问题的重视，并促成环境问题的最终解决。

（二）提升交通资源配置效率和公平度

　　政府通过命令控制型和市场激励型环境规制工具对经济主体的利益和行为进行干预，将一定的环境要求外加于经济主体，引导经济主体实现环境目标，将环境外部性内部化，消除市场失灵，优化交通环境资源配置。

一是政府采取命令控制型工具对交通环境污染和破坏行为进行预先控制和整体协调。

比如，命令控制型环境规制工具中的“三同时”制度，有助于形成以公共交通为主、多元化交通协调发展、与城市化进程协调推进的综合交通运输体系。

二是市场激励型环境规制工具通过市场机制将企业或个人造成的环境污染成本内化到生产和消费成本中，确保所有经济主体承担与其行为一致的环保责任，进而建立一个公平的交通环境资源交易市场。

　　（三）促进绿色交通生产技术创新

　　绿色交通的核心是通过技术创新转变人们的交通出行方式，提高传统能源的利用效率和清洁能源的使用率，最终实现绿色交通节能减排的目标。

Milliman等国外学者指出，市场激励型环境规制能强烈地激励排污主体去研发或引进更强污染控制技术。

[5]绿色交通对环境规制工具的技术创新主要通过以下三种方式发挥作用：

第一，高效的环境规制通过营造技术创新环境，吸引高科技企业和高技术人才聚集，从而促进技术进步；[6]第二，根据动态竞争力理论，环境规制促使企业以形成企业竞争优势为目标，突破传统约束条件，进行技术创新和改进；[7]第三，“波特假说”的动态环境规制理论认为从长远来看，合理的环境规制可产生“创新补偿”效应，即成本推动的绿色技术和生产技术的创新。

　　（四）控制交通环境污染

　　交通环境污染控制是发展绿色交通的主要内容，四大环境规制工具可从不同维度合力来实现对环境污染的控制。

一是命令控制型环境规制中环境影响评价制度、“三同时”制度都是直接针对环境污染减排的。

二是市场激励型环境规制工具中的排污收费制度、可交易许可证制度等是通过市场机制间接调节市场主体的排污行为，有效减少污染排放物。

相关的低碳经济研究表明减少碳排放、改变能源结构与可持续的绿色GDP之间存在显著关系[8]，三是自愿参与型环境规制工具中的ISO14000环境管理认证，企业主动采取环保措施减少污染物排放，对于企业的污染控制也具有积极作用。

例如，Kathuria的研究证实了以环境新闻报道为代表的信息披露对印度企业污染控制产生积极影响。

[9]四是随着人们环保意识的提升，不管是企业家还是普通居民对交通环保产品和服务的要求都大大提升，这可以有效减少和控制着交通环境的污染。

四环境规制工具推动绿色交通发展的现实考量

（一）命令控制型：

法治和环评程序不明确

　　在现实生活中，命令控制型环境规制工具因易操作、见效快而得到了最广泛的使用，但在实施过程中存在行政成本高、“一刀切”等诸多弊端，政府环境规制失灵现象普遍。

首先，缺少专门发展绿色交通的立法，法律法规分散在综合性的环保法律中，操作性不强且不被重视。

[10]如在自行车的推广上，北京、杭州、株洲等城市为了缓解交通拥挤、发展绿色交通建设了换乘的免费自行车点。

但免费自行车点的建设并没有一个统一标准，许多城市也没有修建与之配套的自行车道，机动车占道乱停乱靠屡见不鲜。

其次，到目前为止，各地开展交通建筑项目规划环评的范围不明确，没有统一编制规划方法和审批程序。

[11]依据表面化、形式化环境可行性论证制定的新战略和新规划，经常导致更为严重的资源浪费和环境破坏问题。

最后，各交通建筑项目规划的环评指标尚不明确。

如交通发展规划书中，对资源、环境问题仅做要求，并没有作为环评制度的对象。

环评虚设导致交通运输系统的技术含量不高，交通管理效率低、安全性低，智能交通系统的应用范围小。

（二）市场激励型：

税费和采购机制不完善

　　市场激励型规制手段灵活多样，且具有一定的激励性，但在实施过程中也暴露出了其约束机制设计的不合理。

首先，税费结构不合理且某些方面税费和补贴的缺失，使得其偏向对企业的调节，而对消费者的引导作用不够，没有达到鼓励或限制的刺激效应。

[12]如使用环节税、燃油税过低，公共交通工具、新能源车使用的补贴不足，未征收汽车污染税等。

其次，绿色交通设施比重不高。

由于政府绿色采购制度本身的不完善，使得其在推动绿色交通方面的作用没能充分发挥。

在政府采购中，交通设施建设采购占60%以上，并在不断上升，但绿色交通设施的比重并不高。

绿色环保产品如自行车、慢行车、快速公交车车道、自行车停放场、自行车免费借用点和电动车充电站等还远远不够。

最后，交通基础设施市场化不足，虽然已实施市场激励型环境规制，但在大多数情况下还是政府在起主导作用，市场只是辅助，没有真正让市场来决定绿色交通的发展，奖励不大、惩处不严，导致许多企业“高不成低不就”，限制了绿色交通的发展。

　（三）自愿参与型：

信息公开程度低和公众参与不足

　　自愿参与型环境规制工具降低了交易费用，具有实施成本低、营造良好环保氛围等优点，但存在以下缺陷。

首先，信息公开程度低。

在推广绿色交通工具的信息披露型环境规制实践中，对交通企业信息的公开程度不高，且不注重交通工具绿色化程度的公开。

其次，交通产业环境认证不足。

由于公众环保意识不强，环保观念没有完全转变等原因，即使提高了信息公开度，公众的环境治理参与度仍然不够，鲜有公众会自愿提出并与政府共同协商保护环境的协议或承诺。

最后，交通产业环境标签使用不足。

众所周知，环境标签是公布产品等级信息的统一认证标签。

以交通工具为例，其等级认证分别为绿色、蓝色和黄色交通工具，其环境标签一般贴在产品指定显眼位置，其目的在于引导消费者迫于舆论压力而选择绿色等级高的交通工具。

但在现实生活中，我们鲜见这样的标志，很多交通工具上根本就没有，即使有民众也不一定能轻易分辨出来。

　　（四）隐性环境规制工具：

全民参与的社会氛围远未形成

　　隐性环境规制工具的发展弥补了以上三种显性环境规制工具的不足，从心理层面开启了人们助力环保行为的新篇章，但也存在政府人员绿色交通意识不足、绿色交通宣传教育活动不够，公众参与环境保护的法律机制不健全等缺点。

首先，虽然国家一直倡导科学发展观，但是其以人为本和与自然协调发展的思想还远未深入人心。

绿色交通理念在众多的公共政策中并未体现，而绿色交通是整个交通系统的绿色可持续化，是生产、销售、消费每个环节的低碳节能化，涉及行业众多，政府部门的绿色交通意识不足的话，绿色政策的合力作用就无法发挥。

其次，绿色交通宣传教育活动不够。

从全国范围来看，还未形成绿色交通发展的社会氛围。

比如虽然在推广绿色交通理念中，住房和城乡建设部自2007年以来就已经开展“城市无车日活动”，且无车日活动影响不断扩大，为绿色出行带来积极成效。

[13]但毕竟绿色交通意识和行为都是一个长期培养过程，每年一次且活动时间仅一天的“城市无车日活动”，对居民绿色出行意识和行为的作用是有限的。

最后，公众参与环境保护的法律机制不健全。

虽然关于环境保护有相关法律规定，但是公众如何依照法律法规监督或者检举揭发不法商企，尚未有一个全面的规定。

　　（五）四大规制工具的交互运用不够自如

　　政府环境规制是由具有不同特点的规制工具手段构成的政策体系，命令控制型规制工具易操作且政策效果最为显著，但收集信息的成本较高、缺乏激励效应，激励型环境规制工具和自愿参与型规制工具成本较低，激励作用较强，但规制效果存在不确定性，[14]隐性规制工具开启了环保新篇章但仍处于起始阶段且应用不足。

因此，不同类型环境规制工具的相互协调与相互补充十分重要，但恰恰这种协同最容易被人们所忽视。

首先，人们认为市场激励型环境规制工具可完全脱离命令型环境规制工具。

很多人认为现在是市场经济，市场可以完全掌控绿色交通的发展，殊不知也会存在市场失灵，“只有奖励没有惩戒”的规制很容易导致事倍功半。

其次，混淆自愿参与型环境规制工具与隐性环境规制工具的基础性作用。

基础性作用并不是由时间先后来决定，在实际运用中，只有符合实际状况、统筹兼顾并相得益彰地促进交通全面持续发展的才是最优决策。

最后，按照环境规制工具的发展历程，每个时期都有一种为主的规制工具，在前几个时期选择不多的情况下，人们大多能正确快速地选取规制工具，但在工具越来越多的情况下，选哪几种工具，以哪种为主，先用什么后用什么，就很容易出错。

此时，在充分发挥单个环境规制工具作用的前提下，如何发挥四种环境规制工具的交互作用，协同推动绿色交通发展就显得尤为重要。

　　五创新环境规制工具，推动绿色交通发展的路径选择

　　在对四种规制工具的现实考量下，可以看出，各种环境规制工具并不是孤立存在的，它们有着天然的联系。

要发挥环境规制工具的最大效用，必须使其在各尽其用的基础上发挥它们的交互作用，通过不同环境规制工具的优化组合来解决交通系统负外部性带来的环境问题，协同推动绿色交通的发展。

（一）完善命令控制型环境规制工具

　　发展绿色交通，需要重视法制的完善，才能将交通系统的命令控制型环境规制工具真正落实。

第一，完善城市交通系统环境标准体系。

区别制定尾气排放标准，并尽快制定交通噪声排放标准。

应根据不同交通工具的类型、各区域的交通流量、环境容量制定排放标准以及相应的罚款标准。

交通基础设施建设中，不断引用绿色环保技术并逐渐纳入技术规范内，在可行性的前提下适度超前制定技术标准，尤其重视轨道交通建设标准及相关技术标准的制定。

第二，优化环境影响评价制度、“三同时”制度和政府绿色采购制度。

进一步完善环评程序，确保切实执行，且与交通发展有联系的土地资源规划、空间资源规划、城市发展规划都要进行交通环境影响评价，真正实现全面落实。

针对交通领域的具体特点和现状，改善交通领域“三同时”制度的立法和执法状况，加强政府绿色交通采购制度建设及其在交通系统的灵活运用。

第三，制定绿色交通评价指标体系，并将其作为城市环境综合治理定量考核的重要指标。

可以根据“交通运输业十三五规划”，建立全面、可行的绿色交通指标体系，并将其作为城市环境综合整治定量考核的一项单独指标，赋予恰当的权重，真正实现交通领域环境保护的目标。

（二）推广市场激励型环境规制工具

　　根据市场机制发展特点和要求，完善和创新规制工具设计，引导和激励作用才能发挥。

首先，坚持“谁污染谁付费”原则，灵活运用环境费税。

借鉴国际经验调整机动车税费结构，逐渐提升汽车购买、保有、使用税等环节，按交通工具的绿色等级实施差别优惠政策，如对老旧车型使用者进行加税，对淘汰老旧车者实施更多的减税和优惠；配合现场检查和管控，对超标者实行罚款收费政策，交通拥挤的城市可以实施拥堵收费制，利用经济手段引导交通需求流量分布。

其次，借鉴国内外成功经验，设定专项绿色交通环保资金，对绿色技术研究和绿色工具使用者采取财税补贴。

最后，推广押金返还制度、实施交通基础设施市场化经营管理。

根据污染程度不同，设置合理的押金，既激励企业为摆脱押金约束进行技术创新活动，又激励消费者主动进行回收。

实施交通基础设施市场化经营管理，政府负责修建交通基础设施，具体的运营以及管理交给市场运作，随着市场的逐步完善，政府还可以把修建权让渡给成熟的企业，政府要做的只是监督与控制。