大连理工研究生入学考试资料回忆版我国行政审批制度存在的问题与改革对策1.docx

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大连理工研究生入学考试资料回忆版我国行政审批制度存在的问题与改革对策1

摘要

在世界经济一体化趋势不断加快的今天，在中国已成功加入世界贸易组织的21世纪，如何改革和完善行政审批，以适应新时代经济发展的要求，已成为各级行政机关所面临的一项艰巨任务。

我国的行政审批制度要由适应原高度集权的计划经济体制转变到社会主义市场经济的基础上来，无论在制度的内容或运行方式方面都需要进行系统的改革。

当今世界许多国家为适应市场经济发展的要求，率先对行政审批制度进行了多次改革，并通过改革，提高了公共管理及服务的质量和效率。

本文论述了行政审批制度的含义和特征,分析了我国行政审批制度与计划经济的联系,指出现行的行政审批制度存在的弊端导致“强审批、弱监管”的行政模式,认为只有调整行政审批行为,重新配置政府行政职能,确立“弱审批、强监管”的行政模式,才能适应社会主义市场经济体制和中国加入ＷＴＯ的要求,建设精干、廉洁、高效的服务型政府。

［关键词］:

行政　审批制度　政府　行政职能

中共“十六大”报告指出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。

改革行政审批制度是适应世贸组织规则和社会主义市场经济体制的要求,是深化行政管理体制改革的重要内容。

一、行政审批的涵义和特征

关于行政审批,虽然在我国社会生活中司空见惯,但关于它的确切涵义,目前尚没有明确的界定。

一般认为,所谓行政审批,就是行政机关在其管理权限范围内,根据有关政策和法律、法规,对行政相对人提出的申请事项进行审查并决定是否同意申请人的申请的过程。

如果批准其申请,就意味着授予申请人从事申请名下的活动的资格或权利。

行政审批既是一种行政执法行为,又是一种行政管理方式。

它一般包括受理、审核、核准和备案四种形式。

在立法上,行政审批常被称为行政许可。

从行政法的角度看,行政审批有这样几个主要特征:

第一,行政审批的主体是依据法定授权、有相关管理权限的政府行政机关。

第二,行政审批是一种依申请的行政行为。

就是说,相对人申请是启动行政审批程序的前提。

第三,行政审批一般以法律的禁止为前提,法律如果对相对人所从事的活动没有禁止性的规定,行政审批即无存在的余地。

第四,行政审批具有解除法律禁止的效力,行政主体一旦批准了相对人的申请,相对人便获得了从事批准领域活动的资格和权利。

行政审批是当今世界所有国家普遍采用的一种施政方式,但在不同国家、不同时期,行政审批的特点、作用是不同的。

在西方经济发达国家,由于法制化程度较高,行政审批具有三个特征:

一是审批比较规范。

审批要有法律和政策依据,审批是依法审批、按章审批。

政府的审批权受到法律的限制和制约,审批人员的自由裁量权比较小。

二是审批范围小,审批事务少。

总体情况是这样,当然,西方国家也不尽相同。

例如,日本政府的审批事项比美国政府的审批事项要多一些。

三是审批在行政管理中的作用比较小,仅仅是一种辅助性的管理方式。

政府主要运用经济手段和法律手段进行社会管理。

二、我国行政审批制度存在的主要问题及其危害

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,从旧体制延续下来的行政审批制度的弊端日益暴露出来。

我国目前规定行政审批的文件之多、审批范围之广、审批事项之细、审批权力之大、审批程序之繁、审批效率之低、审批成本之高,已成为行政审批制度中相当突出的问题。

第一,审批事项太多,审批范围太广。

审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济活动,与此相适应,政府的审批机构多,审批人员多,审批工作量大,审批在政府的管理活动中所占比重很大。

审批成为政府行政管理的主要方式。

而在市场经济条件下,应充分发挥市场配置资源的基础性作用,政府既不应该也没有必要审批这么多事项。

审批不该成为政府的主要管理方式,政府应该从繁多的不该管也管不好的事项中解脱出来。

第二,许多事项审批环节太多,审批时间太长。

重复审批、多头审批、层层审批的现象十分严重,直接导致了政府工作和社会生产生活的低效率,这种多部门、多环节、长时间的审批很难适应市场经济竞争性、效率性和市场主体自主性的要求。

第三,审批不规范。

规范化的审批一般应符合三个要求:

一是要有政策、法规依据;二是要有审批条件和审批程序保障;三是审批要公开化,受到法律和公众的监督与制约。

但现在许多审批事项缺乏政策和法规依据,不是依法审批、按章审批;审批的内容、条件、程序不明确,许多审批只规定了一些原则性条件,这种审批条件的模糊性,使审批人员的自由裁量权和随意性过大,容易形成不正当、不公正的审批;审批缺乏公开性,致使许多审批带有很大的不透明性和盲目性,容易滋生腐败。

第四,一些审批部门存在重审批、轻监管的现象。

轻监管主要表现在两个方面:

一是重审批权力,轻审批责任和审批义务。

对审批行为缺乏严格的监督和有效的约束,一旦出现违法审批、违纪审批、该批不批等情况,不易或无法追究审批部门和审批人员的责任。

二是重审批环节,轻市场监管。

对审批之后的执行情况缺乏必要的后续监管,往往是一批了事,甚至把审批当作谋取部门利益的手段,只管在审批中收费,不管实际经营活动是否合法。

很多社会经济问题实际上就是只批不管的结果。

电视传媒对某些地方乱采乱挖和经营假冒伪劣商品的活动,在报道中只限于追究是否经过有关部门的审批,似乎只要经过政府审批,有合法的经营证照或向政府主管部门交纳了各种税费,其非法行为就合法化了,这种误导性宣传产生了非常恶劣的社会影响。

存在上述问题的审批制度,产生一系列危害。

对此,苏州大学法学院副教授王克稳有过比较详细的论述。

这里概括如下:

第一,导致政府职能的错位。

政府职能的重心定位在审批上,必然弱化社会管理职能和忽视后续监管。

在市场经济条件下,政府的主要职责应该是提供公共产品,如国家安全和社会公共安全的保障、自然生态环境的保护、重大基础设施的建设、市场竞争秩序的维护、社会弱势群体的救助等,这些都是市场不能有效供给的产品。

向社会提供公共产品的职能决定了政府在市场条件下活动的范围和空间,即政府只能在市场失灵的领域活动。

凡市场可以有效供给的领域,政府都不应当介入和干预。

而目前政府大量的行政审批都集中在企业正常的生产经营范围,存在于市场可以有效调节的领域,这就导致了政府职能的错位。

目前社会治安隐患丛生,重、特大安全事故不断发生,生态环境严重恶化,水土流失、土地沙化、生物多样性遭到毁灭,沙尘暴频频光顾,市场竞争无序,假冒伪劣产品充斥市场,大量下岗失业人员缺少救济与保障等,这些现象的产生除了历史的特定原因外,也在一定程度上综合反映了政府职能错位的情形及其后果。

第二,使政企分开难以实现。

政企分开是我国经济体制改革的核心,也是我国经济体制改革的难点。

在政企关系这一对矛盾中,政府是矛盾的主要方面,政府如果在企业生产经营活动中的每一个环节都实施管制,那么企业就无法摆脱政府的束缚而走向市场。

目前广泛存在的行政审批的绝大部分都是对企业正常经营活动的干扰,犹如一道道不可逾越的屏障将企业与市场分隔开来。

复杂的审批程序和过高的审批门槛严重影响着社会的投资积极性和企业与市场的良性互动,既增加了经济活动的“政治成本”,又使市场经营主体无法对市场信号作出自主、及时的反应。

很多市场商机在马拉松式的、不负责任的行政审批中错过了。

第三,限制了市场竞争,阻碍了统一市场的形成。

市场之所以充满生机与活力就是因为有竞争,而竞争的本质就是由消费者来选择和决定经营者。

而实践中不少行政审批完全沦为地方保护、行业垄断的一种手段。

行政审批作为市场准入手段限制了市场主体的进入。

在市场主体不能自由进入市场的情形下,市场在这个领域便失去了竞争,消费者便失去了选择的自由,因而,市场就不能优胜劣汰,消费者也只能接受质次价高的商品或服务。

这就是为什么在我国出现打一秒钟的电话得付三分钟电话费,邮寄信件丢失不论价值只赔邮资,列车、航班晚点或延误给乘客带来不便和损失概不赔偿,逢上市场求大于供时随意涨价斩客,居民用水、用电、用气不论多少一律得按规定的最低限量交费,贷款购房的购房者除应将房屋整体抵押给银行外,还必须按照银行的要求按贷款的期限和房屋的价值一次性支付保险金等不合理、不公正现象的原因所在。

第四,造成了资源的闲置和浪费,容易产生“权力寻租”等腐败现象。

行政审批从根本上说是一种自由裁量权。

在实践中,行政审批的时间往往是不确定的,完全取决于行政机关的效率。

一项投资、一个项目从提出申请到批准同意要经过哪些部门审批、受理后能在多长时间内审批完毕,法律很少有硬性规定,完全由行政机关在无序的状态中缓慢地运转,有时还需历经反复。

“旷日持久的等待是每个投资者要学的第一课。

等到有关部门审批完毕,做出许可决定,往往已耗费数月乃至数年。

这足以吓退每一个精力充沛的投资者,有的投资项目也往往因此而痛失良机。

特别是在审批、许可期间,如逢市场产品价格上涨,就会加大投资者的实际支出……,大量的投资可能因成本加大而不得不终止……。

另一方面,投资者为了及早取得许可证,不得不奔波于许可机关之间,大量的人、财、物力不得不投入一道道许可证构筑起来的迷宫中”,从而引发了一浪高过一浪的寻租和腐败狂潮。

审批既是一种权力,更是一种资源。

在不规范的审批制度下,审批权越大,越容易产生“寻租”机会,“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力金钱化”,就是对某些地方和部门审批导致“寻租”行为发生的最好诠释。

可以说,凡存在着审批权力的地方,都程度不同地滋生着腐败。

三、调整行政审批行为,重新配置行政职能

尽管审批对政府来说总是难免的,但目前的许多审批有着浓厚的计划经济色彩,或者说是计划经济的变形,而且从审批本身来看,实际效果与设定的目标往往差距很大。

例如,大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的,许多无效工程、“豆腐渣”工程也是审批出来的。

这说明传统的行政审批制度已经失灵。

因此,清理并减少审批事项,改革并规范审批行为,是政府改革必须面对的重要任务,也是政府职能转换程度的一个重要标志。

政府审批制度改革的目标,不单纯是为了减少一些审批事项,应该是从以审批为主的工作方式变为以监管为主的工作方式,实质是调整政府职能、重新配置行政审批权力的过程。

因此,改革行政审批制度,调整行政审批行为,必须同调整政府职能重心,合理配置行政审批权力结合起来。

政府部门对社会事务采取入口审批管理和事后监督管理两种方式,审批和检查处罚是政府部门具有的两种职能。

只是在计划经济体制下和在市场经济体制下,两种职能的侧重点不同。

在计划经济时期,我国各级政府部门将审批作为基本的管理手段,事后监管则作为辅助手段,形成了“强审批、弱监管”的政府行为模式。

在这种模式下,政府职能重心在于计划和审批。

这种“强审批、弱监管”的政府行为模式,存在着一系列问题,包括:

（1）容易引起诉讼。

世贸组织通行非歧视性原则,即政府部门应平等地对待所有服务对象。

在审批事项较多的情况下,政府部门往往将行政许可发放给国有企业,这样就会出现不能公正地对待外资企业和非公企业的问题,从而引起诉讼,甚至引发国际性法律纠纷。

（2）容易产生腐败。

审批事项多意味着审批权力大,行使审批权的人员多,从而使用公共权力谋私的机会必然也会较多,“强审批”是腐败现象产生的一个重要原因。

（3）容易带来机构膨胀。

审批权是一种价值物,只要它存在着,行政机关就会去争夺,而取得了审批权力之后就要增加人员,造成机构膨胀。

（4）难以更新行政理念。

与检查处罚权行使者不同,审批权行使者自由裁量空间较大,审批行为往往是一种不规则的行为,申请者难以根据规则预见其结果,从而对审批者产生了一种畏惧感;审批者也由于掌握着发放行政许可的大权,往往实行威慑性管理而非服务性管理。

（5）限制市场竞争。

政府的职责是维持秩序而非保护垄断。

审批事项多、进入难,而且申请者难以进入的领域常常是垄断或半垄断的领域。

与审批部门存在着行政隶属关系的企业容易获得行政许可,没有这种关系的企业往往难以获得行政许可。

只有减少审批事项才能将行政部门与企业的关系由隶属关系转变为监管关系。

在市场经济体制下,特别是加入世贸组织以后,我国政府部门的工作方式则应由“强审批,弱监管”变为“弱审批、强监管”。

“弱审批,强监管”的行政模式,首先要求合理设定审批权力,清理审批事项和范围。

在市场经济体制下,政府虽然也需要审批,但审批已不是政府管理社会的主要手段,更不是唯一手段。

因为市场经济的本质是一种自由经济,是价值规律发挥主导作用的客观经济,是一种自主配置社会资源的高效率经济,是法治经济,所以,凡是市场能调节的,凡是法律和经济政策能调节的,凡是社会中介组织可以管好的,凡是企业经营自主权范围内的事项,政府便不应再审批,而必须放松对企业、商品的管制,节约使用行政审批,减少对资源的垄断及资源的行政配置。

即使那些不能由企业自主决定而必须经由政府审批的事项,政府的审批活动也必须尊重客观经济规律的要求,简化审批程序,提高审批效率,并做到依法审批。

所以,有人指出,在市场经济体制下,审批权的设定主要应限定在以下几个方面:

自然资源的开发使用;生态环境的保护;与人民的生命、财产及社会的公共安全、公共利益密切相关的领域和行业的生产经营活动。

其它审批事项该取消的要坚决取消,凡是能由市场调节的、能由中介组织提供服务的、能由企业自主决定的事项,政府要坚决退出。

各级政府要从加快行政职能转换的角度,按照社会主义市场经济的要求,对照ＷＴＯ规则,依据合理性原则、有效性原则、公开性原则和责任性原则,对现有的各种审批进行一次系统清理。

分清哪些是基本正确可以保留的,哪些是虽然必要但应改进的,哪些负作用很大需要完全取消,哪些有必要取消但需其他配套措施的配合,等等。

在此基础上,尽快取消和简化目前可能占多数和大多数的行政性审批,有些领域的审批制度可以变为登记备案制度,进入者只须履行必要的登记备案手续而无须经过批准。

取消审批事项必须与规范性文件的清理结合起来。

因为许多审批权是由各类规范性文件设定的,取消审批事项首先必须对含有审批事项的各类规范性文件进行清理,规范性文件被废止了,相应的审批也就取消了。

对保留下来的审批事项,应当明确程序、时限和责任,在政府公报上统一公布,并装订成册,免费向社会发放,以便增加透明度,健全监督机制,使必要的审批能够显著提高效率。

同时,政府部门要把主要精力放在事后监管上,对该获得而没有获得行政许可的非法经营者和获得了行政许可的违法者进行严厉处罚。

“弱审批,强监管”的行政模式,还要求对保留下来的审批事项,严格规范行政审批程序。

必须以“简化”、“公开”和“规范”为原则,加强审批程序控制和制度化管理。

（1）公布审批有关事项。

向社会公开审批事项内容、审批依据、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准。

（2）优化行政审批方式。

对某些稀缺性资源的配置,应兼顾市场效率性和社会公益性,如,审批发放城市出租车营运证,应先由审批机关根据城市道路交通状况对城市能够容纳的出租车的数量进行评估,然后根据评估的结果将确定的出租车营运证进行公开竞价,拍卖所得用于发展城市道路交通建设。

这既符合市场的竞争规则,又从宏观上控制了出租车的发展规模。

（3）采取听证制度。

对于涉及相对人重大权益或社会公共利益的行政审批事项,行政机关在作出审批或许可决定前应当组织听证。

（4）明确审批时限。

为防止行政审批的久拖不决,应当明确行政审批的期限。

此外,应将有关程序制度化,建立和完善职能部门内部的会审制度、审批登录制度、听证制度、重大审批事项集体讨论决定制度,实行审批行为的过错追究制度和终身负责制,制定政府审批工作监督管理办法,落实监管责任。

“弱审批,强监管”的行政模式,还必然要求重新配置行政审批权力,主要是使审批权与检查处罚权相对分离。

未来的行政部门多数是审批权与检查处罚权分离型的,有些行政部门综合行使审批权,而有些行政部门则综合行使检查处罚权。

一些传统的既行使审批权又行使处罚权的行政部门将让位于新型的行政部门。

这种审批权与检查处罚权之间强弱关系的变化是审批制度改革带来的政府行为模式转换的显著标志。

（1）相对集中行使审批权。

由于审批事项减少了,不再需要设立许多专门的行政审批部门,可以设立一个行政部门相对集中地行使审批权。

现在,有些地方设立了行政审批中心,还有的地方建立了政府政务大楼厅,把行使审批权的众多政府部门或其具体办事机构集中起来,采取窗口式办公、一站式服务。

这都是相对集中行使审批权的具体组织形式。

例如,在审批制度改革比较好的浙江省绍兴市,于2000年9月专门成立了“绍兴市便民服务中心”,该中心作为市政府的派出机构,主要履行有关行政审批的组织、协调、监督、管理和服务职能。

中心实行“一站式”审批和全过程服务,使企业和个人能够“进一家门办成,盖一个章办好,收规定费办完,按承诺日办结”。

（2）相对集中行使检查处罚权。

随着审批制度的改革,许多政府部门从日常审批事务中解脱出来,将自身的职能转到规划、协调、监督、服务上去,特别是要加强审批的后续管理,提高监管力度。

提高监管力度无疑需要增加专职行政执法人员和成立新的执法部门,这样会出现执法队伍过多、过乱的问题。

对此,可以通过设立专门的行政执法机构相对集中行使行政处罚权的办法加以解决,如深圳市罗湖区就设立了行政执法检查局。

审批权与检查处罚权的相对分离和相对集中行使,不仅有利于加强对审批权的监督制约,抑制和防止审批权的腐败,而且有利于加强对社会和市场的监管,克服执法队伍过多、过乱和执法责任难确定的问题。

四、总结

无论监督机制还是补救机制的运用，关键在于措施落实。

对行政审批主体的监督，不同于一般行使过程的监督。

他们往往位高权重，使普通公民望而生畏，也因他们同时拥有掩盖自己和实施报复的一切手段，常常使人们对他们的监督难以奏效。

正因为这样，对行政审批的监督，更应重视法律的监督、上级的监督和新闻舆论的监督。

从法律监督来说，关键在于依法明确设定审批权限，对越权或滥用权力审批的行政主体，必须依法严惩，造成严重后果的，应依法追究刑事责任。

从组织内部的监督来说，有审批权限的上级主管部门，应明确监督主体和责任人，定期或不定期地开展检查，一旦发现问题，就应及时查处，不留后患。

上级主管部门不重视监督或失之过宽以致酿成严重后果的，其主要负责人和监督责任人应负相应的连带责任。

要给予新闻舆论部门充分监督行政审批主体的权利，不论他们地位多高，权力多大，都应该是舆论监督的对象，新闻部门应该有权揭露那些违法违规审批的真实情况，实施“新闻曝光”。

在行政审批的过程中，行政相对人在强大的行政权力面前始终处于弱势地位，因而行政补救是非常必要的，要采取切实措施保证行政复议制度的贯彻和落实。

特别要提高各级政府部门主要负责人对行政复议制度的认识，并制定相应的具体措施，保证行政复议不流于形式，不走过场，真正起到行政补救的作用。

要严格行政审批责任制度，除法律、法规有明确规定的外，每项审批都应由一个部门负责，并在部门内落实具体科室或具体人办理，避免多头审批或重复审批。

确需几个部门联合审批的，也应明确主办和协办单位，限时办理完毕。

特别是对技术性很强的审批项目，要制定具体的审批技术标准，最大限度地减少审批人员的自由裁量权，减少审批的盲目性。

要严格按照规定时限完成审批工作，实行承诺制，全面提高行政服务的效率和质量。

尤其对关系国家和人民生命财产安全的重大审批项目，事前要加强调查研究，广泛听取意见，充分论证，严格把关，依法审批，真正做到管理到位，监督到位，服务到位，避免审批工作出现偏差

参考文献

王克稳:

《行政审批制度的改革与立法》,《政治与法律》2002年第2期。

高帆等:

《市场经济与行政许可制度》,《中国法学》1994年第3期。

北京行政学院:

《“入世”在即政府应尽快调整四种行为》,《北京经济信息》2001年第290期。

魏杰著：

《市场经济前沿问题》，中国发展出版社2001年版。