造纸工业发展十二五规划发改产业3101号.docx
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造纸工业发展十二五规划发改产业3101号
国家发展改革委
工业和信息化部
国家林业局
关于印发造纸工业发展“十二五”规划的通知
发改产业[2011]3101号
国务院有关部门，各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、工业和信息化主管部门、林业厅（局）：
造纸工业是我国国民经济中具有循环经济特征的重要基础原材料产业，与国民经济发展和社会文明息息相关。
“十二五”期间，我国造纸工业面临转变发展方式，加快结构调整，加大节能减排力度，走绿色发展之路等重要任务。
为指导造纸工业发展，加快传统造纸工业向可持续发展的现代造纸工业转变，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，我们共同编制了《造纸工业发展“十二五”规划》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：
《造纸工业发展“十二五”规划》
国家发展改革委工业和信息化部国家林业局
二〇一一年十二月三十日
主题词：
印发造纸规划通知
造纸工业发展“十二五”规划
国家发展改革委
工业和信息化部
国家林业局
二〇一一年十二月
目录
一、“十一五”回顾3
（一）主要成绩3
（二）存在的主要问题6
二、面临的形势6
（一）世界造纸工业6
（二）我国造纸工业8
三、指导思想、基本原则和发展目标9
（一）指导思想9
（二）基本原则9
（三）发展目标10
四、主要任务12
（一）改善原料结构，增加国内供给12
（二）增强创新能力，提升技术水平13
（三）优化产业布局，合理配置资源15
（四）推进清洁生产，保护生态环境17
（五）优化企业结构，推进兼并重组18
（六）调整产品结构，提高产品质量20
（七）建立节约模式，倡导合理消费20
五、重点工程21
（一）林纸一体化工程21
（二）清洁生产和资源化利用工程21
（三）产品升级换代及装备自主化工程22
六、政策措施23
（一）加强政策扶持，推进林纸发展23
（二）鼓励自主研发，发展国产装备23
（三）完善激励政策，推进节能减排24
（四）增加废纸回用，引导绿色消费24
（五）制定修订标准，完善标准体系24
（六）完善外资政策，引导外资投向24
（七）加大支持力度，促进境外投资25
（八）加大投资力度，开拓融资渠道25
（九）建立健全机制，应对贸易摩擦25
（十）发挥中介作用，推进规划实施25
七、规划实施26
造纸工业与国民经济发展和社会文明息息相关，纸及纸板消费水平是衡量一个国家现代化和文明程度的重要标志之一。
《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》实施以来，伴随废纸的大规模回收利用，造纸工业主要以废纸辅以木、竹以及芦苇、秸秆等可再生资源为原料，通过清洁生产，实现了资源—生产—消费—资源再生的良性循环，已成为国民经济中具有循环经济特征的重要基础原材料产业和新的经济增长点。
造纸工业资金技术密集，规模效益显著，具有较大的市场容量和发展潜力，且产业关联度高，对林业、农业、环保、印刷、包装、化工、机械制造、自动控制、交通等相关产业发展具有明显的拉动作用。
我国纸及纸板的生产量和消费量均居世界第一位，随着世界经济格局的重大调整和我国经济社会转型的明显加速，我国造纸工业发展面临的资源、能源和环境的约束日益突显，亟需加快结构调整。
为了实现传统造纸工业向可持续发展的现代造纸工业转变，指导“十二五”造纸工业健康发展，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，特制定《造纸工业发展“十二五”规划》。
一、“十一五”回顾
（一）主要成绩
1、生产持续稳定增长，运营质量显著提高。
2010年，纸及纸板产量9270万吨，比2005年增长65.5％，年均增长10.6％；消费量9173万吨，比2005年增长54.7％，年均增长9.1％。
造纸工业发展速度很快，规模以上企业纸及纸板工业总产值由2622亿元增至5850亿元，增长123.1％，年均增长17.4％；纸及纸板利税总额由225亿元增至500亿元，增长122.2％。
全员实物劳动生产率由每人每年73.4吨增至125.7吨，增长71.3％。
目前，我国纸及纸板人均消费量68千克，高于世界平均水平。
2、林纸一体化取得成效，原料结构有所改善。
《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》自2000年实施以来，林纸一体化发展已形成全社会共识，是我国造纸工业发展循环经济和落实科学发展观的成功实践。
通过充分利用国内外两种资源，大力推进林纸一体化工程建设，加强国内废纸回收利用和关停落后草浆生产线，提高了国内木浆和废纸的供给能力，改善了原料结构。
木浆用量由2005年的1130万吨增至2010年的1859万吨，占总用浆量的22.0%，其中，国产木浆用量由371万吨提升至708万吨，比重由7.1%提升至8.4%；废纸浆由2810万吨增至5305万吨，比重由54.0%提升至62.7%，其中国内废纸浆的比重由27.8%提升至38.0%；非木浆用量基本保持稳定，比重由24.3%降至15.3%。
3、引进与创新相结合，技术装备水平提高。
我国造纸工业引进技术装备与国内自主创新并举，建成了一批技术起点高、装备先进、单机生产线规模大的项目。
新增年产10万吨及以上各类中高档纸机和纸板机140余台，新增先进产能3400万吨，一批优秀的骨干企业率先完成由传统造纸业向现代造纸业的转变，已步入世界先进行列。
国内制浆造纸装备制造企业通过自主创新和引进技术消化吸收再创新，开发了一些具有我国自主知识产权的高新技术和设备，如年产10～15万吨漂白硫酸盐木（竹）制浆和碱回收成套设备；年产15～20万吨废纸浆成套设备；年产10万吨及以下的各类文化纸机和年产20～30万吨的纸和纸板机等。
同时，建设了国家级重点造纸实验室和一批工程研究中心、国家级企业技术中心，对我国造纸工业结构调整和优化升级起到了引领、支撑和推动作用。
4、产品结构有所优化，市场供需基本平衡。
通过加强科技研发，改善工艺技术与装备等一系列措施，使纸及纸板产品结构更加适应消费结构需求，由数量型向质量型转变，由少品种向多品种转变，增加了高档纸及纸板的供给能力，特别是新闻纸、涂布印刷纸、白卡纸、生活用纸等满足了国内市场需求，解决了高档纸及纸板长期短缺的供需矛盾。
纸及纸板由2005年净进口330万吨转变为2010年净出口97万吨。
高档产品产量由20%提高到37%，个别品种如新闻纸、铜版纸等产品质量已达到世界先进水平。
5、产业布局趋于合理，总体格局基本形成。
随着造纸原料政策和区域政策的调整，造纸工业总体呈现由北向南推移。
长江以北纸及纸板产量占全国总产量的比重由2005年的43.3%下降至2010年的37.4%；长江以南则由56.7%上升至62.6%。
东、中、西部分布格局相对稳定，东部地区产量占全国总产量比例保持在70%以上；中部地区占20%左右；西部地区在10%以下。
年产量超过100万吨的造纸重点省（区、市）由2005年的11个增至14个，产量占全国总产量的比重达到91.8%。
6、企业重组力度加大，产业集中度提高。
多个有实力的企业在全国范围内进行跨地区兼并整合，促进了造纸企业向集团化和规模化方向发展，一批生产技术装备先进、产品信誉好、具有较强竞争力的现代化造纸企业集团脱颖而出，优化了造纸工业组织结构。
“十一五”期间，纸及纸板年产量超过100万吨的造纸企业产量由791万吨增至2674万吨，占全国总产量的比重由14.1%提升至28.8%；行业前30位的企业产量占全国的比重由32.9%提升至42.3%。
7、污染防治成效显著，资源消耗大幅降低。
“十一五”期间，我国造纸工业加大环境治理力度，扎实推进节能减排，重点对草浆生产企业和较大污染源点和重点流域造纸企业进行了综合整治。
关停了制浆造纸企业2000多家，淘汰落后产能1000余万吨。
2010年，造纸废水中主要污染物化学需氧量（COD）排放95.2万吨，比2005年的159.6万吨降低40.4%，排放强度由万元产值0.069吨降至0.018吨，降幅为73.9%。
“十一五”期间，吨纸浆平均综合能耗（标准煤）由0.55吨降至0.45吨；吨纸及纸板平均综合能耗（标准煤）由0.83吨降至0.68吨；吨纸浆、纸及纸板平均取水量由103m3降至85m3；吨纸及纸板平均消耗原生纸浆由427千克降至340千克。
已建成的先进产能的质量、消耗定额、污染物排放负荷达到国际先进水平。
8、政策法规基本完善，发展环境不断优化。
“十一五”期间，我国造纸工业发展环境建设明显加快，相关的法律、法规、政策、标准等日益完善，对建立现代造纸工业发展环境发挥了重要作用。
《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》、《造纸产业发展政策》、《产业结构调整指导目录（2005年本）》、《外商投资产业指导目录（2007年修订）》、《轻工业调整和振兴规划》等规划和政策的相继出台，提高了造纸工业的准入条件，行业发展更加规范；《中国节能技术政策大纲》和《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）的实施，促使企业加大了节能改造和治理污染的力度。
（二）存在的主要问题
1、原料供求矛盾突出。
由于国内原料林基地建设迟缓，供材有限，非木浆发展受到清洁生产新技术开发滞后的影响，加上国内废纸回收率偏低等因素的影响，造纸纤维原料自给率难以提高，供需矛盾日益加剧。
2010年，进口木浆1137万吨，比2005年的759万吨增长49.8%；进口废纸2435万吨，比2005年的1703万吨增长43%，我国造纸工业对进口纤维原料的依存度高达40%以上。
2、自主创新能力不强。
我国造纸工业自主创新能力建设比较薄弱，产学研没有形成有机的整体，引进技术消化吸收再创新不足，在新工艺、新设备和新产品的开发上缺乏自主创新的产业化重大成果。
大型蒸煮、筛选、漂白设备，高得率制浆设备，高速纸机流浆箱、靴式压榨、压光机、复卷机等关键设备基本依赖进口。
3、节能减排任务艰巨。
我国造纸工业中技术装备比较落后的产能仍占35%左右，物耗、水耗、能耗高，是造纸行业的主要污染源，其COD排放量约占行业排放总量的47%，产品质量、物耗、污染负荷均与国际先进水平存在相当大的差距，难以达到《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB3544-2008）的要求，急需加大改造或淘汰的力度。
4、企业规模仍然偏小。
我国造纸工业具有国际竞争力的大型企业集团和骨干企业数量少，其影响力、带动力有待提高，小企业、弱势企业多，行业规模效益水平低。
规模以上造纸企业销售总额仅与世界前四强合计数相当，2010年规模以上造纸企业3724家，其中大型企业33家仅占0.89%，中型企业388家占10.42%，小型企业3303家占88.69%，造纸工业小而散的局面急需改观。
二、面临的形势
（一）世界造纸工业
“十二五”期间，全球范围内的产业结构和国际分工大调整继续进行，世界造纸工业发展格局发生深刻变化，产业结构调整和转移进一步加快，新兴经济体国家将发挥后发优势，实现跨越式发展，成为世界造纸工业的主要增长点。
由于受到资源、环境、效益等方面的约束，造纸工业加快技术进步，朝着高效率、高质量、高效益、低消耗、低污染、低排放的现代化大工业方向持续发展，呈现出企业规模化、技术集成化、产品功能化、生产清洁化、资源节约化、环保低碳化、林纸一体化、管理信息化和产业全球化，以及绿色发展的突出特点。
1、世界造纸工业发展重心继续向新兴经济体转移。
造纸工业发达国家和地区已进入平稳发展时期，发展中国家和地区在经济快速发展的拉动下，造纸工业增长迅速。
中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴经济体正成为世界造纸工业增长的主要力量，我国纸及纸板产量已居世界首位，但在结构调整、技术升级、减排降耗等方面还有较大的发展空间。
世界制浆造纸跨国公司因之纷纷把目光转向我国以及巴西、印尼等发展中国家，未来造纸工业资源、市场和人才的竞争将更加激烈。
2、造纸原料将是各国争夺的焦点。
国际造纸跨国公司经过多年发展，确立了林纸一体化的发展模式，随着造纸资源供应的日益紧张，其愈来愈重视造纸原料的保障。
近年来，国际纸业跨国公司在巴西、智利、印尼等林木资源丰富的国家和地区采取多种形式控制林地资源、培育原料林基地和建设木浆厂。
世界各国也越来越重视本国废纸资源的回收利用，世界废纸回收量由2005年的1.826亿吨提高到2010年的2.234亿吨；回收率由2005年的49.8%提高到2010年的56.6%，发达国家普遍超过60%，韩国、德国超过80%，中国为43.8％，低于世界平均水平。
3、绿色低碳之路引领世界造纸工业持续发展。
世界造纸工业通过加大废纸利用、林纸一体化、采用节能减排技术，实现了原料-制浆造纸-原料再生的良性循环，走上绿色低碳发展之路。
废纸的大规模资源化利用，极大地节约了森林资源；林纸一体化发展大幅提高了林地生产力，改善了当地生态环境，固碳效果显著，实现了造纸、林业、生态的协调发展；制浆造纸装备的大型化以及从植树到污染防治工艺技术的全面改进，使能耗、物耗和污染物排放降低到较低水平。
造纸工业具有低碳、绿色、可循环发展的潜力，在全球经济发展中仍具有旺盛的生命力和发展前景。
4、世界大型制浆造纸装备供应仍处于垄断局面。
多年来，世界上少数几家主要制浆造纸装备供应商，依靠品牌优势、研发能力、精密制造以及强大的资金实力和市场拓展能力，基本垄断了大型制浆造纸装备供应，这一局面短期内难以改观。
我国现已成为世界制浆造纸装备的主要市场，但大型制浆造纸装备主要依赖进口，导致投资成本提高，阻碍了众多中小型制浆造纸企业装备大型化步伐，我国制浆造纸装备自主化水平亟需提高。
（二）我国造纸工业
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，建设资源节约型、环境友好型社会成为加快转变经济发展方式的重要着力点。
我国造纸工业亟需转变发展方式，加快产业结构调整，走绿色可持续发展之路。
1、造纸工业必须转变发展方式。
“十二五”期间，我国仍将处于工业化和城镇化加速阶段，伴随人均国民收入稳步增长和消费结构的升级，我国造纸工业具有一定的发展空间；落后产能的淘汰，也为采用新技术、开发新产品、开拓新市场创造了条件。
目前，我国造纸工业已由“数量主导型”步入调结构、上质量、上水平的“质量效益主导型”发展的新阶段。
2、资源能源环境约束日益加剧。
当前，我国造纸工业高速扩张的发展模式面临资源和环境的双重制约，实施可持续发展战略，建设资源节约型、环境友好型造纸工业势在必行。
要按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的部署，严格控制造纸工业的总量水平，适当降低发展速度；积极推广节能、节水、降耗技术与装备，加强资源节约和管理；强化污染物减排和治理，加强环境保护；按照“减量化、再利用、资源化”的原则，大力发展循环经济。
3、迫切需要加快产业结构调整。
随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济结构转型加快，造纸工业产业结构不合理的问题日益突出，亟需通过优化原料结构，提高原料保障水平；优化产品结构，使产品向低碳、多功能、环保、质优的方向调整，提高有效供给水平；优化企业结构，提高集中度和竞争力；优化技术结构，增强自主创新能力，提升技术装备总体水平；优化产业布局，合理配置资源，全面推进造纸工业协调发展。
专栏1我国造纸工业发展总量及对造纸原料需求
单位：
万吨（*万米3）
2010年
2015年（预计）
纸及纸板消费量
9173
11470
纸及纸板生产量
9270
11600
年耗纸浆总量
8461
10457
年耗纸浆总量中：
原料
用量
纸浆
产量
比例
（%）
原料
用量
纸浆
产量
比例
（%）
1、木浆
1859
22.0
2541
24.3
其中：
国产木浆
*2820
708
8.4
*3770
1077
10.3
进口木浆
1151
13.6
1464
14.0
2、废纸浆
6631
5305
62.7
8365
6692
64.0
其中：
国内废纸浆
4016
3213
38.0
5359
4287
41.0
进口废纸浆
2615
2092
24.7
3006
2405
23.0
3、非木浆
3535
1297
15.3
3421
1224
11.7
其中：
苇（荻、芒杆）浆
390
156
1.8
390
156
1.5
竹浆
776
194
2.3
960
240
2.3
蔗渣浆
293
117
1.4
293
117
1.1
禾草浆
1798
719
8.5
1500
600
5.7
其他浆
278
111
1.3
278
111
1.1
三、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想
按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，深入贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路，加快转变发展方式。
以结构调整为主线，以建设科技创新型、资源节约型、环境友好型现代造纸工业为目标，充分发挥造纸工业绿色、低碳、循环的特点，提升自主创新能力，节约资源，保护环境，提高增长的质量和效益，推动产业优化升级，增强国际竞争力，在造纸大国向现代造纸强国转变中迈出实质性步伐。
（二）基本原则
1、立足国内市场需求，控制造纸总量规模。
要以满足国内需求为主，国际市场作为补充，合理控制总量，稳定国内市场供给。
严格控制产能过剩纸种的重复建设，引导市场有序竞争。
2、加快推进林纸发展，充分利用其他资源。
积极利用国内外两种资源，加快推进林纸一体化工程建设，提高木纤维比重，扩大国内废纸回收利用，科学合理利用非木纤维原料。
3、增强自主创新能力，调整优化产业结构。
自主研发与引进消化吸收再创新相结合，提升工艺、装备自主化水平。
鼓励企并重组，淘汰落后产能，提高骨干企业的国际竞争力。
着力优化产业布局、企业组织结构和产品结构，实现产业升级。
4、大力发展循环经济，加强生态环境保护。
按照“减量化、再利用、资源化”的发展原则，提高资源利用率。
推行清洁生产，严格控制主要污染物排放，注重“三废”的综合利用，把环境污染降低到最低程度。
5、推行节约用纸理念，倡导绿色低碳消费。
加强舆论宣传和政策引导，改变盲目追求生产、消费高白度纸张的理念，鼓励生产使用再生纸、未漂白纸和低白度纸，引导全社会节约用纸，倡导纸张重复使用，遏制过度包装。
6、坚持实施对外开放，充分利用国内外资源。
统筹国内外两种资源，积极实施“走出去”战略，鼓励和支持国内优势企业到境外兼并重组，建设原料林基地、纸浆和造纸项目，合理利用外资，实现内外资协调发展。
（三）发展目标
1、生产消费平稳增长。
2015年，预计全国纸及纸板消费量11470万吨，比2010年年均增长4.6%；纸及纸板总产能为13000万吨左右，总产量达到11600万吨，年均增长4.6%。
2、原料结构持续改善。
加快形成符合我国国情的以废纸纤维、木纤维为主，合理利用非木纤维的造纸原料结构。
2015年木浆、非木浆、废纸浆比重由2010年22.0%、15.3%、62.7%调整为24.3%、11.7%、64.0%。
国内废纸浆比重由38.0%提高到41.0%，国产木浆比重由8.4%提高到10.3%。
3、产品结构不断优化。
满足市场有效需求，向低定量、功能化、高品质、多品种方向调整。
全面推进纸及纸板各类产品向差异化、系列化、轻量化和环保化方向发展，逐步形成功能齐全，适应不同层次、多元化市场需求的纸产品结构。
4、产业集中度不断提升。
到2015年，年产100万吨以上大型综合性制浆造纸企业集团达到20余家，其中若干企业的销售额进入全球纸业排名100强。
通过加大企业重组力度，完善产业组织形式，逐步形成大型企业为龙头，中小企业协调发展的产业组织结构。
5、装备水平逐步提高。
加强自主创新能力建设，建设国家级企业技术中心10家以上。
提升造纸工业生产工艺技术和装备总体研发水平，制浆造纸装备自主化比重由30％提高至50％，重点骨干造纸企业主体制浆造纸技术与装备达到国际先进水平，部分自主研发的制浆造纸装备接近国际先进水平。
6、资源消耗不断降低。
到2015年末，吨纸浆、纸及纸板的平均取水量由2010年的85m3降至70m3，减少18％；吨纸浆平均综合能耗（标准煤）由2010年的0.45吨降至0.37吨，比2010年降低18%；吨纸及纸板平均综合能耗（标准煤）由2010年的0.68吨降至0.53吨，比2010年降低22％。
7、污染排放明显下降。
通过管理减排、工程减排、结构减排三项措施，2015年，主要污染物化学需氧量（COD）排放总量比2010年降低10～12％，氨氮排放总量比2010年降低10％，实现增产减排。
8、淘汰落后取得实效。
“十二五”期间，全国淘汰落后造纸产能1000万吨以上。
专栏2“十二五”造纸工业发展的主要指标
类别
指标
2010年
2015年
（预计）
年均增
长%
属性
规模总量
纸及纸板总产量（万吨）
9270
11600
4.6
预期性
纸及纸板消费总量（万吨）
9173
11470
4.6
预期性
纤维原料
1．木浆（%）
22.0
24.3
/
预期性
其中：
国产木浆（%）
8.4
10.3
/
进口木浆（%）
13.6
14.0
/
2．废纸浆（%）
62.7
64.0
/
其中：
国内废纸浆（%）
38.0
41.0
/
进口废纸浆（%）
24.7
23.0
/
3．非木浆（%）
15.3
11.7
/
资源消耗
吨纸及纸板平均综合能耗
（吨标准煤）降低22%
0.68
0.53
-4.9
约束性
吨纸浆平均综合能耗（吨标
准煤）降低18%
0.45
0.37
-3.8
吨纸浆、纸及纸板平均取水
量（立方米）降低18%
85
70
-3.8
环境保护
水
污
染
物
化学需氧量（COD）
排放总量
2015年比2010年降低10-12%
约束性
氨氮排放总量
2015年比2010年降低10%
约束性
淘汰落后
产能
总量
1000万吨以上
约束性
四、主要任务
（一）改善原料结构，增加国内供给
1、提高木纤维比重。
从我国的实际情况出发，“十二五”期间，木浆比重将由22.0%提高至24.3%，木浆增量约为700万吨，其中国产木浆比重由8.4%提高至10.3%，木浆增量约为400万吨。
所需木材纤维原料依靠国内外两种资源，国内主要采取开源、节流并重的方针，坚持严格保护天然林资源的原则，逐步实现造纸工业用材以原料林基地供应为主。
一是继续加快推进林纸一体化工程建设，在不占用耕地、不影响粮食安全、不破坏天然林资源的前提下，加强原料林基地建设，大力推进林纸一体化，栽培优良树种，提高林地单产，提高企业可控制林业基地比重，提倡发展“公司＋基地＋合作组织”和适当发展“公司＋基地＋农户”等经营模式，提高基地供材能力。
“十二五”期间，继续完成《全国林纸一体化工程建设“十五”及2010年专项规划》配套500万公顷林（竹）原料基地的目标；二是扩大利用林业间伐材、小径材、加工剩余物和木片；三是有条件的地区通过调整现有木材消费结构，减少农民自用材和烧材，增加工业用材比重，拓展造纸木材原料供应途径。
在利用国外纤维资源方面，一是鼓励国
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