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行政法讲义

行政法学知识体系

行政法概述——行政、行政法的法律渊源、行政法的基本原则

行政法行政主体理论——行政主体资格、中央行政机关机构、地方行政机关机构、

基础知识行政授权与行政委托

抽象行政行为——抽象行为的制定权限与程序、抽象行为的效力与监督

具体行政行为——具体行为的概念、具体行为的成立与效力

行政许可——许可的设定、许可的实施、许可的监督检查

行政处罚——处罚的种类、处罚的设定、处罚的实施与执行

行政行为法行政强制——行政强制措施、行政强制执行

政府采购——采购法、采购当事人、采购方式、采购合同、纠纷解决方式

其它行为——行政征收与征用、行政调解与裁决、行政确认、行政应急

行

政受案范围——诉讼受案范围、复议受案范围、复议与诉讼关系

法管辖制度——诉讼级别管辖、诉讼地域管辖、复议管辖（复议机关）

学参加人制度——诉讼原告与被告；复议申请人与被申请人；第三人等

程序制度——一般程序（起诉、受理、一审、二审、再审）

复议与诉讼法——特殊程序（撤诉与缺席判决、合并审理、一审期间

被告改变原具体行政行为、行政附带民诉）

证据与法律——举证责任、举证要求、特殊规则、证据效力、法律适用

结案制度——诉讼判决类型、诉讼裁定、诉讼决定、复议决定类型

执行制度——诉讼裁判与复议决定的执行、非诉执行

赔偿范围——国家赔偿责任、行政赔偿范围、司法赔偿范围

赔偿当事人——赔偿请求人、行政赔偿义务机关、司法赔偿义务机关

国家赔偿法赔偿程序——行政赔偿程序、司法赔偿程序

赔偿方式——国家赔偿的方式与计算

（行政法学二十专题八十表）

中国人民大学法学院博士研究生/林鸿潮

第一部分行政法基础知识

专题一：

行政法概述

主要内容：

行政；行政法的法律渊源；行政法的基本原则。

核心考点：

行政法的基本原则。

★★行政（表－1）

特征

公共性

国家职权性

执行性

积极性

管理性

区别对象

私行为、私行政

自治管理活动

狭义立法活动

狭义司法活动

侦查活动、政治活动

★★行政法的法律渊源（表－2）

宪法

具有最高法律效力，但很少在司法活动中得到适用

法律

分为基本法律与普通法律，但实际上效力没有差别

行政法规

由国务院制定，在我国目前往往能起到法律的作用

地方性法规

由省级或者较大的市的人大及其常委会制定

自治条例与单行条例

由民族自治地方（区州县旗）的人大制定并报批后施行

部门规章

由国务院组成部门（部委行署）或国务院直属机构制定

地方性规章

由省级或者较大的市的政府制定

国际条约和协定

原则上需转化成国内法方能成为法律渊源，但存在例外

法律解释

目前由全国人大常委会解释法律，其效力等于法律

司法解释

司法解释不是正式的法律渊源，但实际上作用巨大

★★★★行政法的基本原则（表－3）

分类

基本原则

具体要求

合法性的要求

合法行政

法律优先（行政活动不得违背现有法律）；法律保留（行政活动应当依照法律的授权进行）

程序正当

行政公开（保障知情权）；公众参与（表达意见陈述申辩）；公务回避（实体回避与程序回避）

权责统一

行政效能（赋予执法手段、保证政令有效）；行政责任（行政违法或不当应承担法律责任）

合理性的要求

合理行政

符合正常理智；公平公正对待；考虑相关因素、不考虑无关因素；符合比例原则

高效便民

行政效率（积极履行职责、及时履行职责）；便利当事人（减轻当事人程序负担）

诚实信用

行政信息真实（行政机关对信息真实性负责）；保护信赖利益（行政行为不得随意变更）

专题二：

行政主体

主要内容：

行政主体资格；中央与地方行政机关和机构；行政授权与行政委托。

核心考点：

行政主体资格。

★★★★行政主体资格

行政主体的内涵与标准（表－4）

标准

具体含义

权

自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体

名

以自己的名义实施行政活动；从签名盖章上体现

责

必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任

各类机关、机构、组织的行政主体资格（表－5）

中央机关与机构

地方机关与机构

非政府组织与个人

是主体

①国务院

②国务院组成部门

③国务院直属单位和特设机构

④国务院组成部门管理的机构

⑤经授权的内设机构

⑥经授权的议事协调机构

①各级人民政府

②县以上政府工作部门、直属机构、特设机构

③三种派出机关（行署、区公所、街办）

④中央机关或机构依法设立的分支机构

⑤经授权的派出机构、内设机构

⑥特定条件下的综合执法机构

①被授权的企业组织

②被授权的事业单位

③被授权的社会团体

④被授权的村居委会

非主体

①国务院办公机构、办事机构

②XX的内设机构

③XX的议事协调机构

①地方政府办公机构、办事机构

②XX的内设机构、派出机构

③XX的议事协调机构

受委托的组织和个人

★★中央与地方行政机关、行政机构（表－6）

部门的设、增、减、并

派出机关的设立

国务院

组成部门须经全国人大或其常委会决定，其它可自主决定

大区制度已废除

省级政府

报上一级政府批准，本级人大常委会备案

设地区行署须经国务院批准

市级政府

无派出机关

县级政府

县级政府设区公所须经省批准，市辖区或县级市设街办须经上一级政府批准

★★行政授权与行政委托（表－7）

行政授权

行政委托

对象

机构、组织

机关、机构、组织、个人

依据

法律、法规或规章的授予

没有明确依据，不违背特别规定即可

方式

直接授权；间接授权

实际委托；推定委托

后果

获得行政主体资格

没有行政主体资格

专题三：

抽象行政行为

主要内容：

抽象行政行为的制定权限与程序；抽象行政行为的效力与监督。

核心考点：

抽象行政行为的效力与监督。

★★抽象行政行为的制定权限与程序

行政法规制定的权限与程序（表－8）

机关

国务院

权限

①执行法律规定的事项②宪法规定的国务院职权事项③全国人大及其常委会授权的事项

立项

①由国务院有关部门报请立项②由国务院法制机构拟订年度立法工作计划报国务院审批

起草

①由有关部门起草或法制机构起草、组织起草②由起草部门主要负责人签字送审

审查

①国务院法制机构负责审查②直接涉及公民、法人或其它组织切身利益的可举行听证会，有关行政许可的必须听证③法制机构主要负责人建议提请审议，调整范围单一、各方面意见一致或法律配套法规可以传批

决定

①国务院常务会议审议，法制机构或起草部门做说明，或直接由国务院审批②总理签署国务院令公布施行

公布

①标准文本为国务院公报文本②公布后30日后施行，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策确定及公布后不立即施行将有碍法规施行的，可以自公布之日起施行③公布后30日内由办公厅报请备案

解释

①属条文本身问题的，国务院各部门和省级政府可要求解释，由国务院法制机构拟订解释草案报国务院同意后，由国务院或其授权的有关部门公布②属具体应用问题的，国务院各部门与省级政府的法制机构可请求解释，由国务院法制机构解释答复；涉及重大问题的由其提出意见报国务院同意后答复

授权立法中的特殊问题（表－9）

法律绝对保留事项

犯罪与刑罚、剥夺公民政治权利、限制人身自由的强制措施与处罚、司法制度

授权立法的义务

严格按照授权目的和范围行使该权力；权力不得转授；立法须报授权规定机关备案

授权立法的终止

条件成熟时国务院应报请全国人大及其常委会立法，立法后原授权立法及授权终止

其它抽象行政行为中的问题（表－10）

制定机关

报请立项

决定

公布

备案

部门

规章

国务院组成部门、直属机构、直属事业单位

部门工作机构

部务会议或委员会会议决定

标准文本为本部门或国务院公报

公布后30日内法制机构报请备案

地方性规章

省级政府和较大市政府

政府工作部门或其下级政府

政府常务会议或全体会议决定

标准文本为地方政府公报

公布后30日内法制机构报请备案

其它

其它规范性文件制定权限仅限于执行：

①上位法②本级人大或其常委会决议③上级行政机关决定和命令

★★★★抽象行政行为的效力与监督（表－11）

立法

效力

批准与备案

审查与撤销

冲突与适用

法律

低于宪法

无须备案

①全国人大可改变或撤销其常委会立法，或撤销其批准的条例

②全国人大常委会可撤销下级人大及其常委会的立法或其批准的条例

③省级人大可改变或撤销其常委会立法或其批准的法规

④各级人大常委会可撤销本级政府立法

⑤国务院改变或撤销规章

⑥上级政府可改变或撤销下一级政府立法

⑦授权机关可撤销被授权机关的立法乃至撤销授权

⑧国务院、中央军委、高法、高检、省级人大常委会认为法规、条例同宪法法律抵触，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，其他主体只能提出审查建议。

①特别规定优先②新规定优先③有利溯及既往④新一般规定与旧特别规定冲突的，法律由全国人大常委会裁决，其它由制定机关裁决

授权立法与法律冲突的，由全国人大常委会裁决

行政

法规

低于宪法、法律

报全国人大

常委会备案

地方性法规

低于宪法、法律、行政法规、上级地方法规

市级法规须经省级人大常委会批准

①地方性法规与部门规章冲突，国务院可决定适用地方性法规，应适用部门规章的应提请全国人大常委会裁决

②部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间冲突的由国务院裁决

③省级规章与市级法规冲突的由省级人大常委会处理

部门

规章

低于宪法、法律、行政法规

报国务院备案

地方性规章

低于宪法、法律、行政法规、本级以上地方法规、上级地方规章

省级规章报国务院和本级人大常委会；市级规章报国务院、省级与本级人大常委会、省级政府备案

自治条例单行条例与经济特区法规

类似本级地方法规，但可做变通规定在本区域内优先适用

自治区条例由全国人大常委会批准；州县条例由省级人大常委会批准；经济特区法规根据全国人大授权制定

经济特区根据授权做出的变通规定与法律冲突难以决定适用的，由全国人大常委会裁决

专题四：

具体行政行为

主要内容：

具体行政行为的概念；具体行政行为的成立与效力。

核心考点：

具体行政行为的效力。

★★具体行政行为的概念（表－12）

突出特征

处分性

特定性

单方性

外部性

具体表现

建立、变更或消灭行政法上的权利义务关系

针对特定事项或特定人做出的行为

基于行政主体单方意志便可做出

行政主体对外而非对内实施职权

区别对象

行政事实行为、行政指导行为等

狭义立法行为、抽象行政行为

行政合同等

内部行政行为等

★★★具体行政行为的成立与效力

具体行政行为的成立（表－13）

主体上

内容上

程序上

行为主体有权，工作人员意志健全

向对方当事人表达效果意思

依照法定时间和方式送达

具体行政行为的效力（表－14）

效力

针对方

产生条件

后果

拘束力

所有人

一经生效立即产生

当事人应履行；行政主体不得随意更改；他人不得随意干预

确定力

所有人

争议期过后产生

具体行政行为确定的权利义务关系不再争议，不得更改

执行力

当事人

法定或合理期限后

使用国家强制力实现具体行政行为确定的权利义务安排

具体行政行为的无效、撤销与废止（表－15）

条件

效力

后果

无效

行为明显重大违法；如要求行对人去犯罪、行为毫无法律依据、毫无事实根据

自始不发生任何效力

可随时主张无效；随时宣告无效；可获国家赔偿

撤销

一般违法或明显不当

被撤销前推定为有效，撤销后溯及为自始无效

需依法定程序撤销；撤销后可获国家赔偿

废止

原有法律依据已改变；客观情况发生重大变化；行为目的已实现，无须继续存在

废止前有效；废止后无效

因信赖保护可获国家补偿

第二部分行政行为法

专题五：

行政许可

主要内容：

行政许可的设定；行政许可的实施；行政许可的监督检查。

核心考点：

行政许可的设定；行政许可的实施。

★★★行政许可的设定

行政许可的设定范围（表－16）

可以设定许可的事项

直接涉及公共利益或个人重大利益的特殊活动（安全）；有限自然资源的开发利用、公共资源的配置或特定行业的市场准入（特许）；特定职业行业资格、资质的确定（资格）；特定设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫（技术）；企业或者其他组织的设立（主体）。

可不设定许可的标准

能够自主决定的；市场能够调节的；能够自律管理的；能够事后监督的。

停止实施许可的标准

省级政府对行政法规设定的有关经济事务的许可，认为符合可以不设定许可的标准的，报国务院批准后可在本区域内停止实施。

行政许可的设定权限与形式（表－17）

经常性许可

非经常性许可

制定具体规定

禁止设定许可

法律

可立法设定

无此情况

无此情况

无特殊禁止

行政法规

法律未设定

法律未设定的，必要时可以决定方式设定；实施后除临时性许可外，应及时提请全国人大及其常委会立法或自行制定行政法规

行政法规、地方性法规、行政规章可在上位法范围内作出具体规定，但不得增设许可，不得增设违反上位法的其他条件

无特殊禁止

地方法规

上位法未设定

无此情况

①由国家统一确定资格资质的许可②企业或其他组织的设立登记及其前置性许可③限制外地生产、经营、服务、商品进入的许可

省级地方规章

无权设定

上位法未设定许可的，必要时可设定临时性许可；实施满1年需继续实施的应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规

★★★★行政许可的实施

行政许可的实施机关（表－18）

授权实施

委托实施

集中实施

统一办理、联合办理

权力归属者

被授权组织

委托机关

多个机关

多个机关或多个部门

实际实施者

被授权组织

受委托机关

一个机关

多个机关或多个部门

须注意问题

以自己名义

委托应公告；以委托机关名义实施；不得转委托

国务院批准，省级政府决定

统一受理、统一送达、联合办理、集中办理；但分别决定

行政许可的实施程序（表－19）

程序

申请、受理、审查、决定

变更与延续

听证程序

申请人的

权利义务

①可委托他人申请，特殊情况例外

②可通过多种灵活方式申请许可

③申请人、利害关系人有权陈述申辩

当事人要求变更或延续许可的，应当提出申请

申请人、利害关系人有权申请听证主持人回避

行政机关权力义务

①行政机关有推行电子政务的义务

②需核实申请材料实质内容的应有2名以上工作人员

③须跨级上报的许可，下级机关应将有关材料直接上报，上级机关不得要求申请人重复提供材料

④准予许可的决定应公开，公众有权查阅

符合法定条件标准的，应当依法准予变更或延续

①直接涉及申请人与他人间重大利益的，应告知听证权

②应指定审查工作人员以外的人员作为听证主持人

③根据听证笔录作出决定

重要时限

①补正告知应在5日内1次做出，否则视为受理申请

②一般应当自受理之日起20日内决定，经本行政机关负责人批准可延长10日；统一、联合、集中办理不超过45日，经本级政府负责人批准可延长15日

③跨级上报的，下级机关应在20日内审查完毕

④准予许可的，自决定之日起10日内颁发送达许可证或加贴加盖

⑤听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫等时间不计

①需延续的应当在许可有效期届满30日前申请

②行政机关应在许可有效期届满之前做出决定，逾期视为准予延续

①权利人应在被告知听证权利之日起5日内申请听证

②行政机关应当在20日内组织听证

③行政机关应于举行听证7日前告知听证时间与地点，必要时予以公告

行政许可实施的特殊程序（表－20）

国务院实施的许可

其程序适用有关法律、行政法规的特殊规定

特许事项的决定

应通过招标、拍卖等竞争性方式作出决定

资格资质的许可

对公民根据考试成绩等决定，对组织根据考核结果决定

有数量限制的许可

多人符合条件的，应当根据受理申请的顺序决定

★★行政许可的监督检查（表－21）

责令改正

撤销许可

注销许可

情况

①资源使用许可未履行开发利用义务

②市场准入许可未履行收费与服务等义务

③直接关系重要安全的设备设施存在隐患

①行政机关违法准予许可：

滥用职权玩忽职守；超越职权；违反程序；授予不具备资格条件者等

②申请人违法获得许可：

欺骗贿赂等

①许可期满未续　

②主体丧失能力

③撤销撤回吊销

④不可抗力等等

后果

情况①②应责令限期改正

情况③应责令停建停用，并立即改正

情况①可获赔偿；情况②不能；可能对公共利益造成重大损害的不予撤销

许可终止

专题六：

行政处罚

主要内容：

行政处罚的种类；行政处罚的设定；行政处罚的实施与执行。

核心考点：

行政处罚的设定；行政处罚的实施与执行。

★★行政处罚的种类（表－22）

理论分类

自由罚

行为罚

财产罚

声誉罚

其它处罚

立法分类

行政拘留；劳动教养

责令停产停业；

暂扣或吊销许可证、执照

罚款；没收违法所得、非法财物

警告

可由法律、行政法规规定

★★★行政处罚的设定（表－23）

可创设

可规定

注意问题

法律

各种处罚

各种处罚

限制人身自由的处罚由法律保留

行政法规

限制人身自由之外的

在上位法规定给予处罚的行为、种类和幅度范围内对已有处罚做出规定

可设定吊销企业营业执照的处罚

地方性法规

限制人身自由、吊销企业营业执照之外的

可设定暂扣企业营业执照的处罚

部门规章

警告；罚款

①罚款限额由国务院规定②直属机构规定处罚须经授权

地方性规章

警告；罚款

罚款限额由省级人大常委会规定

★★★行政处罚的实施与执行

行政处罚的实施机关（表－24）

地域管辖机关

违法行为发生地，包括行为实施地与结果发生地等

级别管辖机关

县级以上政府的有权机关

指定管辖机关

对管辖权有争议的由共同的上一级机关指定

集中处罚机关

国务院或其授权的省级政府可以决定集中处罚，该综合执法机关在行政处罚领域具有主体资格；中央垂直领导机关的处罚权和限制人身自由的处罚权不得被集中行使

行政处罚的实施规则（表－25）

一事不再罚

对一个行为，任何机关不得以同一事由（实施一个行为、违反一个规范）再次做出处罚；对一个行为，任何机关不得以多个事由（实施一个行为、违反多个规范）做出同一种类的处罚。

责任能力

不满14周岁不予处罚，已满14不满18周岁从轻或减轻处罚；精神病人在不能辨认或控制自己行为时违法不予处罚，间歇性精神病人在精神正常时违法应予处罚。

处罚时效

违法行为发生之日起，或连续继续行为终了之日起2年后不再处罚。

行政处罚的实施程序（表－26）

简易程序

一般程序

听证程序

适用条件

①事实确凿并有依据

②对公民50元以下、对单位1000元以下罚款或警告

不适用简易或听证程序的情况

①责令停产停业、吊销许可证或执照、大额罚款

②当事人要求

行政机关权力义务

①报所属机关备案

②可由1人执法并签名盖章

①调查检查至少2人执法

②行政机关负责人（集体）作出决定

①应告知听证权利

②非本案调查人员主持

相对人

权利义务

不服可复议或起诉

处罚时不告知事实理由依据，或拒听取陈述申辩的，可主张处罚不成立

①有权申请主持人回避

②可委托1至2人代理

重要时限

处罚决定书须当场交付

①经批准可保存证据并在7日内处理

②当事人不在场应在7日内送达处罚决定

①在被告知后3日内要求听证②行政机关应在听证7日前通知听证时间与地点

行政处罚的执行（表－27）

罚缴分离

①罚缴机关分离、罚缴人员分离②当事人应自收到处罚决定书15日内到指定银行缴纳罚款

当场收缴

①适用简易程序处20元以下罚款或适用简易程序但不当场收缴事后难以执行的可当场收缴

②执法人员当场收缴的罚款应当自收缴罚款之日起2日内交至行政机关

特殊地区

①边远水上或交通不便地区，当事人向银行缴款确有困难的经当事人提出可当场收缴

②水上当场收缴的罚款应自抵岸起2日内交至行政机关，行政机关应在2日内交至指定银行

强制执行

①日处罚款数额3％的执行罚②直接强制③申请法院强制执行

专题七：

行政强制

主要内容：

行政强制措施与行政强制执行的区别；行政强制执行的种类。

核心考点：

无。

★★行政强制措施与行政强制执行的区别（表－28）

适用主体

适用条件

主要类型

主要特征

是否可诉

强制措施

无特殊要求

实现特定的行政目的

对人强制扣留、隔离疏散、传唤；对物强制检验查封、扣押冻结等

临时性、非制裁性

诉强制措施

强制执行

公安国安等特定行政机关和法院

不履行先在行为确定的义务

间接强制如代履行、执行罚；直接强制如划拨、收缴、拆除

替代性、有时带惩罚性

诉作为执行内容的行政行为

★★行政强制执行的种类（表－29）

种类

代履行

执行罚

直接强制

含义

他人代履行，义务人承担费用

收取强制金促使义务人履行

间接强制难达目的或无法采用

注意

必须原义务可以替代履行

原义务不可替代或属不作为义务

涉及人身自由或使用武器的，应由执行警察职能的机关实施

专题八：

政府采购

主要内容：

采购法的适用范围；采购当事人；采购方式；采购合同；政府采购的解纷机制。

核心考点：

无。

★★政府采购法的适用范围（表－30）

适用地域

适用行为

排除事项

境内采购

有偿取得货物工程服务

①使用国外贷款另有约定的②因严重自然灾害和不可抗力实施的紧急采购③涉及国家安全和秘密的采购④军事采购

★★政府采购当事人（表－31）

采购人

采购代理机构

供应商

国家机关、事业单位、团体组织，排除企业单位

①市级以上政府设立的集中采购机构

②经国务院有关部门或省级政府有关部门认定资格的采购代理机构

可以组成联合体以一个供应商身份参加采购，对采购人承担连带责任

★★政府采购方式（表－32）

注意：

工程采购原则上进行招标，具体方式适用招标投标法的规定。

方式

适用条件

公开招标

①是最主要的政府采购方式

②采购货物和服务需要采用其它方式的，应获得市级以上政府采购监管部门批准

邀请招标

①只能从有限范围的供应商处采购的

②采用公开招标的费用占采购项目总价值比例过大的

竞争性谈判

①招标后没有供应商投标或没有合格标或重新招标未能成立的

②技术复杂或者性质特殊而不能确定详细规格或者具体要求的

③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的④不能事先计算出价格总额的

单一来源采购

①只能从唯一供应商处采购的

②发生不可预见紧急情况不能从其他供应商处采购的

③为保证原有采购项目一致性或服务配套要求，需继续从原供应商处添购，且添购金额不超过原采购金额10％的

询价

货物规格标准统一、现货货源充足、价格变化幅度小

★★政府采购合同（表－33）

成立

中标、成交通知书均具有法律效力

履行

经采购人同意可以分包，原供应商负全责，分包商就分包项目负责

补充

需追加相同标的的，双方可签订补充合同，补充金额不得超过