强烈推荐遂宁市蓬溪县减灾救灾应急指挥体系项目研究建议书.docx
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强烈推荐遂宁市蓬溪县减灾救灾应急指挥体系项目研究建议书
遂宁市蓬溪县减灾救灾应急指挥体系建设项目
项
目
建
议
书
二0一0年二月
第一章总论
1．1项目名称
遂宁市蓬溪县减灾救灾应急指挥体系建设项目
1．2项目建设单位及负责人、项目责任人
承担单位：
蓬溪县民政局
项目负责人：
杨军
1．3项目建设目标、规模、内容、建设期
（一）项目建设目标
建设功能完备、横向覆盖、纵向贯通，平台间相互衔接、协同运转、科学高效的灾害应急救助指挥体系。
（二）项目建设基本内容
三大基础支撑体系：
应急指挥场所基础平台、移动应急指挥平台、基础支撑系统；
4大应用系统：
围绕预防、准备、救灾、评估四大循环，搭建4大应用系统。
两大规范体系：
包括标准规范体系和安全保障体系。
（三）项目建设周期
项目从2010年1月开始，力争2010年12月底完工并投入试运行。
建设周期12个月。
1．4总投资及资金来源
蓬溪县综合减灾救灾应急指挥体系建设项目总投资301万元，其中：
中央补助资金175万元，地方自筹资金126万元。
1．5经济与社会效益分析
1、管理效益
通过应急指挥系统的建设，最终实现减灾救灾管理从被动反应式走向前瞻式。
2、社会效益
减灾救灾应急平台的建设，有助于保障公众生命财产安全和维护社会稳定。
减灾救灾应急平台的建设将造福社会、造福百姓。
3、经济效益
减灾救灾应急平台的建设可以大大减少政府和企业部门信息重复采集、节省人力成本、提高信息利用率和时效性，产生直接经济效益。
为上级部门减灾救灾应急平台的建设提供很强指导作用的建设方案，直接降低建设成本。
为减灾救灾应急管理决策提高及时、准确、科学的信息。
第二章 项目背景及必要性
2．1项目建设的背景
2．1．1建设单位概况
根据目前民政工作的职能职责，蓬溪县民政局设办公室、优抚安置股（挂“蓬溪县双拥办”的牌子）、救灾救济股（挂“蓬溪县救灾捐赠接收办公室”的牌子）、基层政权股、社会事务股、低保股、社会救助福利中心、殡葬服务站、婚姻登记处、烈士陵园管理所、军队离退休干部休养所。
2．1．2建议书编制依据
（1）国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）
（2）《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》
（3）《四川省汶川地震灾后恢复重建总体规划》
（4）国家发展改革委、民政部、国土资源部、中国地震局、中国气象局等5部门《关于印发汶川地震灾后恢复重建防灾减灾专项规划的通知》（发改厅〔2008〕2952号）
（5）《四川省发展和改革委员会关于下达汶川地震灾后恢复重建年度计划的通知》（川发改投资〔2008〕936号）
（6）《国家突发公共事件总体应急预案》
（7）《国家综合减灾“十一五”规划》
（8）《国家自然灾害救助应急预案》
（9）《四川省突发公共事件总体应急预案》
（10）《四川省自然灾害救助应急预案》
（11）《蓬溪县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
（12）《蓬溪县民政事业发展十一五规划》
（13）《蓬溪县突发公共事件应急预案和自然灾害救助应急预案》
2．1．3提出的理由与过程
2．1．3．1蓬溪县自然灾害情况分析
蓬溪县处于四川南部，属丘陵地区是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的地区。
各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。
政府采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。
这些措施和制度对保护人民生命财产安全发挥了重要作用。
《中华人民共和国突发事件应对法》对自然灾害的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等给予了明确的规定。
2009年，我县属自然灾害偏多年份。
33个镇（乡、区）受灾，受灾人口68.012万人次，损坏房屋1766间。
基本特点：
7月、8月，我县部份乡镇先后遭受局部暴雨洪涝的袭击；日降雨量最高达208.6毫米。
暴雨洪涝共造成直接经济损失1.549亿元，其中农业经济损失0.059亿元、基础设施损失0.786亿元、家庭财产损失0.094亿元。
2．1．3．2蓬溪县救灾减灾情况
1、蓬溪县近年灾害应急管理取得的成绩
县委、县政府对今年发生的各类灾害高度重视，一是迅速启动应急预案落实抗灾救灾措施；二是切实安排好受灾群众的生活，确保受灾群众“有饭吃、有衣穿、有水喝、有住所、有医疗”；三是落实专人对水库、地质灾害监测点等重点部位进一步加强监测监控，组织开展了防汛演练；四是及时抢修和疏通被毁损的道路和交通；五是妥善处理因灾死亡人员的善后事宜。
，
在抗灾抢险救灾工作中，全区县各级党组织充分发挥战斗堡垒作用，各级党委、政府主要领导及时率有关部门负责人和武警官兵、预备役人员与基层干部一道开展抗灾救灾。
面对灾害，各级干部走村串户，充分调动人民群众抢险救灾的积极性，发挥群众在抢险救灾中的主体作用。
由于群众积极自救，最大限度地降低了灾害造成的损失。
2、我县灾害应急管理存在的主要问题
从灾害震造成的损失和抗震救灾工作情况看，我区县在灾害应急管理、综合防灾减灾工作方面还存在亟待加强的薄弱环节，主要表现在：
（1）防灾减灾基础建设滞后。
一是减灾资源普查、灾害风险综合调查等工作尚未开展，各类灾害风险分布情况掌握不清，灾情预报、监测、采集和评估以及应急救助、隐患监管等基础工作薄弱。
二是防灾减灾基础设施建设亟待加强，救灾物资储备体系和灾害避难场所建设滞后，灾害群测群防网络和信息管理网络有待完善，灾害隐患点监测体系建设不能满足防灾减灾工作需要。
三是防灾减灾领域科技支撑比较薄弱，灾害应急通信、综合指挥、交通装备水平落后，监测预警、防范处置关键技术和装备的研发应用尚待加强。
（2）救灾条件落后，工作人员不足及素质的参差不齐，严重影响救灾工作的开展。
目前，救灾工作力量还很薄弱，基层人员不足、装备落后和经费短缺等问题都比较突出，新技术、新手段在救灾工作中还未得到广泛运用。
物资储备、人员配备、救灾装备等方面的薄弱，给各级民政部门准确、及时、有效地查灾、核灾、救灾造成了较大的困难。
目前，基层民政部门人手少、装备差、物资缺的状况有一定的普遍性，救灾物资储备仓库的数量和储备的物资远远不能满足救灾应急的需要。
我省建立了三级灾情信息管理网络，但是作为灾情信息源头的乡、镇，却存在信息收集原始、数据准确性不高的问题。
乡镇民政办仅有1至2人，其日常工作有十几项，有时还需完成当地党委政府安排的其他工作，工作繁重。
在没有救灾车辆作代步工具，也没有计算机等报灾设备，查灾、核灾和报灾仍最原始骑车或步行到灾害发生地，通过动员更多的人参与统计，然后通过电话或传真将灾情上报。
一般情况下，如果灾情不是很严重，加之时间紧和人手不够，对于乡镇报告的灾情较少核查、评估，也不分析、测算，就进行简单加工后直接上报。
（3）防灾减灾力量明显不足。
基层防灾减灾队伍建设不适应综合防灾减灾工作的要求，人员缺乏、力量分散，上下和部门间缺乏强而有效的协调联动机制，不能发挥最佳作用。
专业救援力量薄弱，防灾减灾专业队伍的培育和发展滞后。
各级灾害管理人员的政策水平和业务素质有待提高，面向基层乡村社区的防灾减灾科普宣传教育工作还需加强，增强社会公众防灾减灾意识和避险能力的任务艰巨。
（4）基础数据库薄弱，造成灾后恢复重建和灾民生活保障效率不高，亟待改进。
2．1．3．3救灾指挥体系的政务目标分析
1、通过建设蓬溪县灾害综合应急管理系统，为建立和健全统一指挥、功能完备、反应敏捷、协调有序、运转高效的自然灾害应急管理机制提供现代化的技术基础支撑；
2、全面提升蓬溪县各级政府和各级减灾部门的灾害综合应急管理能力，预防和妥善处理自然灾害突发事件；
3、减少自然灾害事件造成的经济损失和人民生命财产的损失；
4、整合各类减灾应急资源、应急队伍、应急设备，为减灾应急规划提供科学决策，为省应急联动提供辅助决策；
5、整合现有信息化成果，联通应急相关单位网络、视频会议、监控、通信、数据系统等，促进全省应急体系的发展；
6、通过完成蓬溪县灾害综合管理系统，彻底摸清县内灾害可能发生情况的分布图，从而为蓬溪县国民经济战略规划调整提供情报支撑。
2．1．3．4业务目标分析
蓬溪县灾害综合应急管理系统除在满足本地区灾害综合应急管理工作需要，实现与国家灾害综合应急管理平台、国务院有关部委灾害综合应急平台以及省级平台和市级应急平台互联互通外，主要实现以下目标：
一、日常管理
1．避免值班人员面对大量事务信息（领导日程安排、电话记录、日常接待、通信录维护、公文接受、值班安排）的重复性工作；
2．整合灾害综合信息资源，实现灾害信息共享，及时的数据采集、更新、维护灾害应急保障资源（应急物资、应急设备、应急专家、抢险救灾队伍、通讯终端装备、应急交通、应急预案等）；
3．使得各级灾害应急管理相关单位的人员和公众，灾害应急管理工作人员及时地、科学的掌握应对以及组织培训和演练。
二、应急处置
1．全程实时跟踪和分析重大自然灾害发生源，并实时的提供风险等级，进行综合性监测预警，消除隐患；
2．通过各种通信手段及时收集突发灾害事件的各类信息；面对重大突发灾害事件（洪水、地震、火灾等），实现全面监测监控，并快速组织各类会商、动态地全面了解灾害现场的状况；
3．面对跨部门重大自然灾害事件，提供科学决策、综合协调、高效处置、及时信息发布和事后恢复重建（现场情况、疏散人群、组织救援、调集资源、调集设备、提供补给、最佳方案、善后评估）的平台。
2．3项目建设的意义
建立灾害应急救助指挥体系，促进灾害应急工作的信息化和现代化，提高对处理突发性自然灾害的快速反应能力，形成集测、报、防、抗、救、援为一体的四级灾害应急救助服务体系。
（一）有效协调各部门应急行动的需要
人类工程活动从根本上改变了自然界原有的物质能量流动方式，如城市和农村地区的给排水、供电、燃气、通讯、交通等生命线工程构筑了一个巨大的人工生态系统，各社会服务部门形成的产业链紧密而复杂，环环相扣。
自然灾害对某一种生命线工程的破坏将很快波及到另一生命线工程，产生一系列的次生灾害和衍生灾害，形成连锁反应。
因此，建立县级灾害应急救助指挥体系是有效协调各涉灾部门间减灾行动的需要。
一旦突发性灾害事件发生，各涉灾部门可以实现在综合减灾管理机构的统一指挥和协调下，密切配合，发挥综合化减灾的优势，迅速控制各种灾害和险情的发展，最大程度减少灾害对社会经济的影响。
（二）高效传递灾害预报预警信息的需要
四川是全国自然灾害最为严重的省份之一。
灾害种类多，分布范围广，发生频率高，造成损失重。
地震、洪涝、干旱、风雹、雪灾、山体滑坡、泥石流等灾害都有发生。
其中大部分灾害突发性强、影响范围广、造成经济损失巨大，预警难度非常大。
在灾害来临前，如果不能及时将灾害预报、警报信息传递给地方政府和广大公众，必将会造成严重的人员伤亡和财产损失。
汶川大地震能实现高效得进行救援，正是有了现代化信息传递技术作为支撑。
（三）实现科学指挥和组织灾害救援工作的需要
系统将收集汇总各种灾害的实时监测资料，并对严重影响人类生产和生活的生命线系统的灾害影响进行分析，预测灾害将要波及的地区和影响情况。
在此基础上，才有可能向地方党政领导部门提出科学的指挥和救援方案，以便当地政府迅速组织实施灾害防御和救援工作。
（四）科学开展灾害风险评估和减灾规划的需要
各级地方政府在对城乡进行产业布局规划、产业结构调整的过程中，需要准确了解本区域的综合防灾减灾基础数据和信息，掌握当地自然灾害发生的规律和特点，才能对产业链和产业布局进行科学合理的规划，最大限度地避开自然灾害造成的影响和威胁。
综上所述，由于目前我省尚未实现气象、水利、地质、农业、林业、消防、地震、卫生、民政等灾害管理部门的灾情、灾害数据库共享，以致各级政府无法获得科学可靠的综合减灾信息，降低了我省防御自然灾害的能力，这种现状对于各级政府组织减灾工作十分不利。
因此，建立区县级灾害应急救助指挥体系势在必行。
第三章 建设目标、内容及总体建设方案
3．1建设目标、内容
3．1．1建设目标
用一年时间，完成标准规范体系地方化建设；依托各级电子政务网和公网，基本建立上联市、省减灾中心、民政部，由省、市州、县救灾减灾中心组成的三级广域网系统；根据应急救助指挥体系的总体要求，部署统一开发的应急救助指挥体系并完成本地化工作；建立健全应急救助指挥体系的安全保障体系；同时培养各县共10名掌握信息技术的基层应急救助指挥体系业务和技术骨干。
实现应急救助指挥体系业务信息的统一管理，实施对减灾救灾业务的预警和监管。
3．1．2建设内容
1、三大基础支撑体系：
应急指挥场所基础平台、移动应急指挥平台、基础支撑系统；
Ø应急场所包括减灾指挥中心大厅、会议室、机房；分中心指挥大厅、会议室，包含弱电、显示系统等，支撑减灾中心日常工作；
Ø采用移动指挥车搭建救灾现场指挥系统；
Ø基础支撑系统包括：
计算机网络系统、主机存储备份系统、视频会议系统、图像接入系统，解决语音视频指挥调度、数据信息传递、下级及相关部门数据交互、应用系统基础支撑；
2、两大规范体系：
包括标准规范体系和安全保障体系。
3．2建设原则和策略
1坚持边建设边完善的原则
建立县级减灾救灾中心，涉及政府许多部门和许多的行业和单位，是一项庞杂的系统工程。
在整个减灾中心的系统建设过程中，必须坚持边建设边完善的原则，在逐步完善的基础上不断扩展。
2坚持按工程管理的原则
在系统的设计、规划、布局方面，遵循规范化、标准化的原则，在国家减灾中心总的方针指导下进行。
设立项目管理机构，明确管理范围和职责任务。
制定和完善各项目的业务技术流程、技术标准、技术规范、工作制度和岗位责任制，做到各工程项目都有章可循，严格管理。
系统建设分步实施，先易后难，制定各阶段任务和目标，逐步到位。
3坚持依靠科技进步的原则
整个系统建设应尽可能采取已成熟的技术和可靠、稳定的硬件设备，确保技术领先，设备先进，运行稳定。
要通过区县级减灾中心的建设推动自然灾害防御的现代化，培养出一批减灾科技人才，全面提高减灾管理和业务人员的技术素质。
4坚持平战结合的原则
整个系统既要保证日常事务的处理，同时要保证自然灾害来临之际的突发高峰事务处理，还能进行日常业务的演练。
3．3总体目标与分期目标
（一）总体目标
建立健全统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效的灾害应急指挥体系。
（二）本期目标
建设灾害应急救助指挥体系，与有关部门、地方各级政府和有关专业机构已有资源和系统紧密衔接，充分利用国家公用通信网络资源及电子政务网络平台，结合各种通信和网络技术，完善应急通信和信息保障能力，为国家、省和地方各级人民政府应急平台提供数据支持。
依托国家应急通讯平台，建立空间信息平台、自然灾害信息平台、数据交换平台、应急决策支持平台、应急指挥调度平台、应急救援平台。
3．4总体建设任务与分期建设内容
（一）总体建设任务
整合部门和社会信息资源，建立统一的县级灾害应急指挥体系。
（二）本期建设内容
系统分为如下内容：
三大基础支撑体系：
应急指挥场所基础平台、移动应急指挥平台、基础支撑系统；
两大规范体系：
包括标准规范体系和安全保障体系。
3．5总体设计方案
我们根据对应急管理生命周期闭环模型，围绕减缓、准备、响应、恢复做出了如下图所示的系统构架设计。
图4-1总体框架图
方案说明：
1、三大基础支撑体系：
应急指挥场所基础平台、移动应急指挥平台、基础支撑系统；
Ø应急场所包括减灾指挥中心大厅、会议室；
Ø采用移动指挥车搭建救灾现场指挥系统；
Ø基础支撑系统包括：
远端应急语音调度系统、计算机网络系统、主机存储备份系统、视频会议系统，解决语音视频指挥调度、数据信息传递、下级及相关部门数据交互、应用系统基础支撑；
2、两大规范体系：
包括标准规范体系和安全保障体系。
3．6硬件方案简述
1、广域网日常采用县电子政务外网，同时在县应急办协调下接入各电信运营商的网络做备份链路，并自行建设卫星链路，作为救灾时的通信链路使用；大灾来临时，各营运商提高带宽，并用网管系统检测路由，采用智能切换；
2、利用省减灾中心统一门户建立外网服务区，建立外部网站；
3．7现实救灾情况简述
1、日常工作
Ø通过网络、无线通讯等通信手段，下级通过日常值守系统向省中心进行报灾；
Ø通过应用系统实现培训、演练等工作；
2、救灾工作
Ø县所有日常通信手段被破坏的情况下，利用手持通讯设备或短波电台搭建的蜂窝式通讯网络，采用烽火传递的形式，受灾地区向邻近地区传递受灾信息，直至传递到省中心，完成基本信息传递。
以解决受灾地区因基础设施破坏造成信息中断，无法进行基本信息传递的问题；
Ø信息传递回市州或省中心后，相关指挥人员通过综合信息分析，判断灾害级别，通过应用系统智能分析，通过辅助决策选择合适预案，指挥救助。
通过应用系统进行资金调配、物资调拨、救援指挥、民众疏散、灾民安置等工作；
Ø就近的移动指挥车进驻救灾现场，和附近的移动通讯设备、救援队的通讯设备组成一个区域内的通讯网络，指挥现场救援；
Ø通过应用系统开展物资发放、救助资金发放等救助工作；
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