高标准基本农田建设培训讲义.docx

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高标准基本农田建设培训讲义

第一部分省级高标准基本农田建设年度实施方案编制要点

为贯彻落实国务院第164次常务会议提出的关于加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田的有关要求，全面实施国务院批准的《全国土地整治规划（2011－2015年）》，为指导各省（区、市）国土资源部门编制省级实施方案，特制定本要点。

一、编制目的

认真贯彻落实国务院常务会议精神，以农村土地整治为平台，以《全国土地整治规划（2011—2015年）》和《2012年全国高标准基本农田建设计划》为依据，结合省级土地整治规划编制，通过制订实施高标准基本农田建设年度实施方案，在全面摸清已建成和通过不同整治建设措施能够达到高标准基本农田标准的各类基本农田面积基础上，按照先易后难、分类实施的原则，综合考虑建设条件和资金保障能力等，统筹安排高标准基本农田建设工作，明确年度建设任务、实施建设区域和具体建设项目方案、以及资金落实方案和各项保障措施，为实施高标准基本农田建设、开展上图入库及监督检查和考核评估等工作提供依据。

二、编制依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》；

（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（三）《基本农田保护条例》；

（四）《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发[2005]1号）；

（五）国务院办公厅关于印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》的通知（国办[2005]52号）；

（六）《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）；

（七）《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发[2005]196号）：

（八）《全国新增千亿斤粮食产能规划（2006—2020年）》；

（九）《全国土地整治规划（2011—2015年）》；

（十）《基本农田划定技术规程》（TD／T1005—2003）；

（十一）《高标准基本农田建设规范（试行）》；

（十二）土地调查、土地确权、土地登记、信息系统建设、土地开发整理等技术标准、规范与有关规定。

三、实施方案基本框架

实施方案主要内容应分析本省（区、市）基本农田现状，明确省级高标准基本农田建设年度任务，提出资金估算和筹措方案，并制定政策制度、组织管理、队伍机构等各项保障措施。

实施方案分解落实年度计划要坚持“相对集中，连片推进”原则，建一片成一片，避免因分散影响高标准基本农田生产经营效果。

已建成的高标准基本农田不得充作新任务。

今年的实施方案，各地还要在认真总结评估现有116个基本农田示范区建设成效基础上，落实500个高标准基本农田建设示范县和具体建设任务。

实施方案基本框架如下：

（一）基本农田现状

（二）主要建设任务或年度任务

（三）建设内容

（四）资金估算

（五）保障措施

（六）附件或附表

四、编制要求

省级国土资源部门编制实施方案前应开展相关基础调查工作，在掌握全省（区、市）基本农田数量、质量等现状资料基础上，按照规定框架要求开展编制工作。

（一）基本农田现状

1.对区域内耕地与基本农田比例、基本农田面积、基本农田质量等级及区域分布情况进行说明，并对基本农田的基础设施状况进行评估。

对基本农田保护示范区、高标准基本农田建设示范县的基本农田状况应重点进行说明。

2.对截止2011年底本省（区、市）的土地整治情况进行分析，主要是对已竣工验收项目的总个数、整治规模、建设高标准基本农田面积、新增耕地面积、投资金额及信息报备等进行说明。

3.在开展调查统计、将2011年底前的已验收整治规模进行扣除的基础上，按照“基本具备高标准条件”、“稍加改造”和“需要全面整治”等三类不同情况，说明各类高标准基本农田的建设潜力和区域分布。

（二）主要建设任务

1.指导思想和原则。

实施方案要贯彻落实国务院第164次常务会议精神，按照《全国土地整治规划（2011-2015年）》的要求，从明确思路、完善制度、创新机制、突出重点等方面出发，确定本省（区、市）高标准基本农田建设指导思想和指导原则。

2.目标任务。

按照2012年高标准基本农田建设计划，分解落实高标准基本农田的建设任务，提出高标准基本农田示范县及建设任务、万亩以上连片高标准基本农田建设数量级其他相关建设目标。

（三）建设内容

1.对“基本具备高标准条件”、“稍加改造”和“需要全面整治”等各类基本农田情况，按照“先易后难、分类实施”的原则，确定各类高标准基本农田的建设规模、布局、内容、标准、实施步骤、实施期限等分别进行说明。

2.对在建及拟安排的土地整治重大工程、示范建设以及高标准基本农田建设示范县等任务安排情况进行说明。

3.对在建及拟安排的其他土地整治项目任务安排情况进行说明。

4.对其他部门在建及拟安排的有关项目预计能达到高标准基本农田标准情况进行说明。

5.对地方政府组织农民或者使用者开展整治预计能够达到高标准基本农田标准情况进行说明。

（四）资金估算

1.投资估算。

根据确定的建设任务，按照“基本具备高标准条件”、“稍加改造”和“需要全面整治”等不同类型的建设规模、建设内容和建设标准，分别测算相应的投资强度，结合计划开展的相关基础建设工作所需经费，测算全省高标准基本农田建设年度投资估算。

2.资金筹措。

按照以新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金中用于农业土地开发部分等土地整治专项资金为主，积极引导和聚合相关涉农资金共同投入的要求，对年度建设资金来源和筹措方式等进行说明。

（五）保障措施

1.加强组织领导。

要积极争取在当地政府统一领导下，充分发挥各部门的优势，共同推进高标准基本农田建设工作。

通过建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，进一步加强项目管理，加大资金投入，强化制度保障，着力推进高标准基本农田建设工作。

2.统筹安排建设资金。

根据国家有关要求，提出如何统筹安排农村土地整治、农田水利建设、农业综合开发相关涉农资金，建立集中投入机制，鼓励社会资本参与，共同实现建设任务和目标。

3.做好相关基础工作。

提出加强高标准基本农田建设与保护的实施建设、质量评定、认证划定等基础工作的技术标准规范研究的具体措施。

4.加强高标准基本农田建后管护。

明确管护主体，落实管护责任，对已建成和新建的高标准基本农田要及时划界、设立标志，实施永久保护。

要充分利用农用地分等定级、土地质量地球化学评估等成果，对建成的高标准基本农田进行质量等级评定。

5.适时上图入库。

要充分利用农村土地整治监测监管系统，依托“一张图”和国土资源综合监管平台，对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管，实时报备信息，切实做到底数清、情况明、数据准、现势性强。

6.加强监督和考核。

要会同有关部门加强对高标准基本农田建设和后期管护工作的监督检查和指导，做好质量监测和绩效评价，将高标准基本农田建设的年度完成情况纳入年度耕地保护责任目标考核内容，并根据考核情况实施奖优罚劣。

7.严格执行有关规定。

要严格执行资金和项目管理制度及廉政建设规定，自觉接受纪检、监察和审计等部门的监督。

要完善项目公告制度，主动接受社会和群众监督。

8.加强宣传引导。

充分运用各种宣传媒体，加大对高标准基本农田建设的宣传力度，及时总结宣传典型经验和先进事迹，营造良好舆论氛围。

（六）附件或附表

1.方案编制说明。

对方案编制过程、目标分解依据、投资测算标准、实施建设方法步骤及其他需要说明的事项等进行必要的说明。

2.相关附表。

根据需要编制相关附表。

五、编制程序

（一）准备工作。

各省（区、市）国土资源部门应尽快组建实施方案编制工作组，明确知道思想与工作任务，开展基础调查，收集相关资料，并落实工作经费。

（二）开展论证。

编制完成实施方案草案，由省（区、市）国土资源部门组织对草案进行论证，经修改完善后形成正式方案。

（三）审核上报。

正式方案经省级人民政府批准同意后报送国土资源部，并作为国家最终确定省级高标准基本农田建设任务的依据。

六、成果要求

高标准基本农田实施方案编制成果应包括实施方案及高标准基本农田建设分布图等。

第二部分《高标准基本农田建设规范》解析

一、编制基本情况简介

（一）编制背景

国土资源部建部以来，按照部门职责和中央要求，以优化土地利用结构、增加有效耕地数量、提高耕地质量、推进农田防护与生态环境保持工程建设、改善农村生产生活条件和生态环境、促进社会主义新农村建设为主要目标和任务，通过大力开展土地整治，建设高产稳产基本农田，土地整治取得了显著的成效。

10多年来，通过农村土地整治，建设高产稳产基本农田2亿多亩，补充耕地4500多万亩，年均约400万亩，实现了耕地占补平衡并略有增加：

农田整理新增耕地率5%－8%，农田产出率提高10％－20％，农业生产条件明显改善。

2008年以来，国土资源部和财政部又支持实施了10个土地整治重大工程建设，在10省份开展了农村土地整治示范建设，总投资1090亿元，整治规模达6157万亩，计划新增耕地面积1054万亩。

经过十余年的发展，土地整治基本形成了有法律制度支撑、有规划引导、有资金保障、有科技支撑、有机构推进的工作格局。

土地整治在促进耕地保护和土地节约集约利用、保障国家粮食安全、推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等方面发挥了重要作用，土地整治已上升为国家战略。

虽然经过10多年的发展，土地整治取得了显著的成效，但随着工业化、城镇化和农业现代化进程不断加快，保障发展、保护资源成为迫切需求，这对土地整治工作提出了更高的要求，因此，今后相当长一段时间内，建设高产稳产基本农田成为土地整治的重要任务。

而在实际工作中高标准基本农田建设工作在技术层面还缺乏明确的规范性要求，需要研究建立规范体系，规范项目可研、规划设计、工程建设、质量评定、后期管护、权属管理、绩效评价等环节，保障高标准基本农田建设规范有序开展。

（二）编制必要性

1．落实党中央、国务院要求

党中央、国务院一直以来高度重视土地整治工作，1997年下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求“积极推进土地整理，搞好土地建设”。

1999年实施的《土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”、“按照土地总体规划，对田、水、路、林、村综合整治”。

党的十七届三中全会提出：

加强农业基础设施建设；以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。

2010年中央1号文件提出：

按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高产稳产基本农田。

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号文）中对加强高产稳产基本农田建设进一步提出了明确要求，“大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。

要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设”。

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“严格保护耕地，加快农村土地整理复垦。

加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，大规模建设旱涝保收高标准农田”，建设高标准农田成为土地整治未来五年的主要工作。

2．履行部门职能的需要

根据国务院赋予国土资源部的耕地保护和基本农田建设职责，从1999年开始，国土资源部通过开展土地整治，大规模建设高产稳产基本农田，先后出台了一系政策，不断健全土地整治法律法规政策体系，使土地整治走上了有法可依、有章可循的法制化、制度化、规范化道路。

2005年，在《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》（国土资发[2005]197号）支件中就明确提出：

“通过设立示范区，建设高标准基本农田”，“在土地利用总体规划确定的基本农田保护区内安排土地整理项目，加大投入，建设高标准基本农田，提高基本农田的粮食生产能力”。

2008年，在《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发[2008]176号）文件中，再次提出：

“大力加强土地整理，重点抓好高标准基本农田建设”。

《全国土地整治规划（2011—2015年）》提出：

在“十二五”期间，通过土地整治，大规模建设旱涝保收高标准基本农田：

到2015年，全国将建成4亿亩高标准基本农田；到2020年，全国将建设8亿亩高标准基本农田，为国家粮食安全奠定坚实基础。

前不久，国务院出台的国发[2010]47号文件明确要求“国土资源部门要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作”，以农田整治为重点，大力开展高标准基本农田建设。

3．落实规划的需要

加快开展高标准基本农田建设是落实规划的重要任务。

《全国土

地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中明确提出：

规划期内，确

保15.6亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。

大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。

明确了粮食主产区基本农田整理等土地整理复垦开发重点区域及重大工程。

《全国土地整治规划（2011—2015年）》中明确提出：

以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。

明确了东北地区、晋豫区、湘鄂皖赣区等建设旱涝保收高标准基本农田重点区域整治方向。

4．实际工作的需要

为了规范高标准基本农田建设工作，早在2000年10月，国土资源部同时颁布了《土地开发整理规划编制规程》（TD/T1011—2000）、《土地开发整理项目规划设计规范》（TD／T1012—2000）、《土地开发整理项目验收规程》（TD／T1013—2000）等三项标准，对土地整治规划编制程序和内容、土地整治项目规划和设计、土地整治项目验收等工作进行了规定，统一了技术规程，构成了目前我国土地整治管理工作中仅有的几个技术标准。

但随着土地整治面临的新形势、新任务、新要求，这些土地整治技术标准还不能完全满足实现高标准基本农田建设的需要，亟需结合当前土地整治重点建设任务制定相应技术规范。

（三）编制总体思路

为落实部领导的指示，成立了编制组，编制组通过对10多年来土地整治工作的回顾和土地整治面临的形势分析，对目前已经颁布和正在编制的土地整治相关标准、规范、规程的梳理和研究，确定了编制总体思路。

从国土资源部基本农田保护职能出发．为进一步规范高标准基本农田建设工作，实现数量、质量、生态并重管理，保障国家粮食安全，制定本《高标准基本农田建设规范》（以下简称《建设规范》）。

《建设规范》依据土地利用总体规划、土地整洁规划开展高标准基本农田建设，体现了统筹规划、因地制宜、公众参与、科学决策的原则；并要求充分运用土地调查与年度变更调查最新数据、农用地分等定级成果、土地质量地球化学评估成果等国土资源基础数据，对高标准基本农田建设活动进行了规范。

（四）编制过程

本规范的编制过程分六个阶段进行，分别为：

前期准备阶段、编写规范大纲阶段、规范编写阶最、征求意见阶段、规范审查阶段和规范报批阶段。

根据2010年中央1号文件中关于大力建设高标准农田、2011年中央1号文件中关于促进旱涝保收高标准农田建设的精神，从2010年起，部土地整理中心着手开展高标准基本农田建设规范的前期研究工作，全面梳理自1998年至今的土地整治总体工作情况，整理出土地整治的相关法律法规、政策文件，重点对十多年来土地整治在标准化方面的探索和研究成果进行了收集、整理和分析。

2011年6月，按照国土资源部部长办公会要求，部耕地保护司和部土地整理中心正式启动本规范的编制工作，经反复讨论形成大纲；2011年6月22日-2012年3月，按照规范编写大纲，编制组开展规范条文内容的编写：

初稿形成后，采取发函、召开专家研讨会、电子邮件等各种形式，开展征求意见工作；共进行了6次征求意见，涉及国土资源部相关业务司局、31个省（自治区、直辖市）国土资源管理部门、31个省（自治区、直辖市）土地整治机构，水利、农业等相关行业40余位专家，编制组根据反馈意见的处理情况，对规范的内容进行了调整、修改完善，形成《建设规范》送审稿；2012年4月，全国国土资源标准化技术委员会土地整治、保护分技术委员会审查送审稿，审查通过后，编制组修改完善后，形成报批稿，进行报批。

（五）与相关标准衔接说明

1．与行业外标准的衔接

在现有相关标准、规范的研究工作中，编制组开展了与高标准基本农田建设有关的国家标准、行业标准和地方标准的研究和分析，重点对通用标准中对《标准》编制中的体例、格式、标准化语言等进行

研究，为标准编写格式提供依据；对本规范所涉及到的农业、水利、林业、环境保护等相关部门制定的相关国家标准、行业标准等进行了充分的研究，为规范编制奠定了基础。

其中重点参考了《灌溉与排水工程设计规范（GB50288—1999）》、《灌区规划规范（GB/T50509-2009）》、《农田灌溉水质标准（GB5084-2005）》、《节水灌溉工程技术规范（GB／T50363－2006）》、《土壤环境质量标准（GB15618-2008）》等。

2．与行业内标准的衔接

在梳理现有相关标准、规范的研究成果中，编制组重点参考了国土资源行业的相关标准，包括《土地利用现状分类（GB／T21010-2005）》、《土地开发整理项目规划设计规范》（TD／T1012—2000）、《土地开发整理项目验收规程》（TD／T1013—2000）、《第二次全国土地调查技术规程（TD／T1014-2007）》、《基本农田划定技术规程（TD／T1032—2011）》等。

3．与相关技术标准、规范的编制阶段成果及研究成果的衔接情况说明

本规范总结了1998年至今土地整治的总体工作实践，查阅了相关法律法规、政策文件，重点参考了十多年来土地整治在标准化方面的探索和研究成果，确保与最新的成果进行衔接，着重对2000年颁布的《土地开发整理项目规划设计规范》、《土地开发整理项目验收规程》，2004年至2007年编制、送审的《土地开发整理项目可行性研究报告编制规程》、《土地开发整理项目设计报告编制规程》、《土地开发整理项目制图标准》、《土地开发整理项目验收规程》（《土地开发整理项目工程量计算规则》《土地开戈整理项目预算定额标准》等，以及截至2010年正在编制的《土地开发整理工程建设标准》、《土地整理复垦开发工程质量评定标准》，正在修订的《土地开发整理项目规划设计规范》等成果的研究思路、编制要求以及研究主要内容进行了分析，并重点权衡了各个标准、规范之间的联系和区别。

（六）相关数据的主要来源及说明

在规范“7建设内容与技术要求”中，按照高标准基本农田建设的有关要求，提出了数据指标，田间基础设施占地率、基础设施使用年限，灌溉保证率、灌溉水利用系数、道路通达度、农田防护面积比例等十几方面的具体指标。

这些关键指标主要参考现有国家标准和行业标准，其中该建设规范直接引用了包括：

《灌溉与排水工程设计规范（GB50288—1999）》、《灌区规划规范（GB／T50509—2009）》、《农田灌溉水质标准（GB5084—2005）》、《节水灌溉工程技术规范（GB／T50363—2006）》、《土地利用现状分类（GB／T21010—2005）》，此外还参考了《防洪标准（GB50201—94）》、《水土保持综合治理技术规范坡耕地治理技术（GB16453.1-2008）》、《公路工程技术标准（JTGB01-2003）》等；同时参考了全国各省（区、市）土地开发整理工程建设标准的研究和编制成果，加以修正得出。

（七）反馈意见的处理情况说明

根据各个阶段《高标准基本农田建设规范》编制的需要，采取发函、召开专家研讨会、电子邮件等形式开展了多次征求意见，涉及国土资源部相关业务司局、31个省（自治区、直辖市）国土资源管理部门、31个省（自治区、直辖市）土地整治机构，水利、农业等相关行业40余位专家，共收到了247条具体意见。

编制组对征求意见进行分类、汇总、统计和分析处理，经逐条研究，有效意见为218条，全部体现在征求意见处理汇总表中。

对因笔误、错误的说法等8条无效意见，未体现在征求意见处理汇总表中；累计重复意见共21条，编制组进行了适当归并，按同一意见体现在征求意见处理汇总表中。

在218条有效意见中，涉及章、条、款的意见分别为22条、54条、141条；共采纳了77条意见；部分采纳92条：

没有采纳的44条。

结合多年来土地整治实际，立足本《建设规范》定位和国土资源行业标准管理的基本要求，编制组对反馈意见进行了认真研究和分析，对以下三方面意见进行了采纳和部分采纳：

一是对于具体建设程序方面，多数意见要求简化建设程序，编制组结合实际进行了相应调整。

二是对于具体工程建设标准适用性方面。

编制组认为本《建设规范》主要是从国家层面对土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等进行了建成标准的规定，针对土地整治工程体系中涉及的地方特色工程，在具体使用时，可参照各地工程建设标准等相关规定执行，更具有可操作性。

三是对于突出体现高标准基本农田建设特点方面，《建设规范》重点在基本农田划定、土地权属调整、绩效评价等方面加强了规定。

没有采纳的意见主要集中在以下三方面，一是对与规范定位不相符的意见。

如提出的增加单项工程结构、施工工艺等具体工程施工细节的规定，增加整治后土壤成分变化的规定等方面意见。

二是对偏重行政管理方面的意见，不宜在本《建设规范》中体现。

如高标准基本农田验收的组织形式、责任人或责任主体等方面的意见。

三是对不符合国土资源行业标准体例格式要求的意见没有采纳，如部分专家提出的标准体例格式要按照水利、农业等相关部门的规定来执行等意见。

二、高标准基本农田建设基本要求

（一）建设目标

高标准基本农田建设总目标是提高基础设施配套程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善生态景观，提高粮食生产保障能力，促进高标准基本农田持续利用。

通过田水路林村综合整治，具体采取土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程措施，实现优化土地利用结构与布局，实现节约集约利用；增加高标准基本农田面积，提升耕地质量；完善田问基础设施，改善农业生产条件：

促进集中连片，发挥规模效益；加强生态环境建设，发挥生产、生态、景观的综合功能等具体目标。

（二）建设条件

1．高标准基本农田建设需具备的基础条件如下：

（1）符合国家法律、法规，符合国务院国土资源、农业、水利、环境保护等行政主管部门的相关规定，符合土地利用总规划、土地整治规划等相关规划要求。

（2）水资源有保障，水质应符合《农田灌溉水质标准》（GB5084－2005）的规定；土壤适合农作物生长，无潜在土壤污染和地质灾害。

（3）建设区域相对集中连片。

（4）具备建设所必需的水利、交通、电力等骨干工程设施。

（5）地方政府重视程度高，当地农村集体经济组织和农民积极

性高。

2．高标准基本农田建设区域分为重点区域、限制区域和禁止区域。

（1）高标准基本农田建设重点区域包括：

第一，土地利用总体规划确定的基本农田保护区和基本农田整备区，是指按照《县级土地利用总体规划编制规程》（TD／T1024—2010）、《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD／T1025—2010）编制的县、乡土地利用总体规划中确定的区域。

基本农田保护区包括以下区域：

1）经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；

2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田，农业科研、教学试验田，集中连片程度较高的耕地，相邻城镇间、城市组团间和交通沿线周边的耕地；

3）为基本农田生产