中国城市土地使用制度改革 60年回顾与展望.docx
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中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望
中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望
新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化，经历了土地无偿使用和土地有偿使用两个时期，至今已初步建立起适应市场经济要求的城市土地管理体制，确立了市场在土地资源配置中的基础性地位，建立了城市土地市场及其运行机制，为满足经济社会发展和改善城乡居民居住条件对土地的需求，推进国民经济持续、快速、健康发展发挥了积极的作用。
一、新中国成立60年来我国城市土地使用制度的历史回顾
以1978年改革开放为分界点，我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。
（一）城市土地无偿使用时期（1949-1978年）。
1.城市土地无偿使用制度的形成。
旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所占的比重很小，分别由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人所占有。
新中国成立以后，并没有马上对城市土地实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。
新中国成立初期，各城市政府首先接管了一批国民党政府所有的城市土地，没收了帝国主义和官僚资产阶级在中国占有的大批城市地产；对那些由民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地仍给予承认。
因此，新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。
1950年4月3日政务院公布的《契税暂行条例》第8条指出：
“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当：
赠与或交换行为者，均应缴纳契税。
”直到1956年，城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。
1956年1月18日中共中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》中规定：
“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，从而实现了城市土地的全面国有化。
至于城市国有土地的使用，则“由当地政府无偿拨给使用，均不必再缴租金”，从而形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。
2.城市土地无偿使用制度的特征。
我国传统的城市土地使用制度是顺应传统的经济体制而产生的。
新中国成立以后，我国实行的是高度集中的计划经济体制，将社会看做一个大工厂，资源的配置完全通过行政指令性计划和实物指标进行，土地资源的配置也不能例外。
传统的城市土地使用制度的典型特征表现在：
（1）城市土地不是通过市场机制配置，而是通过行政划拨方式配置，排斥了市场对土地资源配置的积极作用；
（2）城市土地实行无偿无限期使用制度，土地使用者从国家获得用地时不需支付地价，在使用期间也无须缴纳地租，城市土地使用权也没有具体明确的使用期限；（3）城市土地使用权不允许转让，从而阻碍了城市土地这一重要生产要素的合理流动。
这种土地使用制度的实质在于排斥了市场机制的作用，完全由计划机制来配置土地资源。
3.城市土地无偿使用制度的弊端。
把城市土地纳入计划经济的轨道，将其直接置于国家的控制之下，对于防止土地的投机、保证社会经济的发展和居民居住条件的改善对土地的需求发挥了一定的积极作用，但是这一纯粹采用行政手段分配土地的体制，由于忽视了经济规律的作用，随着时间的推移暴露出诸多的弊端：
（1）城市土地无偿使用导致国家对城市土地的所有权在经济上不能实现。
我国宪法明确规定城市土地属国家所有，国家对城市土地的所有权在经济上要得以实现，就必须向用地单位和个人收取地租。
但是由于城市土地的长期无偿使用，用地单位和个人使用国有土地时不需要支付任何的经济代价，国家实际上只是名义上的土地所有者，经济上的利益无法得到实现。
（2）传统的城市土地使用制度由于排斥了市场机制的作用，对土地使用者也失去了经济约束，导致城市用地需要的不合理膨胀和土地利用效率的低下，造成土地资源的巨大浪费，许多单位往往不考虑实际情况，采取各种手段从国家获得大量土地，多报少用、早占迟用、占而不用的现象屡见不鲜。
（3）由于土地使用权不允许转让，导致土地资源无法流动，土地使用者宁可让大面积土地闲置、荒废，也不愿意转给其他急需用地的单位，造成土地占有不均，土地使用者的利益不均。
（4）城市土地无偿使用使城市建设资金无法形成良性循环，制约城市经济社会的发展。
各级政府在城市土地划拨和使用中无任何收益，造成城市建设资金只有投入没有回收，无法形成城市建设投入产出的良性循环，城市建设投入越多，维护费用越大，包袱越重，致使城市基础设施建设资金短缺，城市基础设施建设严重滞后于社会经济发展的要求。
（二）城市土地有偿使用时期（1979-2009年）。
党的十一届三中全会拉开了中国经济体制改革的序幕，随着我国经济体制改革和对外开放的发展，国家的经济体制开始发生巨大和深刻的变化，传统的城市土地使用制度难以适应改革开放的要求，改革成为历史的必然。
我国农村土地制度改革的起点是实行土地承包、包产到户；而城市土地使用制度改革则是以土地有偿使用为开端，以土地资源配置的市场化为目标。
改革开放以来，城市土地使用制度改革经历了一个渐进的发展过程，可以分为以下几个阶段：
1.城市土地有偿使用制度的建立（1979-1988年）。
（1）征收土地使用费。
我国城市土地使用制度改革首先出现在中外合营企业的用地制度上。
为了与国际经济接轨，我国政府必须对中外合营企业的用地征收土地使用费，以保证国家的土地所有权在经济上得以实现。
1979年国务院颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定：
“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。
如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。
”1980年7月26日，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》指出，“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。
”1982年深圳开始征收土地使用费，收费标准按土地的区位条件，每平方米1-21元不等，1982-1986年全市累计收取的土地使用费共3848万元。
在深圳的带动下，征收土地使用费很快普及到全国，至1988，年全国已有100多个城市先后开征了城市土地使用费。
当时征收土地使用费的出发点是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题，虽然对原有的土地使用制度触动不大，但这种尝试意味着我国城市土地从无偿使用向有偿使用转变，迈出了关键的第一步。
（2）征收土地使用税。
1988年9月7日国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自该年11月1日起，开始对城镇土地按不同等级征收土地使用税，税率的标准为：
大城市每平方米收税0.5-10元，中等城市0.4-8元，小城市0.3-6元，县城和小城镇0.2-4元。
根据相关法规，城市土地有偿使用采取两种方式，对国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，对外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。
自此中国城市土地在法律上正式步入有偿使用的轨道。
2.城市土地流转制度的建立（1988-2000年）。
（1）土地使用权有偿出让和转让。
征收城镇土地使用税（费）这一改革措施，是对传统的城市土地无偿使用制度的否定，也是新的城市土地制度的起点。
它增强了人们合理用地、节约用地的观念，不少城市的企业单位把多年荒弃闲置不用的土地主动交还给国家。
但由于土地使用税标准还比较低，征收范围还比较窄，远不能满足城市基础设施建设的资金需求；更为重要的是这项改革还没有从根本上触动传统土地使用制度的根基，还没有建立土地市场化的流转机制，土地使用权这一重要的生产要素依然不能进入市场。
为了适应经济体制改革和对外开放发展的要求，必须寻找一种新的城市土地资源配置机制。
1987年7月，深圳市政府提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案，尝试将土地使用权作为商品有偿出让。
此项改革的主要内容是：
在明确城市土地属国家所有的前提下，政府采取公开竞投和招标的方式，出让城市土地的使用权。
1987年9月9日，深圳首次以协议方式有偿出让土地，将5300平方米的地块以106万元协议出让给中国航空技术进出口公司工贸中心。
1987年11月25日，深圳通过招标方式以611元／平方米的价格出售一块住宅用地使用权，深华工程开发公司在9家投标公司的激烈竞争中获取一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。
12月1日深圳首次公开拍卖土地使用权，一宗面积为8588平方米的土地被一家房地产公司以525万元的价格竞得。
这是中华人民共和国成立后的首次土地拍卖活动，引起了国内外人士的关注。
当时香港报纸发表了这样的评论：
“这是新中国自1949年新中国成立以来的空前创举，也标志着中国大陆的改革开放进入了新时期。
”同年11月，国务院确定在深圳、上海、天津、厦门、福州等沿海城市进行土地使用制度改革试点，各试点城市按照土地所有权和使用权相分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过协议、招标、拍卖等方式将土地使用权以一定的价格和年期出让给使用者，出让后的土地使用权可以进行转让、出租或抵押。
这是我国土地使用制度带有根本性的改革，彻底打破了长期无偿、无限期、无流动性的土地划拨制度。
根据实践发展的需要，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将原《宪法》中有关土地不得转让的规定改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
随后，《土地管理法》也做了相应的修改；从而为国有土地使用权的出让和转让提供了法律依据。
1990年5月国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。
这些法律法规的颁布实施，意味着我国城市土地使用制度改革进入了一个新的发展阶段，也标志着土地管理体制开始步入了一个新的时代。
自1987年深圳市率先实行国有土地有偿出让和转让以后，我国城市土地使用制度发生了根本性变化，从原来无偿、无限期、无流动的土地使用制度转变为有偿、有限期、有流动的土地使用制度，国有土地所有权在经济上逐步得到实现，为国家财政、城市基础设施建设提供了大量资金。
但由于国有土地有偿使用制度建立的时间还不长，其管理体制和运行机制还不完善，因此不可避免地存在一些问题，并随着改革的深入日益凸显出来，其主要表现在以下几个方面：
（1）土地资源配置依然存在着双轨制，即行政划拨与有偿出让并存。
实行土地使用权有偿出让之后，城市土地利用采取有偿出让和行政划拨两种方式。
在实际用地过程中，有偿出让所占的比例较低，而且有偿出让和行政划拨的界限模糊，大量本应以出让方式供应的经营性用地通过各种渠道改为划拨土地流入市场，使得国家土地收益大量流失。
（2）在土地有偿出让方式中，协议出让方式所占比重过高。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定土地使用权出让方式包括协议、招标、拍卖等。
然而由于土地寻租、地方政府竞争等原因，在有偿使用初期，各地政府在出让土地时基本上采用协议出让方式，而市场化程度较高的招标、拍卖方式所占的比例偏低。
（3）政府对城市土地市场的调控能力不强，尤其是对存量土地进入市场的调控力弱，导致土地供应总量失控。
由于土地供应存在着双轨制，各级政府实际能够控制的只是新增建设用地的供应，而对于为数众多的存量土地却无法控制。
存量土地的使用者可以通过补办出让手续，以联合建房、以地换房等形式进行土地使用权交易，成为实质上的土地供应者，形成存量土地多头供应的格局。
不仅造成土地供应总量失控，而且影响了招标、拍卖等市场配置方式的推广。
因此，加强政府对城市土地流转的调控力，特别是解决存量土地的多头供应的问题，显得越来越重要。
（2）土地收购-储备一开发一出让机制的初步形成。
为了增强政府对城市土地一级市场的调控能力，运用市场手段优化配置数量庞大的存量建设用地，提高城市土地资产的附加值和出让效益，经过理论界和实际部门的探索，一种适应垄断竞争型市场模式的城市土地市场运行机制——土地储备制度应运而生。
1996年上海成立了我国第一家土地储备机构——“上海土地发展中心”，1997年8月杭州成立了“杭州市土地储备中心”。
经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。
土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发，将“生地”、“毛地”变为“熟地”、“净地”，然后根据城市土地供应的年度计划，分期分批将储备土地投入市场。
截至2001年8月，全国已有669个县市建立了土地储备制度。
从全国各城市土地储备制度运营情况来看，该制度已经成为地方政府调控土地市场的重要手段，其对优化城市存量土地资源配置，培育公开、公正、公平的土地市场，更好地实施土地利用总体规划和城市规划，实现城市经济和社会的可持续发展等诸方面都产生了积极的效果。
3.城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-2009年）。
我国城市土地使用制度改革的目标是实现土地资源配置的市场化，其所要解决的不仅仅是让城市土地进入市场的问题，而是面临着培育、规范和完善城市土地市场的艰巨任务，是一个复杂的系统工程。
虽然土地储备制度增强了地方政府对土地市场的调控能力，显化了城市存量土地资产价值，但土地使用权出让主要采用协议为主。
协议出让是一种缺乏公开、平等竞争的土地使用权交易行为，土地资源的分配仍在较大程度上受行政行为左右，地价形成机制仍属行政定价模式，无法实现土地资源的市场价值。
因此，加大市场机制在土地资源配置中的作用是深化土地制度改革的必然趋势。
2001年4月，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，该通知要求：
“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。
国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。
商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。
”
2002年7月国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，并且对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定，确立了市场配置土地资源的制度。
2003年国土资源部颁布了《协议出让国有土地所有权规定》，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出要“禁止非法压低地价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置。
2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让，且出让价格不得低于公布的最低价标准。
2007年3月，《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定：
“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，从法律的高度确立了以国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度，使土地市场化又向前推进了一步。
2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，进一步提高土地出让的市场化程度。
以上这一系列相关法律法规的出台，进一步扩大了市场机制在土地资源配置中的作用，为城市土地制度市场化改革起了积极的推动作用，促使城市土地使用制度改革向纵深发展。
二、我国城市土地使用制度改革的绩效评价
（一）我国城市土地使用制度改革的成效。
经过60年土地使用制度改革，特别是在改革开放后的30年里，伴随着社会主义经济体制改革的深化，我国城市土地使用制度和土地管理制度发生了巨大的变化，具体表现在：
1.建立了城市土地有偿使用制度的基本框架。
改革开放以后，我国政府根据经济体制改革的总体要求，遵循市场经济的原则，在坚持城市土地国家所有的前提下，实行了土地使用权与所有权分离，形成以国有土地使用权为核心的土地产权制度和土地权利体系，建立了包括国有土地使用权出让、出租和转让等多种形式在内的土地有偿使用制度，实现了从无偿、无限期、无流动的土地使用制度向有偿、有限期、有流动的土地使用制度的根本转变。
城市土地有偿使用制度不仅显化了国有土地资产的价值，使国有土地所有权在经济上得到实现，而且从根本上转变；了土地资源配置方式，通过引入市场机制提高了土地资源配置效率。
2.确立了城市土地市场制度，初步形成了具有多种流通渠道和交易方式的土地市场体系。
随着土地有偿使用制度的确立，按照法律规定应当有偿使用的建设用地，都纳入了有偿使用轨道，形成以土地使用权出让和出租为主体的土地一级市场和以土地使用权转让、转租、互换、抵押为主体的土地二级市场。
土地一级市场的任务是实现土地资源的初始配置，如确定土地用途，规定土地使用期限，形成土地初始价格等；土地二级市场的形成则有利于土地使用权的横向流动，实现土地资源的再配置。
在国有建设用地一级市场中，以招标、拍卖和挂牌方式出让的比例明显提高。
特别是随着工业用地招拍挂出让制度的实施，土地招拍挂出让面积逐年扩大，占有偿出让总面积的比例逐年上升。
2008年全国招拍挂出让土地13.36万公顷，占出让总面积的81.9%，比上年提高32个百分点。
与此同时，土地使用权转让、出租、抵押为主体的土地二级市场也从无到有迅速发展。
城市土地一级市场和二级市场的相互衔接，为城市土地这一重要生产要素的合理流动提供了必要的平台，构成纵横交错的土地产权流通网络，提高了土地资源的利用效率。
3.增加了政府财政收入，为城市基础设施建设提供资金保障。
在传统的计划经济体制下，由于实行土地无偿使用制度，造成城市基础建设资金无法形成良性循环，资金匮乏一直是阻碍中国经济发展和城市建设的最大制约因素。
土地使用制度改革以后，通过国有土地使用权的有偿出让和转让，产生了巨大的土地资产效益，极大地增加了地方财政收入，为城市基础设施建设筹集了大量基金，加快了城市基础设施建设的发展。
据统计，仅2000-2006年，全国土地出让总价款达到2.95万亿元，2007年则高达11947.95亿元。
土地收益成为地方政府推进基础设施建设和城市建设的强大动力。
4.建立了土地政策参与宏观调控的基本框架，形成了符合中国国情的土地市场监管体系。
在深化城市土地使用制度改革和完善宏观调控体系的背景下，党中央、国务院作出了运用土地政策参与宏观调控的重要决策，从土地的供给、需求、价格管理各环节逐步建立了土地市场监管体系。
例如建立了以土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地用途管制制度、农用地转用制度、土地储备制度、限制用地目录、禁止用地项目目录和划拨用地目录等为主要内容的土地供给管理制度，对建设用地的供应总量和结构进行调控；建立了以城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等为基本内容的土地需求管理制度；初步形成了以土地价格评估制度，基准地价、标定地价确定和定期更新、公布制度，协议出让国有土地使用权最低价制度，全国工业用地最低出让价控制标准，交易价格申报制度等为主要内容的土地价格管理制度。
这些管理制度有效地强化了政府对土地市场的调控能力，对确保城市土地供应的合法性、提高土地利用效率、抑制不合理的用地特别是投机性用地需求、促进土地价格市场形成机制的形成、完善土地产权交易规则、规范土地交易行为、保证土地市场的健康发展起了积极的作用。
（二）我国城市土地使用制度存在的问题。
尽管城市土地使用制度改革取得了明显成效，但由于我国处于经济转型期，社会主义市场经济体制还不完善，城市土地市场发育不健全，相关法律、法规及制度不完善，因此深化土地使用制度改革，完善土地市场制度建设的任务依然繁重。
第一，国有土地有偿使用制度的覆盖面有待拓展，尽早解决土地供应的“双轨制”问题。
近年来，随着土地使用制度改革的发展，市场机制在土地资源配置中的基础性作用不断扩大，但是土地供应依然存在着“双轨制”，即行政划拨与有偿出让并存。
2006年划拨用地占土地供应总面积的比重仍高达21.49%，国家机关办公、基础设施以及各类公共社会事业用地仍然采取划拨方式供地。
土地供应的“双轨制”的长期存在，不仅不利于土地利用效率的提高，而且给土地“寻租”提供温床，不利于土地收益分配的调节。
因而不断缩小划拨用地范围，尽快实现供应方式的并轨，是深化土地使用制度改革的重要任务。
第二，土地价格的市场形成机制和地价调控机制有待完善。
近年来，我国各大城市地价上涨迅速，并与房价形成螺旋上升，尤其是一些城市天价地的出现导致人们的普遍关注和担忧。
土地价格上涨有其内在的客观原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和开发商炒作等。
健全土地价格市场形成机制和完善价格调控机制是保证土地市场健康发展的内在要求。
第三，征地补偿机制亟待完善。
随着我国城市化水平的不断提高，大量的人口和产业向城市集中，城市土地向外扩展成为不可避免的趋势，越来越多的农村土地被纳入城市用地的范围。
在征用农村集体土地的过程中，地方政府为了降低土地收购成本，尽量压低土地征收补偿费，农民土地权益受到严重侵害。
随着大量土地被征用，越来越多的农民失去赖以生存的土地，却没能获得足够的生活补偿，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”人群，引发了信访、上访，甚至群体性事件频频发生，成为影响社会稳定的重要因素。
因此，改革征地制度，完善征地补偿机制是我国土地市场建设亟须解决的问题。
第四，城乡建设用地市场分割，土地权益不平等。
在我国城乡二元经济结构下，土地使用制度不统一，交易规则和方式各异，国有建设用地和集体建设用地普遍存在着不同权不同价的现象。
个中缘由在于制度安排不合理，城乡土地市场不统一。
这一现状不利于生产要素在城乡之间的合理流动，也难以实现城乡土地的节约集约利用。
三、城市土地使用制度改革的未来展望
（一）城市土地使用制度改革的前景。
新中国成立60年来，特别是改革开放30年来的发展历程，我国城市土地使用制度改革取得了巨大的成就，为我国社会主义市场经济的发展和各项社会事业的进步奠定了物质基础。
可以预期，随着我国经济体制改革的深化，城市土地使用制度改革的步伐将进一步加快，城市土地市场具有广阔的发展前景。
在未来十年中，城市土地有偿使用制度的覆盖面将迅速扩大，相关土地法律法规和监管体系将更加完善，土地产权制度和产权结构更加合理，市场组织和交易规则更为规范，价格形成和调控机制更加健全，一个城乡统一、机制健全、透明高效、运行安全的土地市场体系将基本形成。
（二）深化城市土地使用制度改革的指导思想。
深化我国城市土地使用制度改革的指导思想和基本要求是：
全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以科学发展观统领城市土地使用制度改革，切实转变政府职能，在增强政府对土地市场调控能力的前提下，更加充分地发挥市场配置土地资源的基础性作用，形成充分反映土地市场供求关系、资源稀缺程度的土地市场价格机制；以征地制度改革和集体建设用地使用制度改革为重点，全面构建城乡一体的土地政策体系，建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，完善符合社会主义市场经济要求的土地管理制度。
（三）深化城市土地使用制度改革的对策。
1.加强土地产权制度建设，健全城市土地权利体系。
土地产权是人们在土地利用中形成的经济权利关系，土地产权制度的构建是土地市场运作、土地资源优化配置的基础。
产权关系明晰才能明确和保护各个权益主体在土地利用中的地位及其权益。
随着经济社会的发展和土地利用的日益社会化，城市土地产权也日益细分化。
我国城市土地产权制度的基本框架已经形成，但在具体权能的设定和相关土地权利的保护方面还不完善，实践中由于土地产权制度不健全而导致的土地纠纷时
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