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银行监管政策解读

第九章2014年银行监管政策解读

第一节商业银行风险管理政策解读

一、《商业银行内部控制指引》（银监发[2014]40号）

为进一步推进商业银行规范内部管理、完善内部控制，银监会在深入总结近年来商业银行内部控制发展实践经验，充分征求商业银行及社会各界意见建议的基础上，本着与时俱进、不断提高监管有效性的原则，完成了《指引》的修订工作，并于2014年9月12日发布了《商业银行内部控制指引》（银监发[2014]40号）（以下简称《指引》）。

（一）《指引》修订的背景

《指引》出台实施十余年来（2002年印发，2007年修订），对促进商业银行规范内部管理、完善内部控制发挥了积极作用。

但随着商业银行业务发展和其他监管法规制度的出台，原《指引》部分规定和要求已难以适应银行业改革发展与监管工作实际，有必要进行调整完善。

一是部分条款在银行业务发展后难以执行。

如原《指引》规定商业银行应当对大额存单签发、大额存款支取实行分级授权和双签制度，而目前在银行业务中，对于大额存款的存取已基本嵌入系统进行控制。

二是部分条款与新的监管要求不一致。

如原《指引》规定的呆账责任认定和追究制度与《金融企业呆账核销管理办法》（2013年修订版）内容不一致。

三是部分内部控制要求与银行经营现状不匹配。

近年来，我国商业银行的组织结构和业务经营复杂程度发生了较大变化，面临的风险日益多元化，内部控制重要性也日益突出，需要修订《指引》更好地引领商业银行完善内部控制体系建设。

（二）修订后《指引》的主要结构和内容

修订后的《指引》分为七个章节，共五十一条。

第一章总则。

明确了内部控制的定义、目标和原则，强调内部控制是商业银行董事会、监事会、高级管理层和全体员工参与的，通过制定和实施系统化的制度、流程和方法，实现控制目标的动态过程和机制。

第二章内部控制职责。

规范了内部控制的治理和组织架构，明确了董事会、监事会、高级管理层、内控管理职能部门、内部审计部门、业务部门等各主体关于内部控制的职责分工。

第三章内部控制措施。

从制度、流程、系统、职责、岗位、授权等多维度提出控制要求，也涵盖了强制休假、员工行为排查等常用的重要控制手段。

第四章内部控制保障。

旨在督促商业银行构建包括信息管理、人员管理、考评管理和内控文化等在内的有效内部控制保障体系，其中也着重强调了与商业银行经营密切相关的业务连续性管理等。

第五章内部控制评价。

明确了内控评价的工作要求，包括评价组织和实施、范围和频率、评价结果的运用等。

第六章内部控制监督。

规定了内部监督责任、外部监管措施及处罚规定。

第七章附则。

明确了指引解释权、实施时间。

《指引》主要从四个方面引导商业银行强化内控管理：

一是内控评价方面，细化要求持续改进。

《指引》补充完善了内控评价的工作要求，要求商业银行建立内部控制评价制度，明确内部控制评价的实施主体、频率、内容、程序、方法和标准，强化内部控制评价结果运用，推动内控评价工作制度化、规范化，以利于促进商业银行不断改进其内控设计与运行。

二是内控监督方面，建立健全长效机制。

《指引》单设章节，从内、外部两方面提出内控监督的相关要求。

商业银行应构建覆盖各级机构、各个产品、各个业务流程的监督检查体系，银监会及其派出机构通过非现场监管和现场检查等方式实施对商业银行内部控制的持续监管，强调发挥内外部监督合力。

三是监管约束方面，加大违规处罚力度。

《指引》增加了有关违反规定的处罚措施。

银监会及其派出机构对内部控制存在缺陷的商业银行，责成其限期整改，对逾期未整改的商业银行，根据有关规定采取监管处罚措施。

四是监管引领方面，充分体现原则导向。

《指引》对商业银行风险管理、信息系统控制、岗位设置、会计核算、员工管理、新机构设立和业务创新等提出了提出内部控制的原则性要求，没有针对具体业务的章节和条款。

通过此次修订，《指引》内容更加全面，体现了原则性、导向型的要求，有利于引导商业银行秉承稳健经营的理念，根据自身发展需要，科学确定内控管理重点，合理配置资源，提高内控管理的有效性。

（三）《指引》修订增加的主要内容

《指引》主要修订增加了两个方面内容：

一是内部控制评价。

修订后的《指引》补充完善了内控评价的工作要求。

要求商业银行建立内部控制评价制度，明确内部控制评价的实施主体、频率、内容、程序、方法和标准，强化内部控制评价结果运用，推动内控评价工作制度化、规范化，以利于促进商业银行不断改进其内控设计与运行。

二是监管约束。

修订后的《指引》增加了有关违反规定的处罚措施。

要求银监会及其派出机构对内部控制存在缺陷的商业银行，责成其限期整改，对逾期未整改的商业银行，根据有关规定采取监管处罚措施。

此外，《指引》提出了全覆盖原则、制衡性原则、审慎性原则、相匹配原则，去掉了原《指引》中有效、独立两大原则，新增了制衡性原则和相匹配原则。

（四）《指引》不涉及具体业务的原因

原《指引》对银行的一些业务或环节做了详细的操作性规定，修订后《指引》只对商业银行风险管理、信息系统控制、岗位设置、会计核算、员工管理、新机构设立和业务创新等提出原则性要求，没有针对具体业务的章节和条款。

主要考虑是：

一是从我国银行业务实践看，近年来，我国银行提供的金融产品和服务不断丰富，涉及金融市场、财富管理、投资银行、电子银行等多个条线，《指引》无法覆盖所有业务，若从具体业务角度进行规范难以跟上业务的发展变化。

二是从我国银行监管制度体系看，自2002年原《指引》发布以来，银监会已对授信、资金业务、理财业务、银行卡业务、信息科技等商业银行各主要业务条线制定了一系列监管指引或办法，《指引》再行规定容易引起重复。

三是从立法导向看，商业银行作为市场经营的主体，承担着防范风险的首要责任，有效的内部控制是开展经营的前提，控制过程应体现商业银行的自发性和主动性，内部控制的监管文件更应体现导向性、原则性要求。

二、《商业银行流动性风险管理办法（试行）》（银监会令2014年第2号）

流动性风险是指商业银行无法以合理成本及时获得充足资金，用于偿付到期债务、履行其他支付义务和满足正常业务开展的其他资金需求的风险，是商业银行经营过程中面临的主要风险之一。

2014年2月，银监会发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）》（银监会令2014年第2号）（以下简称《办法》），构建了系统性的流动性风险监管框架，对于推动我国商业银行提高流动性风险管理和监管水平，促进我国银行业的安全稳健运行具有重要意义。

《办法》引入了《第三版巴塞尔协议》首次提出的全球统一的流动性风险定量监管标准，也标志着我国开始全面实施《第三版巴塞尔协议》。

（一）《办法》发布的背景

    近年来，随着我国银行业经营环境、业务模式、资金来源的变化，部分商业银行出现资金来源稳定性下降、资产流动性降低、资产负债期限错配加大、流动性风险隐患增加等问题。

2013年6月，我国货币市场出现阶段性流动性紧张、市场利率快速上升现象，表明我国商业银行在流动性风险管理中还存在不足，流动性风险管理和监管面临的挑战不断增加。

随着金融市场的深化，金融机构之间的关联也愈发密切，个别银行或局部的流动性问题更易引发整个银行体系的流动性紧张，加强流动性风险管理及监管的必要性和紧迫性日益突出。

    在本轮国际金融危机中，许多银行尽管资本充足，但仍因缺乏流动性而陷入困境，金融市场也出现了从流动性过剩到紧缺的迅速逆转。

危机后，国际社会对流动性风险管理和监管予以前所未有的重视。

巴塞尔委员会在2008年对其在2000年发布的《银行流动性风险管理的稳健做法》进行修订，出台了《稳健的流动性风险管理与监管原则》，进一步强化了流动性风险管理的定性要求。

2010年又发布《第三版巴塞尔协议：

流动性风险计量、标准和监测的国际框架》，首次提出了流动性风险定量监管的国际统一标准。

2013年1月，巴塞尔委员会发布《第三版巴塞尔协议：

流动性覆盖率和流动性风险监测标准》，对2010年公布的流动性覆盖率标准进行了修订完善。

（二）《办法》起草的主要原则

    近年来，随着金融市场和金融创新的发展，银行业务结构和市场环境日趋复杂，流动性风险管理难度不断加大，但一些银行对流动性风险管理的认识仍停留在日常资金头寸调度层面，尚未建立完整的流动性风险管理体系；一些银行流动性风险管理的手段较为单一，现金流测算和压力测试实践存在差距，数据基础及信息系统建设滞后，难以全面满足流动性风险管理需要。

此外，流动性风险监管方面也存在一些需要改进的方面，如监管要求分散在多项法规制度、部分指标的风险敏感性和前瞻性不够、对市场流动性变化的分析监测有待加强等。

    针对我国商业银行流动性风险管理和监管中存在的问题，《办法》按照定性与定量相结合、微观审慎与宏观审慎相结合、中外资银行监管要求相结合的原则，致力于构建全面、系统、清晰的流动性风险监管框架，以促进商业银行提高流动性风险管理的精细化程度和专业化水平，合理匹配资产负债结构，增强单体银行和整个银行体系应对流动性冲击的能力。

    1.定性与定量监管要求相结合原则

《办法》对我国分散在不同法规制度中的流动性风险监管定性和定量要求进行了梳理、整合。

一方面，充实完善了对流动性风险管理的定性要求，如充实了现金流测算和分析、多元化和稳定性融资来源、日间流动性风险管理、优质流动性资产管理、并表和重要币种流动性风险管理等多项内容，提高了压力测试、应急计划等监管要求的针对性和可操作性，以更好地引导银行加强流动性风险管理体系建设。

另一方面，在引入《第三版巴塞尔协议》流动性覆盖率这一新指标的同时，对现行的流动性风险指标进行梳理，将其区分为合规性的监管指标和用于分析、评估流动性风险的监测工具。

2.微观审慎与宏观审慎视角相结合原则

《办法》在继续强调单体机构流动性风险管理与监管的同时，引入宏观审慎视角，要求监管机构和商业银行密切跟踪研究宏观经济形势和金融市场变化对银行体系流动性的影响，监测分析市场整体流动性状况，并在压力测试中充分考虑市场流动性状况发生重大不利变化等因素，以尽早发现市场流动性紧张、融资成本提高等迹象，及时采取应对措施。

此外，按照逆周期监管理念，为了防止在实际出现压力状况时，实施监管标准、采取监管措施可能对银行乃至整个金融体系造成更大的流动性压力，甚至对实体经济运行造成负面影响，《办法》参考《第三版巴塞尔协议》的相关规定，允许银行在压力情况下，可以动用合格优质流动性资产满足流动性需求，即允许银行的流动性覆盖率暂时降至最低监管标准以下，以便银行有适当的时间采取措施恢复流动性水平。

这也体现了要求银行持有充足的合格优质流动性资产储备的初衷。

3.中外资银行监管要求相结合原则

《办法》统一了对中外资银行具有共性的流动性风险监管要求，建立起覆盖中外资银行流动性风险管理和监管的完整制度框架，同时也针对外资银行流动性风险管理的特殊性作出了相关规定。

（三）《办法》提出的相关要求

    1.健全流动性风险管理体系

    健全的流动性风险管理体系是银行全面风险管理体系的重要组成部分。

商业银行应当在法人和集团层面建立与其业务规模、性质和复杂程度相适应的流动性风险管理体系，对法人和集团层面、各附属机构、各分支机构、各业务条线的流动性风险进行有效识别、计量、监测和控制，确保其流动性需求能够及时以合理成本得到满足。

《办法》明确了银行流动性风险管理体系的整体框架，对流动性风险管理治理结构，流动性风险管理策略、政策和程序，流动性风险识别、计量、监测和控制，以及管理信息系统等各项基本要素分别提出了要求。

   2.建立有效的流动性风险管理治理结构

    清晰、有效的流动性风险管理治理结构应当明确董事会及其专门委员会、监事会（监事）、高级管理层以及相关部门在流动性风险管理中的职责和报告路线，建立适当的考核及问责机制。

银行董事会应承担流动性风险管理的最终责任；高管层应制定、定期评估并监督执行流动性风险偏好、流动性风险管理策略、政策和程序；银行应指定专门部门负责流动性风险管理，流动性风险管理职能应与业务经营职能保持相对独立；监事会和内审部门应对流动性风险管理进行有效监督；在内部定价以及考核激励等相关制度中还应充分考虑流动性风险因素，使流动性风险成本显性化等。

    3.完善流动性风险管理策略、政策和程序

    商业银行应根据其经营战略、业务特点、财务实力、融资能力、总体风险偏好及市场影响力等因素确定流动性风险偏好，并在此基础上制定书面的流动性风险管理策略、政策和程序。

流动性风险偏好、流动性风险管理策略、政策和程序构建了商业银行流动性风险管理的制度框架，应至少每年评估一次，并在必要时进行修订。

其中，流动性风险管理策略应明确流动性风险管理的总体目标、管理模式、主要政策和程序；流动性风险管理政策和程序主要包括现金流测算和分析、早期预警、流动性风险限额管理、融资管理、日间流动性风险管理、压力测试、应急计划、优质流动性资产管理、并表及重要币种的流动性风险管理等内部管理制度。

    《办法》要求流动性风险管理策略、政策和程序应涵盖表内外各项业务以及境内外所有可能对流动性风险产生重大影响的业务部门、分支机构和附属机构，并包括正常和压力情景下的流动性风险管理。

在引入新产品、新业务和建立新机构之前，也应充分考虑其对流动性风险的影响。

    4.对流动性风险进行有效识别、计量、监测和控制

    《办法》要求商业银行根据业务规模、性质、复杂程度及风险状况，运用适当方法和模型，对其在正常和压力情景下未来不同时间段的资产负债期限错配、融资来源的多元化和稳定程度、优质流动性资产、重要币种流动性风险及市场流动性等进行分析和监测。

目前，现金流测算和分析、压力测试、应急计划、优质流动性资产管理、流动性风险的并表管理仍是我国银行业流动性风险管理中较为薄弱的环节。

    现金流测算和分析旨在计量、监测和控制正常和压力情景下未来不同时间段的现金流缺口，应涵盖资产和负债的未来现金流以及或有资产和或有负债的潜在现金流，并充分考虑支付结算、代理和托管等业务对现金流的影响。

商业银行应适当设置现金流缺口限额、负债集中度限额、集团内部交易和融资限额等表内外限额，加强融资渠道管理和融资抵押品管理，确保能够满足正常和压力情景下不同期限的融资需求。

    压力测试和应急计划也是流动性风险管理的重要方法和工具。

压力测试的范围和频率应与商业银行的规模、风险水平及市场影响力相适应。

银行应合理审慎设定压力情景，在影响整个市场的系统性冲击情景下的持续经营最短期限应不少于30天。

董事会和高级管理层的积极参与对压力测试至关重要。

董事会和高级管理层应对压力测试的情景设定、程序和结果进行审核，不断完善流动性风险压力测试。

为充分发挥压力测试对于流动性风险管理的作用，银行在确定流动性风险偏好、流动性风险管理策略、政策和程序，以及制定业务发展和财务计划时，应充分考虑压力测试结果，并在必要时根据压力测试结果对以上内容进行调整。

除了日常的流动性管理，商业银行还应根据其业务规模、性质、复杂程度、风险水平、组织架构及市场影响力，充分考虑压力测试结果，制定应对流动性突发事件的应急计划，确保其能够应对紧急情况下的流动性需求。

应急计划应设定明确清晰的触发情景，列明可获得的潜在应急资金来源和银行估计的可获资金数量，规定应急程序和措施，明确各参与方实施应急程序和措施的权限和职责，至少每年进行一次测试和评估，并在必要时进行修订，以确保其有效性和操作可行性。

    充足的优质流动性资产是商业银行抵御流动性风险的重要防线。

优质流动性资产是指银行持有的没有变现障碍、在压力情景下能够通过出售或抵（质）押方式获取资金的流动性资产。

商业银行应按照审慎原则确定优质流动性资产的规模和构成，确保在压力情景下能够通过出售或抵（质）押优质流动性资产来及时获得资金满足流动性需求。

其中，合格优质流动性资产还须符合流动性覆盖率标准所规定的各项条件，银行应定期测试合格优质流动性资产的变现能力。

    商业银行应对流动性风险进行并表管理，要考虑银行集团的整体流动性风险水平、附属机构的流动性风险状况及其对银行集团的影响，并防止分支机构或附属机构过度依赖集团内部融资，降低集团内部的流动性风险传递。

同时，由于法律、监管、税收、外汇管制以及货币不可自由兑换等原因，资金或融资抵（质）押品在跨境或跨机构转移时可能受到限制，商业银行应充分考虑这些流动性转移限制因素以及金融市场发展差异程度等对流动性风险并表管理带来的影响。

    5.具有完备的管理信息系统

    完备的管理信息系统是准确、及时、全面计量、监测和报告流动性风险状况所需的基础设施。

《办法》要求管理信息系统应至少实现以下七项功能：

每日计算各个时间段的现金流入、流出及缺口，及时计算流动性风险监管和监测指标，支持对流动性风险限额的监测和控制，支持对大额资金流动的实时监控，支持对优质流动性资产及其他无变现障碍资产信息的监测，支持对融资抵（质）押品信息的监测，以及支持在不同假设情景下实施压力测试。

    6.完善流动性风险监管

    《办法》在兼顾合规监管与风险监管的基础上，规定了三项流动性风险监管指标，提出了多维度的流动性风险监测分析框架及工具，明确了评估银行流动性风险状况及流动性风险管理能力的方法、手段和程序。

    7.流动性风险监管指标

    《办法》规定了流动性覆盖率、存贷比、流动性比例三项流动性风险监管指标，并分别设定了商业银行应当遵守的最低标准。

其中，存贷比和流动性比例均为《商业银行法》规定的监管指标，流动性覆盖率为参考《第三版巴塞尔协议》引入的流动性风险监管新指标。

作为合规性监管指标，商业银行的流动性覆盖率在过渡期结束后，应持续达到100%的最低监管标准。

    流动性覆盖率为合格优质流动性资产与未来30天现金净流出量的比值。

其中，合格优质流动性资产是指满足相关条件的高流动性资产，能够在压力情景下，通过出售或抵质押方式，在无损失或极小损失的情况下在金融市场快速变现。

我国商业银行的合格优质流动性资产主要包括现金、央行准备金、国债、政策性金融债、评级BBB-及以上的非金融机构债券等。

未来30天现金净流出量是指在压力情景下，未来30天的预期现金流出总量与预期现金流入总量的差额，预期现金流出（入）总量为表内外资产（负债）与对应流出（流入）系数的乘积之和。

流动性覆盖率旨在确保商业银行具有充足的合格优质流动性资产，在压力情景下能够通过变现这些资产满足未来至少30天的流动性需求。

由于银行在压力情况下可以依靠这些流动性储备存活至少30天，就能给银行和监管机构足够的时间采取行动，解决银行可能存在的问题。

与传统的流动性风险指标（如存贷比、流动性比例、流动性缺口率）相比，流动性覆盖率可以更全面和准确地反映流动性风险状况；由于对同业负债采用了较高的现金流出系数，也有助于约束商业银行对同业批发资金的过度依赖。

同时，流动性覆盖率考虑了压力情形，有助于提高流动性风险管理和监管的前瞻性。

    《办法》对流动性覆盖率的规定基本与《第三版巴塞尔协议》保持一致，同时根据我国实际情况，对合格优质流动性资产提出了更为严格的要求。

考虑到目前我国法律禁止商业银行在境内投资股票，国内的住房抵押贷款支持证券品种少、规模小、交易不活跃，尚不满足《第三版巴塞尔协议》所规定的“存在规模大、具有市场深度、交易活跃且集中度低的市场”条件，我国银行业在境外持有的股票和住房抵押贷款支持证券数量也很有限。

因此，《办法》规定只有BBB-及以上的公司债券可作为合格优质流动性资产，未将股票和住房抵押贷款支持证券纳入合格优质流动性资产范围。

    由于流动性覆盖率对银行管理水平和信息系统等均提出了较高要求，对于规模较小、复杂程度较低的银行而言，合规成本较高。

按照分类监管原则，对规模较小和复杂程度较低的银行业金融机构，在确保审慎、有效监管的前提下，可简化监管报告和程序，允许其采用简单、有效的风险计量方法，降低合规成本。

因此，《办法》规定农村合作银行、村镇银行、农村信用社、外国银行分行以及资产规模小于2000亿元人民币的商业银行，不适用流动性覆盖率监管要求。

同时，考虑到流动性覆盖率的计量较为复杂，银行需要一定的时间对流动性风险管理政策、程序、管理信息系统和会计科目进行调整完善，《办法》对流动性覆盖率规定了与《第三版巴塞尔协议》相一致的过渡期，即商业银行流动性覆盖率应当于2018年底前达到100%；在过渡期内，应当于2014年底、2015年底、2016年底及2017年底前分别达到60%、70%、80%、90%。

《办法》同时规定，在过渡期内，鼓励有条件的银行提前达标；对于流动性覆盖率已达到100%的银行，鼓励其流动性覆盖率继续保持在100%之上。

    随着我国金融市场的发展变化和商业银行资产负债多元化的趋势，银监会也不断对存贷比监管加以完善，如将小型微型企业贷款专项金融债所对应贷款、支农再贷款从存贷比分子中扣除，推行月度日均存贷比指标等。

银监会还将密切关注金融深化和金融创新的发展以及我国宏观经济形势变化，在加强与有关部门沟通协调、充分听取业界意见的基础上，按照与时俱进、积极稳妥、逐步完善的原则，不断完善存贷比监管考核办法，并积极推动立法机关修订《商业银行法》。

    由于巴塞尔委员会正在对《第三版巴塞尔协议》中的另一项流动性风险指标——净稳定资金比例进行修订完善，目前《办法》暂未对净稳定资金比例作出规定，待巴塞尔委员会完成对净稳定资金比例的修订后，《办法》再适时将其纳入。

    8.流动性风险监测

    任何单一指标在反映商业银行流动性风险方面都存在局限性，监管机构应综合运用多种方法和工具对流动性风险进行分析和监测。

因此，《办法》参考《第三版巴塞尔协议》中的流动性风险监测框架，从资产负债合同期限错配、融资来源多元化和稳定程度、无变现障碍资产、重要币种流动性风险以及市场流动性和银行内部相关指标等方面，构建了多维度的流动性风险监测体系。

监管机构目前正在使用的流动性缺口（率）、核心负债比例、最大十户存款比例、超额备付金率等指标均可以纳入这一框架。

虽然《办法》对监测指标（如流动性缺口率、核心负债比例）不再设定合规性的最低监管标准，但监管者和商业银行均应密切监测其水平和变化趋势，并进行同质同类比较分析，在综合考虑各项监管和监测指标的基础上，对商业银行的流动性风险水平及其变化趋势进行分析、判断。

    9.流动性风险监管方法和手段

    《办法》要求监管机构采用非现场监管、现场检查等多种监管手段，对照流动性风险的定性和定量监管标准，评估商业银行流动性风险状况及其流动性风险管理有效性，并根据评估结果采取相应的纠正整改、监管强制措施或行政处罚；在发生影响单家机构或市场的流动性事件时，要求监管机构与境内外相关部门加强协调合作，适时启动流动性风险监管应急预案。

10.结语

2013年我国货币市场出现阶段性流动性紧张、市场利率快速上升的现象，既有短期和中长期、实体经济和金融体系等多方面的原因，也反映出商业银行流动性风险管理还不能适应业务模式和风险状况的发展变化。

《办法》对于当前我国银行业改进流动性风险管理中存在的问题具有很强的现实意义。

一方面，《办法》中的定性要求有助于促进银行改进流动性风险管理体系的薄弱环节：

从治理层面看，《办法》要求银行对包括同业和理财在内的各业务条线的流动性风险进行有效识别、计量、监测和控制，在考核收益时纳入流动性风险成本，有助于银行在发展业务时更好地平衡收益与风险之间的关系；从方法层面看，《办法》要求银行现金流测算和缺口限额应涵盖各类表内外项目，从而能将同业和理财业务等表内外项目对现金流的影响纳入流动性风险的计量和控制；从宏观审慎层面看，《办法》要求监管机构和银行加强对市场整体流动性的分析监测，有利于尽早采取应对措施，缓解市场流动性紧张状况对银行产生的不利影响。

另一方面，《办法》引入更具有风险敏感性和前瞻性的流动性覆盖率指标，可以更全面、准确地反映流动性风险状况，也有助于引导商业银行避免过度依赖同业批发资金。