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邓丽芬新时期乡镇运行机制及其障碍研究报告

新时期乡镇运行机制及其障碍研究

---基于权责对等的视角

邓丽芬

中文摘要：

乡镇政府运行机制研究是一个极具理论与实践意义的课题，本论文在梳理行政运行的一个基本原则——权责对等原则的基础上，就切入我国乡镇权小责大的现实，分析了乡镇权责不对等的具体表现及原因。

然后对我国乡镇政府运行机制提出了扩权减责的改革思路和政策建议，具有比较突出的可操作性。

关键词：

乡镇政府运行机制权责对等

作者：

邓丽芬讲师中共XX市委党校

一、研究起源

乡镇政府作为乡农村基层国家行政机关，是乡镇行政管理的具体实施者，负责管理乡镇的政治、经济、文化及其他各项社会事务，直接面对农民，可以说是建设社会主义新农村的“第一线”，所以其权力运行机制顺畅与否直接关乎着农民的民生和农村的稳定问题。

但是，由于处于科层制的末端，上下级政府间的“职责同构”把各种指标和任务都压到了乡镇一级；而上级政府又通过“条条”机构的设置把乡镇的实权机构（工商、税务、土地、公安、财政）上收，从而使得乡镇处于“权小责大、有责无权”的尴尬地位。

如何建立科学、规X的乡镇权力运行机制已成为一个重大的理论和现实问题。

所以本文基于以上原因，笔者欲从权责对等的视角，对我国新时期乡镇的运行机制及其障碍做相关的研究，以求在实践上对今后乡镇行政有所帮助。

二、西方关于权力与责任关系的理论

本文所研究的是我国乡镇权责对称的问题，所以在理论上就涉及到权责对等原则。

所谓权责对等原则是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。

它的内涵一是权力一定要有责任相对应,责任也一定要有权力相对应。

即不能有权无责或有责无权。

不能拥有权力而不履行其职责，也不能只要求管理者承担责任而不予以授权。

如果行使权力的人不承担任何责任，那么他就可能滥用权力；二是相对应的权力和责任的强度一定要对等。

即不能大权对小责或小权对大责。

权责对等虽然很难从数量上划等号,但从逻辑上来说,这是必然的结果。

权大责小容易导致全力滥用和失控,权小责大导致不能或者不愿履行职责。

西方古典管理学特别强调权责一致和权责对等，追求权力和责任的轻重平衡和方向一致。

马克斯·韦伯研究创立的著名的理性官僚制理论是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。

在官僚制组织中，组织运行包括成员间的活动与关系都受规则限制，成员根据事先理性设计和严格限定的职能、权限从事自己的行为。

它本质上也是一个严格的责任体系。

一切按法律和规则行事的行为逻辑，使理性官僚制形成了适应经济和社会生活需要的一种特有优势。

官僚制权力配置法定化和科学化的精神推动了政府权力运行配置的科学化和理性化。

亨利·法约尔提出的组织管理思想，是现代组织发展的重要理论基础，他提出了许多组织管理的重要原则，其中有一条原则就是权责相称。

法约尔认为人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力时奖惩——奖励与惩罚。

责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。

凡权力行使的地方，就有责任。

只把责任加到管理人员的身上是不对的，要把相应的权力赋予他，在各级管理人员中责和权都是相称和明确的，要有效地配备和安排人员。

三、乡镇权责不对等的具体表现及原因分析

（一）乡镇权力运行机制

所谓权力运行机制是指政府、部门及单位，利用其权力所具有的强制性以及支配、管理、控制力量，在行政运作过程中的一种制衡手段。

乡镇政府权力运行机制是指乡镇权力主体在推行国家事务和政务、管理社会公共事物的过程中，乡镇政府不同部门与层级之间权力的划分与权限的X围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构。

新时期乡镇运行机制最突出的障碍就是权责不对等：

职大权小、权小责大，乡镇政府的权力不足以支撑其所承担的责任，乡镇政府权力实际运作未形成互相衔接、环环相扣的权力和责任体系，权责失衡现象严重。

（二）新时期乡镇权责不对等的具体表现

1、职大权小

我国乡镇政府的职权是依法具有的权力，这一权力由法律规定，且与乡镇所拥有的职位是相一致的。

根据地方组织法的规定，乡镇政府作为基层行政机关行使执行权、制令权和管理权等广泛职权。

但是在现实的运作过程中乡镇政府法定权力被人为地缩小了，乡镇政府履行职能的许多权力不断地被上收。

乡镇X围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的，诸如税务、国土、工商、财政、公安等全部收归上级职能部门，乡镇政府的权力愈来愈小，调控能力越来越弱，造成职权行使“虚化”和“悬空”，形成“职大权小”的现象。

（1）人事权缺失

目前，我国的干部管理体制实行的是上级党委管理下级干部的方法，即下级干部的任免、提拔、审查和惩处，都由上级党委决定，由党委组织部批准。

上级对下级政府干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。

首先乡镇领导干部的任免权力大都掌握在县委书记、分管副书记和组织部长手中，乡镇人大和乡镇党代会都发挥不了实际的作用。

从某种意义上来讲，乡镇党委会成员的选举主要是一种组织性安排，是县委党组织直接控制乡镇的一种重要的工作方式。

其次乡镇普通干部人事任免权也高度集中于上级组织部手中，这造成了某些乡镇领导几乎没有什么实际的人事权。

比如：

在人事任用上，乡镇领导只对二三个临时工和司机的选任有一定的权力，而对其他工作人员既无决定权也无制约权。

（2）财政权缺失

尽管中央三令五申要求要加大支农的力度，但财政转移支付只能够解决乡镇大型生产设施，而现实是乡镇政府才是建设农村公益事业的主要依靠力量。

这样的支付转移偏差对解决乡镇政府财政困境几乎没有帮助。

乡镇低迷的财政投资能力严重影响了对农村基础设施、义务教育、公共卫生体系的应有投入。

在政府财政改革实施过后，情况更为严重，乡镇财政收入大幅度缩减，支付X围却相对增大，而上级转移支付的额度有限，加之改革前多数镇村债务包袱沉重，导致乡镇财政入不敷出、运转异常困难。

“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，地县财政勉勉强强，乡镇财政哭爹喊娘。

”这一民谣比较准确地反映了目前我国乡镇财政的困境。

据中国新华网透露，全国乡镇财政负债保守估计也在2000-2200亿元左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债竟超过千万元。

（3）事务权缺失

乡镇政府由于辖区小，财力有限，无法行使市场监管的职能，对于经济调节的作用也很有限，目前本应该重点做的社会管理和公共服务的工作也无法正常的开展，具体表现为：

1）支配性政府体制剥夺了乡镇政府的决策权。

县级政府通过自己所掌握的权力资源,在辖区内行使其对政治、经济、社会和文化等的组织和管理职能,对乡镇政府拥有绝对的领导权、支配权。

乡镇决定本乡经济和社会发展事务的权力几近于零，很多乡镇处于被动运作的状态。

如上级政府对乡镇政府生产建设项目拥有审批权，当乡镇政府为行使自己的事权而设立某个项目时，必须经过上级政府的审批。

若上级政府批准，项目就可以设立，事权可以展开；若上级政府不批准，项目就不可以设立，职能也就不能够发挥。

因此，乡镇政府的决策权变相归属于上级政府所拥有。

2）垂直的行政命令体系削减了乡镇政府的自主管理权。

县级政府及其所属部门为了自己的工作业绩,任意给乡镇政府下达任务和考核指标,并以任务完成、达标的情况作为乡镇政府政绩考核的依据和标准,并由此决定乡镇领导干部的升迁荣辱。

虽然说乡镇政府有自己的一套班子，需要处理的突发性、应急性的事务非常多，但在这种垂直的行政命令体系下，作为一级政府，乡镇政府在实施行政职能中,把过多的精力放在如何应付上级的部署和检查,中心工作也是围绕检查事项展开,乡镇自身的工作安排经常被打乱，工作的自主权很小，更别提有时间去谋划本地区的发展,履行本地区公共服务的职能。

3）垂直的条条关系制约了乡镇政府的调控权。

县职能部门在乡镇的派出机构都直属县级主管部门管理，其人、财、物由县级部门管辖,形成垂直的条条关系。

派出机构的人、财、物权大多在上级，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高。

乡镇政府对其没有行政管理、人事调配和经济调控权，结果制约了其对本乡镇的调控和协调能力,使得乡镇政府难以策应全局。

对于这些机构的不合理做法也无法管束和制止。

各派出机构为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力。

2、权小责大

法律赋予乡镇政府的职权在现实的运作中呈萎缩之势，与此相反的是乡镇的职责却不断在膨胀，乡镇政府的权力不足以支撑其所承担的责任。

（1）职责边界越来越宽

乡镇政府的职责除了法律规定的以外，在实践中决定乡镇政府“应该干什么”的主要是上级党委政府制发的红头文件、下达的工作任务、签订的工作责任状等。

乡镇政府承担过多的来自上面的高指标、硬任务，政治、经济、文化、社会无所不包，招商引资、计划生育、安全生产、社会治安无所不干，乡镇成了标准的“全能政府”。

甚至上级政府对一些能够由事业单位、中介组织或市场管理的事务也要对乡镇下指标、定考核。

县级一些职能部门通过简单的文件形式，将本属于本部门履行的职责强加于乡镇，权力则留给自己，所以乡镇在具体工作中承担着大量的由县级政府部门担负的行政事务，导致了乡镇职责繁琐。

乡镇工作接受的任务指标确实太多，“两个头”（乡镇书记和乡镇长）几乎天天有会，会会有任务，特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬，且都要与工资、考核、奖惩挂钩，令乡镇干部苦不堪言，难以招架。

从乡镇政府的实际运行来看，乡镇的职责边界是越来越宽了。

（2）考核越来越多

县级有关部门对乡镇的考核内容涵盖了经济、社会、文化、安全等农村社会的方方面面，地方党建、信访、计划生育、社会治安综合治理、殡葬改革、招商引资、环境保护、土地管理、安全生产等项工作都要考核。

据统计，这些考核任务一年多达200多项，尤其是年终的时候，往往两三个部门同时抵达，乡镇干部应接不暇。

由于考核的情况一般与乡镇的政治利益（主要领导的调动、升迁等）和经济利益（相关工作经费的拔付、奖金福利的发放）紧密挂钩，使考核内容成为乡镇政府事实上的工作职责。

更严重的是乡镇现行的目标考核制度中考核指标过多过细、重心不突出，考核方式不尽科学、重结果轻过程。

不该考核的考核了，该考核的又没有考核。

比如现行考核体系偏重于乡镇的GDP和财政收入，其实政府的经济职能主要是优化投资环境、服务经济发展。

相反，现在对优化经济环境这个该考核的项目又考核不到位，对社会事业、公共产品考核更不到位。

只听说完不成财税任务要“一票否决”，没听说科技推广、涉农服务、扶贫助残不到位的要“靠边站”。

但上面“指挥棒”所向，容不得讨价还价，乡镇就不得不接受着重重的考核。

（3）责任越来越大

由于乡镇政府职责定位不清，从而导致乡镇政府职能泛化，责任极度扩X。

目前县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，实行“党政一把手负总责”，以加大乡镇工作压力，督促乡镇完成任务。

一些乡镇领导干部说：

“签了多少责任状，自己也记不清，只能是哪项催得急，就抓哪项。

”计划生育、社会治安综合治理、防汛、教育和民政等项工作实行“一票否决制”，即一旦某项任务不达标，就视全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励。

3、权责背离

乡镇政府权力小，责任大或者是有责任，却无相应的权力，责任在乡镇政府，权力却在县级的职能部门。

这种责权分离的体制导致当前乡镇政府权力运行机制中存在严重的人格化和非理性化问题，下面略举一二：

近几年来农村群体性突发事件日益增多。

一些农民群体上访，严重影响了社会公共秩序。

有些地方宗族势力和恶势力抬头，村霸、乡霸横行乡里，恃强凌弱，致使农村社会治安形势严峻，刑事案件持续上升。

社会稳定问题，派出所、司法所以县管为主，乡镇政府只有协调权。

但县级明确规定了乡镇主要领导是本乡镇维护稳定的“第一责任人”，并实行社会稳定一票否决制。

为了协调关系，许多乡镇政府宁可自己不发工资，也要每年拨款3－4万元给派出所。

又如收税，年初县政府一般会给乡镇定下财政指标，执行这一任务的是县地税、县国税两个垂直管理机构乡镇地税所、乡镇国税所。

若它们的财税任务完成不了，承担责任的也是乡镇政府，“一票否决”的对象也是乡镇领导。

所以税务所权大于责，可以在乡镇干部千辛万苦抓财税的时候组织旅游；乡镇责大于权，有的乡镇书记大年初一不给父母拜年，先给税务所长拜年。

（三）乡镇权责背离的原因分析

1、高度集权的体制是乡镇权责背离的根本原因

我国政府实行的是高度集权体制，政府间的关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。

在这种体制下，高层的政府往往包揽较多的事务决策权，下层的政府则是被控而不是自控，是依赖而不是自主，即高层和下层政府之间的关系是一种政策制定和执行的关系。

因此，上级通过层层下达指令性计划任务决定下级地方政府的行为，下级地方政府的主要任务就是执行上级下达的计划任务。

可以说，上级政府与下级地方政府的基本职能具有高度的一致性，并不存在因管理对象的X围和层次的不同而形成明显的分工，各级政府的工作方式和职能都相当近似，不是情况的汇总上报，就是任务的下达监督。

因此，我国乡镇在集权与分权不合理的体制下，县级政府权力大、责任小，而乡镇政府则是权力小、责任大，上下级政府间的权责是不可能对等的，权责分离亦是必然。

从某种程度上讲，权责不平衡，权小责大的深层次原因就是体制性问题，集权与分权不合理的体制从根本上导致了乡镇政府的权责不一致。

2、压力驱动型的体制是乡镇权责背离的直接原因

所谓“压力型”体制是指：

下级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。

压力型体制实质上是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合物。

每年年初，县级政府都以县委或县政府的名义与各乡镇签定目标责任状，主要包括招商引资、社会治安综合治理、计划生育、信访、廉政等几个大的方面，目标责任书规定乡镇在这几个方面必须完成的任务标准，以此来考核乡镇成绩，如果完不成，其他成绩算为零。

这决定着县级对乡镇特别是乡镇长、书记的升迁、调动、任免。

为完成这些考核指标，顺利实现奖励、晋升目的，乡镇干部会不择手段追求任期内的轰动效应，或者过度负债搞政绩工程；或者靠牺牲群众利益、瞒报乡村实情。

由于压力型体制造成了官员对上负责有余而对下负责不足，特别容易造成地方官员因在有限任期内一味追求政绩而损害当地社会、经济的持续、快速、健康发展的“元气”。

因此，以完成上级指标为特征的压力型体制具有很多自身无法克服的矛盾，并激化着地方政府的种种非法制化行为。

四、理顺乡镇权责关系的对策思路

（一）宏观层面推进行政管理体制的分权和放权改革

我国知名学者毛寿龙教授提出了集权与分权均衡的原则，认为从经济角度来看，各级政府的权力配置应该符合集权与分权均衡的原则，集权应该适度，分权也应该适度，两者之间应该实现某种均衡。

在集权与分权之间需要有“分权主权”原则，应该优先考虑分权的需要，优先考虑分权的选择，优先考虑分权的价值，由分权的需要确定集权的需要，集权应该为分权服务。

我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义XX政治。

而要使XX政治在我国真正成为现实，最重要的是按照XX政治和现代法制的要求，建立起配置合理的权力架构和治理结构。

这就要求将权力过分集中转变为适应社会主义市场经济的权力合理配置，权力合理配置的方向是实行分权和放权，形成权责一致、分工合理的行政管理体制。

（二）微观层面重塑权责对等的乡镇运行机制

1、基于权责一致基础上的乡镇扩权

（1）推进权力下沉放权改革

根据“分权主权”原则，上级需要对乡镇合理下放权力，增强乡镇政府作为一级政府的权威，以确保乡镇政府职权的独立性、完整性和统一性。

1）把县级部门设在乡镇的分支机构有选择、分类型地下放给乡镇，同时对那些与乡镇经济活动和群众日常生活关系比较密切的分支机构,如财政、农林、文化、教育、卫生等部门实行人、财、物三权全部下放,以块块管理为主,条条进行业务指导；2）对那些业务性较强，专业水平要求较高的部门,还不具备脱离县级部门管理条件的,可以实行条块结合的管理体制,如电力、银行、交通等,乡镇还缺乏管理能力,需要接受县主管部门的业务领导,但人员管理如组织关系、考勤考核等由乡镇管理和领导，通过简政放权,增强乡镇政府管理的统一性、有效性；3）实现乡镇有限自治，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限，如财政、规费、投入、用地、投资、户籍改革、集体非农建设用地、农村集体资产、就业和社保等方面的权力。

乡镇的经济社会管理权限应能够确保乡镇干部在辖区内拥有较大的应变权、裁量权和处置权。

4）下放人事权，一方面下放乡镇干部人事权，改变乡镇领导由上级党委单向控制的局面，实现党管干部与XX选举干部的有机统一，乡镇主要领导可由乡镇人大选举或农民直选产生；另一方面下放乡镇公务员的人事权，增大乡镇领导对乡镇工作人员的管理权和制约权。

（2）健全乡镇行政运作的财政保障体系

推行乡镇政府财政体制改革，确保乡镇政府作为农村基础设施建设的投资主体，有财力供给乡村基础性公共产品。

在财政支出方面，对于需要乡镇政权提供的费用，进行明确规定。

建议：

1）留给乡镇一部分税源，允许乡镇政权自己规定税率，以法律内的税收代替非法的收费，用以保障政权机关的正常运转，使乡镇真正成为一级财政主体。

2）实行“两取消、两统一”，即取消乡镇财政总预算会计，由上级财政统一代理；取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由上级财政统一开设乡镇分账户；3）改革完善分税制。

建议适当扩大乡镇政府的税权和分成比重,加大乡镇政府的财政收入；4）针对乡镇政府事权增多，支出增加迅速的情况，建立有效地财政转移制度，以缓解由实行税费改革及建设新农村为乡镇政府带来的财政压力，保证乡镇政府发展社会事业必要的经费。

2、减少与乡镇权力不匹配的乡镇责任

（1）明确乡镇事权X围

合理分配县乡事权，具体来讲应做到：

一是要进一步依法规X县级政府的职责、权限，该由县级政府管理的事项就必须由县级政府及其职能部门进行管理,禁止其越位、缺位行为。

应该防止本是县级政府分内的事而向乡镇政府摊派加压的行为发生；二是依法界定乡镇政府的职责X围,以法律的刚性手段为乡镇政府提供保护。

为此,应尽快制定具体规X乡镇政府的职责、部门机构及管理活动的地方性法规。

由于各自的辖区和施政能力的不同，因此乡镇政府应直接提供公共安全、消防、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区文化中心、社区医疗中心等受益于乡镇的公共物品。

至于农村基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护、防洪灌溉等跨区域公共物品的提供，省级、市、县政府则应承担相应的份额，并通过转移支付形式划拨资金。

而计划生育、民兵训练、优抚等全国性公共品的提供则完全由中央政府来承担，可通过转移支付，委托乡镇政府来完成这些工作。

（2）加快乡镇职能定位转型

在新的历史时期,农村区域内有大量的公共服务的需求需要乡镇政府去满足,如农业发展过程中的各类信息、技术、法律等公共服务,以及社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面的服务,还有各类生产、生活的公共设施等。

乡镇政府要把握这一历史契机,把主要职能定位于提供公共产品和公共服务，必须将自身从直接推动经济发展角色调整到社会管理与公共服务角色上来，实现由全能政府向为有限政府的转变。

所以再造乡镇政府的职能，建立“有限政府”并不是要削弱政府的权威，而是通过将不该政府管的或者是政府管不好的职能剥离出来，使那些政府本应该更好地发挥职能的领域中的权威得到强化，实现由管制型向服务型政府转变，体现服务型政府的合理定位。

（3）建立科学化人性化的考核制度

上级政府及其各职能部门应当尊重乡镇政府，要严格控制对乡镇政府党政领导的“一票否决”。

改进对乡镇政府工作的考核制度，必要的考核工作原则上由一个部门组织实施。

乡镇政府的职能转变要求其工作重心是开展所在地的社会管理和公共服务，乡镇政府工作的考核和评价也应以此为核心目标,而不能把考核的目标放在是否实现上级部门利益上。

对此,要坚决取消不切实际，以上级利益为主的考核指标,减少不必要的一票否决事项,减少与社会管理和公共服务职能无关的达标升级和检查评比活动,切实为乡镇政府松绑，使乡镇政府从各种形式主义的达标考核带来的沉重行政事务负担中解脱出来。

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