建立和完善科学的案件质量管理体系研究.docx

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建立和完善科学的案件质量管理体系研究

建立和完善科学的案件质量管理体系研究*

姚辉锦发布时间：

2005-04-2915:

16:

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在认真总结人民法院实施五年改革纲要取得经验的基础上，如何建立和完善法院内部管理体制，是今年最高院提出的改革重点之一。

案件质量管理作为法院内部管理的“重头戏”和“后起之秀”，被许多法院提到重要议事日程，如四川、重庆、上海高院等今年都相继制定和进一步完善了审判质量评查规定、案件质量检查实施细则等制度。

但是案件质量管理作为一项专业化、规范化、系统化的管理工程，所作的这些改革还远远不够。

为改变现阶段法院系统审判管理分散、无序、随意的现状，建立并完善科学、严谨、便于操作和相互协调的案件质量管理体系就显得尤为重要。

一、现行案件质量管理体系存在的缺陷

（一）理论研究不全面。

案件质量是法院工作的生命，建立科学的案件质量管理体系是人民法院实现司法公正与效率的重要保证。

尽管在二十世纪九十年代初，法院系统就开始对审判管理进行理论研究，且近几年来已经向理论深度并涉及全面审判质量管理方面发展，有的法院运用了“TQC”全面质量管理法，有的借鉴“ISO”国际质量认证体系的先进理念，建立案件质量评估制度等，但是他们对审判质量管理体系的研讨，其着重点在程序运作管理理论思考和审判实体质量管理的原则性关注，对审判管理的运作执行主体即审判管理内设机构的单独设置未加以探讨，加之缺少这方面的实践，致使这些理论研究成果未得到充分利用，审判管理非专业化、系统化的弱点就日渐突出。

（二）管理体系重程序轻实体。

最高人民法院第一个《五年改革纲要》的成功实践，诞生了“案件审理流程管理制度”等审判管理改革成果，使审判管理这位“后来者”（与法院内部人事、行政管理的“资历”相比）的运行模式现在已初具规模，主要是指现行各地在《五年改革纲要》框架内试运行的以审限跟踪为核心的排期开庭制度。

由此可以看出，实践中也是将法院内设机构改革的功能定位于程序公正价值上，显现其服务、保障、监督审判程序运作的功能，强调程序公正及时性的理念，以此提高审判效率。

这种做法，较之改革前的审判管理散漫、随意、效率低下来讲，已是难能可贵了。

虽然在审判程序运作中，实体公正必然要受程序公正的制约，但是程序公正了并不必然产生实体公正。

因此要实现实体公正，仅仅注重对审判程序运作的改革和完善是远远不够的，还应该加强对案件实体质量的管理。

当前案件的实体质量是社会各界特别是广大人民群众衡量法院工作好坏的一个重要方面。

而现阶段我们的案件质量管理工作零乱而未形成规模，为分散在审判程序运作中的法官个人自我管理，不仅缺少专门管理机构，而且也未建立专门案件质量评估鉴定系统，结案后的案件质量结论存在很大的随意性，案件质量责任的承担没有统一依据。

案件实体质量管理基本是处于一种分散、无序、各自为阵的状态。

（三）考核标准不合理、不科学。

真正意义上的法官考核，应当重点是对法官业务上进行全面考核，不仅仅是对某个或某些名词、概念的记忆或理解，而应是对法律的全面掌握和运用，对个体案件的分析及断判，对法庭庭审的组织驾驭能力，对证据的综合性的辨别和取舍，对办案质量、裁判文书的制作、庭审的表现等。

一直以来，对法院和法官的考核沿袭着与以追求经济利益为宗旨的公司企业相同的业绩考核标准，并以此作为衡量法官乃至法院工作业绩的标准。

在这一标准之下，法官的办案只能是朝着功利发展：

办的案子多，收取的诉讼费多，挽回的经济损失大，对法院的贡献就大，对当地地方党委、政府的贡献就大，谁就能因此被评为“优秀法官”、“办案能手”等，就能够得到提拔重用；就出现了法官为了多办案而造假案。

在这一制度下，案件质量，公正裁判，对法律负责，就显得苍白无力。

严格程序法和实体法的优秀法官们在这一制度下是难以脱颖而出的。

因此，放弃对有关“数量”的片面追求，取消以办案数量作为衡量法官业绩并以此作为法官晋升依据的呼声也越来越高，取而代之的是建立科学、合理的审判质量评估、评查体系，作为对法院、法官审判质量的考核标准。

从这些缺陷中不难看出，当前人民法院案件质量管理体系还很不完善，没有设置统一的案件质量检测专业部门，审判程序管理改革与案件实体质量管理改革步伐不一致，没有建立统一、科学、便于操作的审判质量评估、评查体系等，严重制约着法院内部管理体制改革的深入发展，所以建立和完善科学的案件质量管理体系势在必行。

二、构建科学、合理的案件质量管理体系

（一）确定专门的案件质量管理机构

1、确定审判监督庭为案件质量管理专门机构。

确定专门的管理机构是构建案件质量管理体系的前提和基础。

目前，各地法院对案件质量进行监督管理的机构主要有：

院庭领导、审判委员会、审判监督庭、立案庭、纪检监察部门等，但主要缺陷是职责不同、重点各异，属于行政化管理模式，均不能专司案件质量管理之责。

因此，为进一步建立和完善规范有序的案件质量管理体系，使法院案件质量管理逐步从行政化管理向专业化管理转变，应当明确审判监督庭是法院案件质量管理的专门机构，专司案件质量管理之责。

2、对审判监督庭的职能进行重新定位。

审判监督庭的职能应从单纯办理审判监督程序案件的审判业务庭转型成为审判质量监督管理的中心，其主要表现在：

第一，负责对诉讼程序和审判流程进行监督、管理，包括排期管理和对审（执）限进行监督。

排期管理是审判质量监督管理的一项重要内容，也是审判工作纳入流程化管理的标志。

它包括案件的分配、排期以及简易程序转普通程序的确定等。

审（执）限监督的目的是提高审判效率，切实杜绝超审限案件。

第二，负责对案件的审判质量进行评查、监督。

赋予审判监督庭案件质量评查、案件质量通报、提供案件质量责任追究、违法审判和办案差错确认线索等全新的案件质量监督管理职能，拓展和延伸审判监督工作的内涵。

第三，负责其它一些具有审判监督管理特征的事务性工作。

如负责对上诉案件的管理、申诉案件的听证、督（交）办案件的办理、办理司法鉴定、财产评估和审计等工作。

3、扩大审判监督庭职能的意义和作用。

通过对审判监督庭职能的重新定位，使各项审判质量监督管理措施更加符合司法规律，从而达到强化审判监督，提高诉讼效率，促进司法公正的预期目的。

一是将案件质量监督管理工作从过去单一的事后监督向前延伸，强调事后监督与事中管理相结合，这样的监督更为完整，可以贯穿案件审判全过程，而不再是以往单纯的事后监督，增加了事中、事前监督，涵盖了从立案到审理终结一直到当事人服判息诉的全过程。

二是改变了过去案件质量监督被动性、弥补性的缺陷，使结果监督和过程监督相结合、实体监督和程序监督相结合，将质量问题消除在萌芽状态，将审判差错防止在影响产生之前，将违法违纪案件降低到最低限度。

通过流程管理强化审限监督的同时，由审监庭负责对公告、鉴定等审限的中止和延长事项的备案和审批，使审限监督不流于形式，另外，审监庭还负责简易程序转普通程序的审批，杜绝了程序适用的随意性。

三是改变了由庭长、院长通过签批案件实施质量监督的行政化模式，审判流程的管理有了专门的部门负责，院长、庭长从案件的调度、审判资源的分配、个案的指导等具体事务中解脱出来，从而促进了领导职能和领导方式的转变，将院领导的作用定位在决策、监督、调研和队伍建设以及参与大要案审理等方面，庭长的职责则主要是承办疑难案件和组织业务学习研究，成为各项审判业务的带头人。

（二）建立科学、合理的案件质量综合评估体系

案件质量综合评估体系，包含收结案总数、判决率、调解率、撤诉率、上诉率、改判发回重审率、申诉率、进入再审率、再审改判率、案件差错率、裁判文书差错率等多项量化指标，对案件质量进行综合评价。

1、特点。

一是全面，改变了以往单纯以被改判、发回重审比率作为质量评判参数。

涵盖了从立案到判决、上诉、申诉等各个审判阶段，包括影响案件质量的既相对独立、又相互联系的多项指标，从不同侧面、不同角度、不同内涵反映出案件的质量状况。

二是科学，借助先进的智能化办公条件，开发出案件质量综合评估软件，并与案件流程管理系统实现数据共享，使综合评估所需的绝大部分数据信息可直接生成，避免了层层统计、手工操作模式下的信息失真问题。

三是到位，针对评价结果，不是简单的作为评先进的手段，而是用来实现法院对法官的优胜劣汰、审判长和合议庭成员间的双向选择。

2、内容。

通过收案总数与结案总数，对办案效率进行量化考察，从中可以评估出是否均衡结案、良性循环；通过判决率、调解率、撤诉率，来说明法官在审理案件中是否注重做当事人的调解、调处工作，通过判决率来反映合议庭、承办法官所结案件中运用判决情况；通过上诉及再审改判率、发回重审率来衡量合议庭及独任法官是否承担差错责任；案件及裁判文书的差错率，这是衡量案件质量最基本的、也是最直接的一组数据。

3、评估标准。

通过以下方式分主次、有侧重地综合平衡评估：

一是以案件质量、裁判文书是否存在差错作为首要标准。

二是以上诉案件和再审案件改判率的高低作为另一标准。

上诉、再审改判、发回重审率虽不一定表明案件必有差错，但至少说明案件质量或多或少存在这样那样的问题和不足。

三是以调解、撤诉率的高低作为衡量案件质量的补充标准。

调解、撤诉率高，说明法官在审理案件中根据不同案件的情况，在查清案件事实、分清是非的前提下，注重做当事人的和解和息诉工作，对化解矛盾、平息讼争、维护社会稳定作出了贡献。

四是以结案率的高低作为衡量案件质量的重要标准，保证公正必须是有效率的公正。

（三）建立统一、科学的案件质量评查体系

案件质量评查是一项比较新的工作，是一个集案件质量检查、考核、评价、追究合一的系统工程。

目前各地法院开展这项工作各有千秋，取得了不同程度的进展，但还不尽完善，其工作实践还有待于不断总结完善和提高，以便建立一套统一的、科学合理的、规范的案件质量评查体系。

1、评查方式及评查范围。

开展案件质量评查应主要采取常规评查、重点评查和专项评查相结合的方式。

（1）常规评查。

常规评查案件是对审判业务庭每个审判人员审结生效并已归档的案件进行的审判质量评查，包括各类立案案件，刑事、民事、行政诉讼案件，申诉复查案件，刑事、民事、行政再审案件，执行案件，减刑假释案件，国家赔偿确认案件及国家赔偿案件，可采取对每个审判人员所审结案件按10-30%左右的比例进行随机抽查的方式。

通过常规评查，评出优秀案件。

（2）专项评查。

专项评查是根据上级法院要求或本院要求、对涉及审判质量的专门事项进行的评查。

包括上级法院要求专项评查的案件、本院要求专项评查的案件、为推进执法统一所确定的案件。

除此之外，还应将对庭审水平、裁判文书进行常规的专项评查，通过评查，评出优秀庭审和优秀法律文书。

（3）重点评查。

重点评查是对被改判、发回重审、被确认职权行为违法、被决定予以国家赔偿案件的原因以及裁判结果的正确性进行具体检查分析，并作出该案是否属于差错案件的评价。

包括二审及审判监督程序改判和发回重审的案件、被国家赔偿确认程序确认为职权违法的案件、被国家赔偿程序决定予以国家赔偿的案件、上级机关和领导交办及群众反映强烈的案件、经常规评查认为可能承担差错责任的案件。

通过重点评查，对所查案件是否属于差错案件进行评价，并确定差错责任。

2、评查标准。

（1）常规评查应根据民商事案件、刑事案件、行政案件、国家赔偿案件、执行案件有关程序法和实体法的规定，结合自身法院实际，突出限制办案中错误的倾向性共同性问题制定各类案件的质量标准，从立案、诉讼保全、先予执行、审理程序、诉讼权利的保障、诉讼活动记录、裁判文书、实体处理、执行法定期限、履行报批手续、执行程序、处理案外人异议、变更被执行人、卷宗材料收集与装订等各环节设计精确，便于操作。

所研究制定的各类案件质量标准应根据法律法规、司法解释的变化而修订。

（2）专项评查。

评查庭审水平应按照诉讼法及有关司法解释的规定，从庭审程序、庭审公正、庭审效率、庭审艺术、职业形象等方面确定标准，并根据各项目在案件审理过程中的重要程度，设定分值。

评查法律文书应按照最高院诉讼文书样式要求，从裁判文书的事实叙述、证据分析认证、理由阐释、语言表达和文书格式的规范性等方面确定标准，并根据具体情况设定分值。

（3）重点评查。

主要是对属重点评查的案件作出是否属于差错案件的评价，以案件的程序性问题为主，兼顾实体问题。

确认存在程序差错的，以该案是否严格依照法律和相关司法解释的规定为标准，凡是违反上述规定，导致当事人诉讼权利受到损害或者可能影响实体判决的，应当认定为差错案件；确认案件实体差错的，以一般法律专业人士的认识为标准，其认为明显错误的，应当认定为差错案件。

3、评查结果的确认及处理。

（1）评查结果的确认。

通过质量评查，审判监督庭对常规评查案件作出优秀、合格、基本合格、不合格等次的确定，对专项评查评出优秀庭审和优秀法律文书，对重点评查案件作出是否是差错案件的结论。

审判委员会是案件质量评查的最终评定机构，负责对审判监督庭评查案件作出的评定结论、案件质量责任确定等重大评查事项进行审查、决定。

经评查认为审判人员在办案中可能存在违法审判或违法执行行为需追究责任的，应移送纪检监察部门进行处理。

（2）评查结果的处理。

一是案件质量评查实行通报制度，对评查中发现的问题及其处理意见进行季度通报，对优秀案件、优秀庭审、优秀法律文书进行年度通报，对评查案件中发现的重大事项进行随时通报。

二是通报结果纳入对各审判庭的目标考核和法官、执行官、书记员的考核评价，政治部门、监察部门应按照本部门职责范围，分别作出奖惩决定。

政治部门应将评查结果的通报情况及奖惩决定记入相关责任人员的业绩档案，作为考评依据。

三是要落实补救措施，案件质量既要评、也要查、更要改，评、查、改三位一体，相互贯通。

对案件质量问题，能纠正的及时纠正，该下补充裁定的一定要下，确有错误的，应按照法定程序该依法改判的一定要改。

4、案件质量评查应把握的原则。

（1）不越权。

案件质量评查人员，不得参与案件审理和执行，尊重审判法官、执行法官依法行使自由裁量权，不得干预审判法官、执行法官公务活动中行使的正当权利。

不得受理应由其它职能部门受理或处理的案件。

（2）集体把关。

案件质量评查工作与法官切身利益息息相关，工作力求细致高效，案件质量评查结论由评查机构集体确认，避免个人决断。

（3）动态和静态案件质量评查相结合。

动态是案件经立案审查进入审判流程后，在诉讼各环节主动掌握可能影响案件质量的情况，把问题消化在案件成型之前。

静态是对已结案件按案件质量评查标准进行检查、评价。

上述案件质量管理体系的建立，能够克服案件质量管理分散、无序、随意等弊端，形成案件质量管理专业化、公开化、规模化、规范化，从而突显案件质量管理工作的法律地位和作用