从公共财政的角度看我国贫福差距扩大的成因.docx

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从公共财政的角度看我国贫福差距扩大的成因

从公共财政的角度看我国贫福差距扩大的成因

公共财政是在市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。

在财政运行机制作用下，公共财政可以有效地弥补市场失灵，为社会全体成员提供公共产品和服务，促进社会全面协调发展。

根据社会发展不同时期的公共需要，公共财政满足社会公共需求的侧重点也有所不同。

当社会发展进入完善社会主义市场经济体制阶段后，经济社会发展的目标由单纯追求经济增长转向各个方向的和谐发展，公共财政需要为这种和谐发展配置资源、参与调控。

这是发展公共财政需要解决的一个基本的方向性、战略性问题。

但是当前公共财政职能“越位”和“缺位”并存，致使经济运行、社会发展等方面存在诸多不和谐的问题。

一是各阶层收入差距拉大，贫富不均。

2005年我国的基尼系数为0.53，城镇最低收入户与最高收入户的收入差距超过10倍。

二是区域发展不平衡，财力分布不均。

目前，我国区域财政发展是极其不平衡的。

最福的地区上海与最穷的地区贵州的人均GDP之比，从1985年的9.17:

1扩大到2003年的12.97:

1相差了将近13倍。

三是县域经济仍然薄弱，城乡差距明显。

其财权与事权脱节问题已相当严重。

乡镇一级财力更差，财政收入渠道单一，城乡差距明显。

四是公共服务不均，均等化服务未能实现。

集中体现在住房条件、医疗保障、教育机会、就业机会、人居环境等方面。

这使得贫富差距越拉越大，贫富悬殊成为各种矛盾产生的诱因。

造成这种差距的扩大和我国目前的财政体制有很大的联系。

一、当前公共财政职能“越位”和“缺位”的并存加剧了对公共产品的挤出效应，是贫福差距形成的一个原因

我国被称为“建设财政”和“吃饭财政”是与我国目前的国情和政府体制效率低下有很大的关系，在市场经济国家直接用于经济建设支出的比重都较低。

其中市场发育程度较高的发达国家,政府经济建设职能弱化,其用于经济建设方面的支出最低，相对来说市场发育程度稍低的发展中国家,政府还承担着一定的经济建设职能,经济建设支出比重较高，我国自改革开发以来经济迅猛发展，经济体制也逐渐向市场经济发展，但是由于底子薄、基础差，我国的财政支出很大的比例用在了经济建设，特别是在竞争性领域和私人领域投资很多，在市场机制尚不完善,微观经济主体尚不成熟的情况下,通过政府财政直接投资于经济建设来带动其他方面的投资,从而拉动了经济增长。

但是竞争性领域和私人领域的支出势必会对公共产品的供给产生挤出效应，在财力一定的情况下,必然减少甚至忽视对诸如就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、卫生、环境等社会职能投入,造成地区、城乡发展的严重失衡,这也是为什么形成我国东西部、城市和农村之间的差距越拉越大的一个原因，而这类公共产品恰恰是与基本民生休戚相关的，如教育、医疗和社会保障，这几方面如果能做得到位，最能改善中低层群体的生活状况，大大缩小社会整体贫富差距。

可是正是财政支出的越位使这些公共产品的供给不足，使贫福差距逐渐拉大，因此在公共支出上，支出范围要逐步退出盈利性领域，主要集中于非盈利性领域，集中有限的财力，提高对公共产品、公共服务及公益性事业的保障能力，更好地满足社会公共需要；支出投向必须符合和体现社会公众的根本利益和要求，切实做到“取之于民，用之于民”。

另外行政费用是政府运行的成本。

政府作为管理国家机器的机构,是维持经济社会发展的重要组织保证,因此一定行政费用的支出是获取政府社会收益的前提。

但如果政府规模不加控制,政府机构和人员无休止的膨胀,不但为此支付了无效的行政成本,浪费了公共财政资源,加重了财政负担,而且会对经济社会带来负面影响（如政府过度干预经济社会,管了许多不该管的事）。

近几年来我国的行政费用一直超过15%,而且每年都以23%的速度迅速增长,到2004年已达到19.4%。

从1978年到2006年的28年间,行政管理费用增长了87倍,很大一部分财政资源被行政机关所消耗。

而在发达国家这一比重一般不会超过10%,如2003年日本为2.38%,英国为4.19%,法国为6.55,美国为9.9%,过高的行政投入，为腐败提供了温床。

政府官员以各种名义动用公费非常普遍，如上文提到的公款吃喝，公费出国旅游，公车使用，新兴的出国培训，一方面使得他们灰色收入大大增加，为腐败提供很好经济条件。

另一方面，挤占了大量可用于解决最基本民生的经费，如农村基础教育、医疗卫生等方面的资金投入被挤占。

这使得很多基本民生问题被拖延，得不到应有提高。

这必然会导致政府官员阶层与普通民众的贫富差距扩大。

因此应进一步深化政府体制改革,精简机构和人员,提高政府行政效率,合理界定行政费用的支出范围,以遏止行政费用过快增长的势头,确保对社会和公益性事业的重点支出。

二、财权和事权的不对称造成我国县乡级公共产品供给缺失，是影响城乡贫福差距的主要原因

我国实行分权制以来，中央的财政收入有了很大的提高，但是由于财权和事权的划分不对称，适当提高中央财政收入比例符合财政分权的要求,有利于提高中央政府的宏观经济调控能力,协调区域发展。

但是,财权上收的同时并没有相应的上调事权,给地方政府造成了沉重的财政压力。

由地方政府负责社会保障、医疗卫生、教育等具有明显的外溢性的公共服务,特别是在县级以下的政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务,承担为地方基础设施融资的责任。

与此同时,县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。

许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步,工资普遍欠发,赤字规模不断扩大,实际债务负担沉重,财政支出寅吃卯粮,财政风险日益膨胀。

因此，占国家人口决大不部分的农村由于县乡两级政府财政困难，公共产品的供给严重不足，使本来就已经很大的城乡差距进一步扩大。

另外实行分税制的目的也是为了扩大中央财政收入，从而为政府实行转移支付给贫穷地区，缩小地区之间贫福的差距，可是税收返还、专项拨款补助所占比重过大，而过渡期转移支付具有平衡地区差距的转移支付比重太小，导致我国转移支付总体分布不合理，不能有效的起到缩小差距的作用，相反由于经济发达的沿海东部地区具有与中央讨价还价的能力在税收返还等方面获得更大的优惠，使本来经济就不发达的中西部地区在转移支付上获得的比例很小，东西部地区的贫福差距可以说是进一步的扩大。

因此中央在转移支付政策的运用上应该更加向中西部地区倾斜，同时在事权方面扩大对公共产品的供给，以便缩小地区之间发展的不平衡。

三、公共产品结构失衡是造成贫福差距扩大的另外一个原因

前面已经提到在公共财政支出上存在公共财政职能的“越位”和“缺位”，实际上就是在有限的公共产品的供给上由于区域、城乡等因素的存在也有很大的差别，多年来政府对农村公共品供应系统投入太少，投入和管理体制十分落后，过去政府提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，对农村公共产品供给主要限于中小学义务教育、少量的农村水利设施和农业科技推广等方面。

即便是近年来国家实施积极财政政策增加了农村电网改造、公路建设、广播电视转播等方面的投入，但农民急需的基础教育、农村公共卫生医疗、农民贫困群体救助、农民就业再教育、农村水利设施建设和维护等至今是公共产品供给中的盲点。

这种供给方式对我国占决大多数人口的农村是极其不公平的，农村的公共基础设施从属性上同城市的基础设施一样都是公共产品，但供给政策的厚此薄彼，使城镇居民优先享用公共产品的使用权，并由此获得较多的发展机会，而广大农民则因牺牲这种权利而丧失部分发展机会。

而且农民的年均纯收入同城镇居民相比，仅相当于其的1/3，让低收入人群自筹资金进行公共基础设施建设，必然会进一步降低农民的收入水平。

农村公共产品匮乏造成农民上学难、看病难的状况，更是影响农村社会稳定的最大制约因素。

这些偏颇使得城市居民在国家政策的保障下和农村居民的差距越来越大。

当然这也和前面提到的分税制改革有很大的联系，很多乡镇的公共财政收入完全靠上级的拨款，自己没有稳定的财政收入提供公共产品，因此在有限的资金情况下只能提供急需的一些公共产品，这也是造成农村公共产品供给失衡的一个原因。

在城市公共产品供给结构中也有不合理的地方，社会保障覆盖面和保障水平偏低，远未达到市场经济的“稳压器“作用，如“非典”事件的突发充分暴露了公共卫生产品提供的不足，一些城市将财政收入投入到基础建设，而对教育、卫生、社会保障等方面做的不够，造成一方面存在不合理的越位供给或过度供给的状况。

另一方面又存在着应当由公共部门保障的事业、资金供给短缺、保障乏力的问题。

其直接后果是人为地拉大社会成员间的差距，引起社会的不公平。

这种供给结构长期扭曲的危险是政府由于无法弥补市场失灵导致的贫富悬殊现象，将激发各种社会矛盾，最终导致难以逆转的社会动荡。

这也可以从最近城市中群体性事件的逐渐增多，社会治安的恶化中可以看出，人们由于贫富过于悬殊，心态已经发生改变，采取了一些激进的手段。

由此看来公共产品结构失衡不仅侵蚀了公民的基本权利，也影响了国民经济的持续发展。

因此考虑到公共产品供给总量不足的问题在相当长的时期内还会存在，这就需要我们优先解决最迫切的结构失衡问题---城乡公共产品供给结构失衡，把公共财政覆盖到农村和农民。

这既是公共财政建设的核心内容，也是公共产品本质属性的回归。

对农村公共产品的供给，应该尽快由依靠农民自身向以国家为主的政策目标过渡，让农民能享受到最基本的国民待遇。

政府必须通过加快对广大农村公共产品的补偿性供给来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距。

在当前政府财力仍十分有限的情况下，我们可以考虑采取“存量调整”和“增量投入”的方式解决城乡公共产品失衡问题，一是在逐步加大支农投入的基础上，将从事业单位中退出的资金用于农村公共产品供给。

二是整合各种支农资金，由支持农业生产转向增加农村公共产品的有效供应。

三是建立以公共财政为主体的动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品融资体制，比如由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共产品，这种公共产品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权。

四是在逐步加大社会保障投入的基础上，将国有资本退出收入全部用于社会保障，逐步将社会保障覆盖到广大农村地区。

四、国家财政对教育、社会保障等公共产品的支持不力也是造成贫福差距拉大的主要原因

在教育方面，公共财政对基础教育投入不到位，政府对教育的财政投入，大、中、小学生生均投入差距过大，对基础教育以及职业教育重视不够，投入不足。

造成目前大学不断的扩招的同时，许多贫穷地区却连义务教育都很难完成。

此外，在教育投入方面地区差距过大，目前教育机会在区域间、不同阶层居民间的分配是相当不平等的。

以2006年为例，北京市6岁以上人口平均受教育10.2年，云南省6岁以上人口平均受教育只有6年。

北京的高中入学率为96%，而安徽、河南、内蒙和云南都不到35%。

2006年全国的城市初中生升高中的比例为77%，而农村和县镇合计初中毕业生进入高中的比例仅为29%。

而且，各地区间财政教育经费投入的差异很大，东西部差距巨大。

教育投入不公平会产生“马太效应”。

教育作为一种投资行为，与收入高度相关，有两个方面的含义。

一方面是从结果的角度看，教育能够产生收入，教育层次越高收入越高；另一方面是从起点来看，教育需要大量初始投入，投资越大受教育层次越高，这是一个循环。

从投入与产出的角度看，如果因为贫穷，无力进行大量的人力投资，受教育层次低，意味着只能从事低报酬的工作，就会走入“贫者愈穷”的恶性循环，相反，则会进入“富者愈富”的良性循环。

公共财政在社会保障方面投入的不足也对贫富差距产生极大的影响。

一般情况下，国家为了维护社会公平而将部分财政收入无偿让渡给企业和居民个人，即进行转移支付。

政府实施转移支付的最终目标是实现社会公平，尽可能缩小地区间、居民个人之间的贫富差距，维护社会稳定，为经济发展创造良好的环境。

在转移支付制度中，社会保障支出是重要的一部分。

社会保障制度作为财政转移支付的一个重要手段，其政策的实施有助于社会公平的实现。

但是，如果公共财政对社会保障投入不合理，则会带来负面效应。

我国社会保障投入水平在世界范围来说是比较低的。

社会保障费用占GDP的水平不仅远远低于世界平均水平，还低于低收入国家的水平。

2004年，我国城镇职工基本医疗保险仅覆盖了1.2亿人，新型农村合作医疗只有8000万人参加，我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，绝大多数居民靠自费看病，承受着生理、心理和经济三重负担。

目前，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。

就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55%。

占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。

此外，公共财政投入在社会保障方面的城乡差距，城镇居民享有相对多的保障，农村居民则基本无保障，城乡居民之间保障权利严重不平等。

目前，城镇已经初步建立了包括最低生活保障、社会保险等为主要内容的社会保障体系，尤其是最低生活保障已经覆盖所有城镇居民，城镇居民的老年、疾病、失业等主要社会风险在一定程度上得到化解。

相比之下，农民的社会保障远滞后于现实需要，存在明显的老年贫困和疾病风险。

我国社会保障制度自始至终呈现出的这种“二元”状态，对农村居民和城市居民的社保投入的极大区别，加重了城乡之间的贫富差距。

以上都是和国家财政在这些公共产品的提供上支持不力有很大关系，首先这些公共产品在国家财政中的总量较低，影响了公共产品的提供。

其次在这些公共产品供给上政策的偏移也造成贫福差距的扩大。

因此政府除了加大对这些公共产品的供给之外，还要在政策上向农村倾斜，从而使广大农村居民都能享受到公平的待遇。

结论：

贫富差距问题已成为广大民众最关心、最直接、最现实的利益问题，也是中国政府面临的艰巨任务。

本文从公共财政职能的越位和缺位、财政分权、公共产品供给的失衡以及国家财政对教育和社会保障的支持四个方面对我国贫福差距的成因进行了剖析，这些成因都与我国处于转型期间有着必然的关系，我们要尽快打造适合中国国情的公共财政体系，要实现两个转变。

一是实现“建设型”财政向“公共服务型”财政的转变；二是实现“吃饭财政”向“公共财政”的转变。

同时加强国家财政预算的监督，实现从税收国家到预算国家的转变。

只有尽快完成以上的转变，才能更好的缩小我国目前贫福差距的范围，使我国全体公民都能享受到公平的社会福利和经济建设的成果。