阆中土地利用总体规划.docx

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阆中土地利用总体规划

阆中市土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整完善方案

阆中市人民政府

二〇一七年九月

规划编制单位：

阆中市人民政府

规划组织编制单位：

阆中市国土资源局

规划技术编制单位：

四川志盛科技有限公司

项目负责人：

戚红苟兴海

项目组成员：

戚红苟兴海钮林苟俊杰

佘强田浩王洁黄艳萍

刘华蓉王佑平舒月王丹丹

向红李鸿亮

文本编写人：

戚红苟兴海钮林佘强

王洁黄艳萍舒月王丹丹

向红

图件制作人：

钮林佘强田浩刘华蓉

王佑平李鸿亮

成果审定人：

戚红钮林佘强

目录

第一章规划调整完善的背景1

第一节指导思想与原则1

第二节调整完善的主要依据3

第三节规划调整期限与范围6

第四节规划调整完善的主要内容6

第二章调整的原因与必要性8

第一节调整的原因8

第二节调整的必要性10

第三章土地利用现状13

第一节土地利用结构13

第二节土地利用特点16

第四章土地利用规划目标调整情况17

第一节耕地保有量任务调整17

第二节基本农田保护面积调整18

第三节生态环境建设目标18

第四节建设用地规模调整19

第五节新增建设用地规模19

第六节土地整治补充耕地目标20

第五章土地利用结构调整及布局优化21

第一节土地利用结构调整21

第二节土地利用布局优化26

第三节建设用地调控32

第六章永久基本农田划定方案34

第一节划定原则34

第二节划定方案34

第七章三线划定37

第一节永久基本农田保护红线37

第二节生态保护红线38

第三节城市开发边界39

第八章土地用途分区管制41

第一节土地用途分区41

第二节各土地用途分区管制规则43

第九章建设用地空间管制48

第一节允许建设区48

第二节有条件建设区49

第三节限制建设区50

第四节禁止建设区51

第十章中心城区土地利用控制53

第一节中心城区控制范围53

第二节中心城区土地利用现状53

第三节中心城区空间布局55

第四节中心城区建设用地空间管制56

第五节中心城区基本农田划定方案57

第十一章土地综合整治安排58

第一节土地整治目标58

第二节土地综合整治任务59

第三节土地综合整治保障措施60

第十二章重大工程项目安排64

第一节基础设施重点项目64

第二节重大产业项目65

第三节环境保护重点项目66

第四节其他重点项目66

第十三章土地利用规划的环境影响评价67

第一节土地利用结构调整的环境影响67

第二节土地利用空间布局调整的环境影响69

第三节减缓环境影响的措施71

附表1阆中市土地利用主要调控指标表（2006-2020年）73

附件2阆中市土地利用结构调整表74

附件3阆中市各乡（镇、街道办事处）土地利用分区面积表75

附件4阆中市耕地保有量、基本农田情况表78

附件5阆中市重点建设项目用地规划表79

附件6阆中市各乡（镇、街道办事处）规划控制指标情况表96

第一章规划调整完善的背景

第一节指导思想与原则

一、调整的指导思想

深入贯彻落实中央“四个全面”战略布局、“五大发展理念”和省委“三大发展战略”，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以节约和集约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，落实最严格的耕地保护制度和最严格的集约节约用地制度。

服务和保障南充市委“155发展战略”顺利实施，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，努力建设世界古城旅游目的地，同步实现全面小康，促进全市经济又好又快发展和社会和谐稳定，为南充建设“成渝第二城”贡献阆中力量。

二、调整原则

保护优先、三线管控。

优先保护耕地和生态环境，统筹安排阆中市生态、生活、生产用地，科学划定永久基本农田红线和生态保护红线，优化永久基本农田空间布局，强化生态环境保护，合理确定城乡建设用地扩展边界线，严格管控，强化规划约束。

严格保护耕地特别是基本农田。

规划立足于保障粮食安全、经济安全和社会稳定，严格保护耕地特别是基本农田，严格控制建设占用耕地，加大土地整理复垦开发力度，提高耕地质量。

总体稳定，局部微调。

坚持《规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划管理制度。

按照市委、市政府在“十三五”期间的各项规划部署，局部调整完善《规划》，增加耕地和基本农田保护任务，优化建设用地空间布局。

应保尽保，量质并重。

坚持耕地数量质量保护并重，确保实有耕地面积基本稳定、质量逐步提高。

对第二次土地调查增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕和相关规划需要占用的以外，全部予以保护；优质耕地除实施国家、省重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护，引导形成合理的国土空间开发格局。

节约集约，优化结构。

根据四川省和南充市确定的阆中市新增建设用地规模，结合我市资源环境承载力、经济社会发展水平情况，按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适度增加新增建设用地规模，保障脱贫攻坚、新型城镇化和民生事业项目用地需求。

统筹兼顾，突出重点。

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地保护和永久基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

根据阆中市地域和资源优势、利用特点以及经济社会发展计划和规划对土地规划空间进行统筹安排，平衡区域发展，统筹优化用地空间，逐步有序推进未来用地保障。

协调土地利用与生态环境保护。

按照建设资源节约型社会的要求，统筹安排生产、生活、生态用地，推进土地资源综合整治，协调土地利用与生态保护，优先发展生态空间。

加强协调，充分街接。

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、林地保护利用规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。

充分衔接相关规划，探索推进多规融合，制定符合实际的规划方案与实施措施。

充分听取社会公众意见，进行风险评估，举行听证，充分论证，修改方案按程序进行公示。

第二节调整完善的主要依据

一、法律、法规

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（5）《基本农田保护条例》；

（6）《土地复垦条例》；

（7）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

（8）《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）；

（9）《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；

（10）《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（11）《国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）；

（12）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（13）《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；

（14）《全国土地利用总体规划调整完善工作视频会议精神》（2014年11月21日）；

（15）《四川省国土资源厅转发国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（川国土资发〔2012〕148号）；

（16）《四川省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划调整的通知》（川国土资发〔2013〕39号）；

（17）《四川省国土资源厅办公室关于印发<四川省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（川国土资办〔2015〕3号）；

（18）《南充市人民政府办公室关于印发<南充市土地利用总体规划（2006-2020）调整完善工作方案>的通知》（南府办函〔2015〕49号）；

（19）《四川省国土资源厅关于印发四川省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的通知》（川国土资发〔2017〕71号）。

二、相关规划

（1）《阆中市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（2）《阆中市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（3）《阆中市城市总体规划（2012-2030年）》；

（4）《阆中市“十三五”生态环境保护规划（2016-2020年）》；

（5）《阆中市现代农业发展十三五规划（2016-2020年）》；

（6）《阆中市林业发展“十三五”规划》；

（7）《阆中市水利发展“十三五”规划》；

（8）《阆中市旅游发展总体规划（2016-2025）》；

（9）《阆中市现代物流发展规划（2014-2030）》；

（10）《阆中市生态市建设规划》；

（11）《阆中市城市商业网点规划（2014-2030）》；

（12）《阆中市教科体事业“十三五”发展规划（2016-2020）》；

（13）阆中市“十三五（2016-2020）”工业和信息化工作规划。

三、其他相关资料

（1）2014年末变更调查数据库；

（2）阆中市统计年鉴（2015年）;

（3）《阆中市电网“十三五”规划项目选址报告》；

（4）南充市“155”战略项目表。

四、相关技术标准

（1）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）;

（2）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）;

（3）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）;

（4）《土地利用总体规划编制审查办法》国土资源部令第43号。

第三节规划调整期限与范围

规划调整基期年为2014年，规划目标年为2020年。

规划范围与原规划一致，即整个阆中市行政区域，土地总面积187624.01公顷，包括保宁、沙溪、七里、江南4个街道办事处，裕华、彭城、思依、文成、二龙、石滩、老观、龙泉、飞凤、河溪、妙高、凉水、洪山、石龙、金垭、玉台、五马、东兴、木兰等25个镇，垭口、天林、枣碧、北门、桥楼、河楼、清泉、方山、金子、三庙、峰占、鹤峰、金城、福星等20个乡，博树回族1个民族乡。

第四节规划调整完善的主要内容

一、规划调整完善的主要内容

本次规划调整完善主要是对规划调整基期年到规划期末进行土地利用安排，包括规划目标调整、土地利用结构调整、永久基本农田划定方案、“三线”划定、土地用途分区管制、建设用地空间管制、中心城区土地利用控制等。

其中重点调整的内容包括指标的调整和分解、“三线”划定、永久基本农田划定方案。

二、土地利用战略

1．坚持耕地保护，注重数质并举。

落实最严格的耕地保护制度，科学划定永久基本农田及示范区，强调永久基本农田布局长期稳定性，强化质量保护，实现耕地数量与质量保护并举，积极推进土地开发，缓解阆中市部分耕地占补平衡压力，同时注重保护阆中市的农村风貌。

2．落实集约利用，盘活存量土地。

落实最严格的节约集约用地制度，坚持控制总量、用好增量、盘活存量、提升质量的思路，推动土地利用模式创新，以对利用方式的转变促进经济发展模式的转变。

积极推进“退二进三”的产业升级改造，提高阆中市重点发展区域的土地节约集约利用水平和产出效率。

3．实施生态优先，巩固生态格局。

切实落实生态优先的原则，最大限度地延续土地的历史价值体系，使保护内容更全面，管护措施更具针对性。

4．优化国土空间，合理用地布局。

通过构建合理的城市空间结构，引导产业结构调整，保证生产生活用地、增加生态用地，促使生产、生活、生态用地合理布局。

第二章调整的原因与必要性

第一节调整的原因

土地利用总体规划是指导城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实最严格耕地保护制度和最严格节约集约用地制度的重要手段，是实行土地用途管制和规范建设利用土地的重要依据。

现行的《阆中市土地利用总体规划（2006-2020年）》自实施以来，对强化全市土地用途管制和宏观调控，坚守耕地保护红线，促进土地资源科学合理和节约集约开发利用管理，保护改善生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展，发挥了极其重要的作用。

市、乡（镇）两级通过强化规划管控，较好地保障了经济社会持续健康发展的用地需求。

但随着改革发展深入推进，全市经济快速发展，城镇及美丽乡村建设、交通能源等基础设施投入力度不断增加，现行土地利用总体规划已与现阶段经济发展不相适应，特别是由于对重点项目用地需求及村镇发展用地预判不足，基本农田划定布局不合理，适宜建设区受到规划管制区限制等问题较为集中，造成规划局部内容与战略性用地需求脱节，用地矛盾突出，甚至部分基础设施建设项目和涉农惠农项目无法落地，在一定程度上制约了阆中经济社会的快速发展。

随着土地利用和管理面临许多新情况、新问题，特别是第二次土地调查查明的耕地、建设用地等状况与规划修编时对比发生了较大变化，现行土地规划与客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应，影响到规划的权威性和严肃性，也不同程度影响到了地方的发展，迫切需要调整完善。

规划不能适应新时期的发展战略。

“十三五”时期，是经济转型升级的爬坡期、实现全面小康的决战期、生态文明建设的提升期、建设法治社会的关键期，从中央到地方作出的一系列发展战略调整部署倒逼土地利用总体规划急需调整完善。

如党中央提出的“一带一路”发展战略和长江经济带建设、精准扶贫工程的实施，四川省提出的多点多极发展战略，南充市实施的“155”战略，都势必将影响阆中市的土地利用总体规划调整。

相关规划与土地利用总体规划间协调衔接不紧密。

目前，与土地利用总体规划联系最紧密的法定规划是城乡规划，与国土管理共同涉及到城乡空间的管理，空间规划对资源要素的配置均是实现国民经济和社会发展总体目标的物质空间载体。

土地利用总体规划的基本指导思想是“以供给定需求”，属于刚性规划控制模式，其核心是实现耕地总量动态平衡，注重城镇用地和其他类用地之间的协调，由国土部门管理；城乡规划中较成熟的是城市总体规划，城市总体规划是一种以定性、定位为基础的土地利用整体空间规划，规划模式相对更具有弹性，主要基于对城市发展多种因素全面综合分析，按照市场经济条件下的发展规律，提出规划期内的发展目标和设想，由规划部门管理。

从规划编制方法上，城市总体规划中建设用地规模是通过预测规划期内的人口及城市化水平，并结合国家制定的建设用地标准来预测；用地功能分区是根据城市的整体发展对各类用地的实际需求来确定，不同层次规划间、上下级规划间没有严格的控制关系，只需要相互之间协调和衔接，因此规划弹性突出，甚至有时候失之于过度变通。

城市总体规划确定的城镇用地规模及范围常常大于土地利用总体规划的管控方案，难以在用地数量、位置、性质等方面实现规划有效衔接。

其他各级各类规划中，与土地利用相关的规划主要有能源、交通、水利等基础设施规划，林业、生态建设和环境保护规划等。

由于这些规划大多数规划内容仅限于指导思想、规划原则和目标，未落实具体空间用地布局，且规划种类多，规划的部门和行业色彩浓厚，难以超越部门利益与视野来制定整个国土空间开发体系，影响了土地利用总体规划对各类建设用地的规模安排及合理布局。

新形势下生态保护红线的划定又为土地规划与环境保护规划的衔接带来了新的课题。

规划调整完善是强化耕地保护、促进集约用地、维护土地权益的迫切需要。

为保证今后几年阆中市城乡建设及交通、水利、能源等重点建设项目、招商引资项目、涉农惠农及民生项目等所需用地得到落实，积极推进新农村建设，结合永久基本农田划定工作，对现行土地利用总体规划进行调整完善，同步推进永久基本农田划定工作，落实最严格的耕地保护制度，对基本农田实行特殊保护，促进社会经济健康可持续发展意义重大，影响深远。

根据2014年土地利用年度变更调查成果，对《阆中市土地利用总体规划（2006-2020年）》进行调整完善。

第二节调整的必要性

调整完善土地利用总体规划是党中央、国务院依据我国土地资源国情，为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、保障国家粮食安全、推进生态文明建设、促进“十三五”经济社会持续健康发展作出的重要部署，是国土资源部门深入贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，积极适应、把握引领经济发展新常态，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进供给侧结构性改革的重要举措。

科学开展规划调整完善，有利于统筹安排土地资源保护和土地开发、利用、整治活动，有利于进一步优化土地利用结构和布局、拓展科学发展新空间，有利于提高土地生态环境质量、推进生态文明建设，对深化落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，推进新型城镇化和城乡一体化发展，提高土地利用统筹管控能力，增强土地利用管控的针对性和有效性，都具有十分重要的作用。

调整完善土地利用总体规划是依据阆中市土地资源情况，为进一步落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、保障粮食安全、推进生态文明建设、促进“十三五”经济社会持续健康发展作出的重要部署，是国土资源部门深入贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，积极适应、把握引领经济发展新常态，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进供给侧结构性改革的重要举措。

《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）、《四川省国土资源厅办公室关于印发<四川省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（川国土资办发〔2015〕3号）和《南充市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善工作方案》都对开展土地利用总体规划调整完善工作提出了具体明确的要求。

重点做好土地利用总体规划与经济社会发展规划、产业规划、生态保护规划、和城乡建设规划的协调衔接，推进多规融合，统筹安排生产、生活和生态空间。

进一步加强对全市“十三五”土地利用结构和布局的研究，对现行土地利用规划实施中存在的规划空间和用地布局不合理等问题，创新思路和方法，力求在调整完善中加以解决。

科学分解主要规划指标，按照数量、质量和生态“三位一体”的保护要求，严格保护耕地和基本农田，着重优化土地利用空间布局，推进建设用地节约集约利用。

统筹安排“十三五”交通、水利等基础设施用地，按照“列清单、留通道、控规模”的要求，超前谋划、保障重点、促进发展。

与永久基本农田划定协同推进，做好城市周边和全域永久基本农田划定与土地利用布局优化的充分衔接，确保同步报批、同步完成。

第三章土地利用现状

第一节土地利用结构

阆中市2014年末土地总面积为187624.01公顷，其中农用地167421.60公顷，占土地总面积的89.23%；建设用地面积为14023.01公顷，占土地总面积的7.47%；其他土地面积为6179.40公顷，占土地总面积的3.29%。

一、农用地

农用地包括耕地、园地、林地、其他农用地四种土地利用类型，全市暂无牧草地，以耕地、林地为主。

其中，耕地面积为76912.06公顷，占全市农用地面积的45.93%；园地面积为1321.93公顷，占全市农用地面积的0.78%；林地面积为69400.24公顷，占全市农用地面积的41.45%；其他农用地面积为19787.37公顷，占全市农用地面积的11.81%。

图1阆中市2014年末农用地结构图

二、建设用地

建设用地包括城镇建设用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地、交通运输用地、水利设施用地和其他建设用地七种土地利用类型，以城镇建设用地和农村居民点用地为主。

其中，城镇工矿用地面积为3110.16公顷，占全市建设用地面积的22.17%；农村居民点用地面积为9204.58公顷，占全市建设用地面积的65.63%；交通水利用地面积为1688.14公顷，占全市建设用地面积的12.03%。

其中，交通用地面积为1004.16公顷，占全市建设用地面积的7.16%；水利用地面积为683.98公顷，占全市建设用地面积的4.87%。

其他建设用地面积为20.13公顷，占全市建设用地面积的0.14%。

图2阆中市2014年末建设用地结构图

三、其他土地

其他土地主要包括水域和自然保留地，2014年末其他土地面积为6179.40公顷，占全市土地总面积的3.29%。

其中，河流水面面积为4859.50公顷，占全市其他土地面积的78.64%；其他草地面积为110.44公顷，占全市其他土地面积的1.78%；内陆滩涂面积为1124.64公顷，占全市其他土地面积为18.19%；裸地面积为84.82公顷，占全市其他土地面积的1.37%。

表3-1阆中市2014年末土地利用现状表

单位：

公顷，%

地类

面积

比重

土地总面积

187624.01

100.00

农用地

耕地

76912.06

40.99

园地

1321.93

0.70

林地

69400.24

36.99

牧草地

0.00

0.00

其他农用地

19787.37

10.55

合计

167421.6

89.23

建设用地

城乡建设用地

城镇建设用地

2966.08

1.58

农村居民点用地

9204.58

4.91

采矿用地

144.08

0.08

其他独立建设用地

0.00

0.00

小计

12314.74

6.57

交通用地

交通用地

1004.16

0.54

水利用地

683.98

0.36

小计

1688.14

0.90

其他建设用地

20.13

0.01

合计

14023.01

7.48

其他土地

水域

5984.14

3.19

自然保留地

195.26

0.10

合计

6179.40

3.29

第二节土地利用特点

一、土地资源利用地域差异明显

耕地、城镇及工矿用地主要集中在中南部一江四河沿岸的平坝地区；林地则主要集中在东部、北部、西部的山丘地区。

保宁、七里、江南等镇城镇村及工矿用地、交通用地所占比重大。

沙溪、文成、河溪、石龙、双龙、彭城、朱镇等嘉陵江沿江乡镇平坝相对较多，地势平缓，土地开发早，垦殖率高。

思依、二龙、老观、千佛等乡镇以丘陵、山地为主，林地面积比重较大，森林覆盖率高，土地农业利用率较高，人文、风景旅游独具特色。

二、人均耕地数量少，人地矛盾突出

2014年全市人均土地面积0.21公顷，人均耕地0.08公顷，均低于全国、全省平均水平，且低于联合国粮农组织制定的警界线。

随着人口的增长，人均耕地占有量将进一步下降，人地矛盾日益尖锐。

三、土地利用类型以农用地为主，建设用地次之

2014年末全市农用地占土地总面积的89.23%，建设用地占土地总面积的7.48%。

经济的快速发展，致使居民点及工矿用地的规模逐年扩大，建设用地规模呈逐年上升趋势。

四、土地利用程度高，后备土地资源较少

其他土地仅占全市土地总面积的3.29%，其中河流水面和内陆滩涂占其他土地比重大，占其他土地总面积比为96.84%，而可开发整理成耕地或进行其他利用的土地面积仅占3.16%，后备土地资源较少。

第四章土地利用规划目标调整情况

根据阆中市“十