提高税务稽查效率的思考与探索.docx

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提高税务稽查效率的思考与探索

提高税务稽查效率的思考与探索

税务稽查作为税收征管的最后一道防线，承担着查处偷逃税的重任，因此，对于社会公众来说，迫切需要形成能与之相对应的税务稽查体系，通过税务稽查强有力的查处力度来达到严肃税收法纪、规范市场秩序、维护广大纳税者和国家利益。

一、当前我国税务稽查面临的新形势

十一五时期，我国税收收入从2006年的3.76万亿元增长为2010年的7.32万亿元，五年时间增长了近95%，税收在发挥其调节国民经济发展上起着越来越重要的作用。

面对经济的快速发展、税收的快速增长，税务稽查作为堵塞“税收漏洞”的重要环节承担着更大的责任。

现今，税务稽查面临着以下新的形势：

（一）涉税违法案单户金额逐年递增

以杭州市地方税务局稽查二局（以下简称稽查二局）近几年所查处案件为例，涉税案件年户均偷逃税金额已由2007年的11万元增至2010年的35万元，其中2009年高达42万元（见图1-1）。

图1-12007-2010年稽查二局平均每户查处税费情况

（二）偷漏税行为手段日趋隐蔽多样

一些主观故意偷漏税的不法纳税人，他们利用自身对税收政策的了解，并通过与稽查部门的多次博弈，设法采取更为隐蔽和蛮横的手段，来规避税务稽查，如偷税环节前移，设置两套账；销售货物以现金结算，不记收入；多头银行开户；甚至以账簿遗失为由拒绝提供账簿资料接受检查等，这都给税务稽查工作增加了很大的难度。

（三）大要案查处心有余而力不足

目前各地税务稽查局普遍存在缺人才、缺设备、缺技能等“三缺”现象。

据统计，当前，美国联邦税务局系统中税务稽查人员占税务人员总数的35％，而我国远低于此比例。

以浙江省地方税务局为例，2011年，浙江省共有地税稽查干部1754人，占税务机关人员的比重仅为14.9%。

由此，各地在对重大涉税案件的查处上，很难结合实际制定特殊制度、措施给予人力、物力和技能的保障，即便有，也很难给予有效实施。

大要案查处可谓“心有余而力不足”，重大涉税违法案件屡查不禁。

二、影响税务稽查效率的制度制约因素

（一）税务稽查效率提高的内部制度制约因素分析

1、法律法规不尽完善。

如

（1）纳税人故意丢失账簿来逃避税务检查。

根据《税收征管法》第六十条规定，纳税人未按规定设置、保管账簿或者保管记账凭证和有关资料的，最高处1万元罚款。

低廉的处罚成本，促使部分违法纳税人直接以账簿丢失为由拒绝提供账册接受税务检查，以此逃避应缴税费及因偷逃税款带来的高额处罚。

（2）《税收征管法》对故意逃税与过失漏税并无具体行为上的界定，外加稽查取证难度大，也直接导致在涉税违法案件查处过程中，《征管法》所规定的处罚裁量权无法得到合理运用，相关处罚不能发挥其应有的作用。

（3）关于中止、终结程序的操作规范欠明确，如新《税务稽查工作规程》就相关条文（第四十四条、第四十五条）所限定可以中止、终结程序的内容较少，且对相应条文的第三款：

“法律、行政法规或者国家税务总局规定的其他可以中止检查的，可以办理中止检查”；“法律、行政法规或者国家税务总局规定的其他可以终结检查的，可以办理终结程序”其内容不够明晰且审定级次较高，因此，在实际工作中要用好该条文提高工作效率仍有难度。

法律法规和操作规程上的不尽完善对税务稽查效率的提高带来了困难。

2、选案信息来源单一。

在计算机广泛应用的时代，通过计算机进行选案已经得到普及，但由于纳税人的信息仅来源于工商部门和税务部门，计算机档案中存储的只有一般的工商登记及纳税申报情况，信息量少而简单，要想计算机从这些单薄的信息量中合理筛选出应稽查的纳税人，难度大且不准确。

3、稽查人员能力欠佳。

目前基层税务稽查部门普遍存在人员结构老龄化、业务技能缺乏等现象。

以稽查二局为例（见图2-2、图2-3），2010年稽查人员共57名，其中，40岁以下（含40岁）的人员仅占27%，大部分人员的年龄处在40-50岁之间，这使得稽查部门的后备储备严重不足；同时，57名干部中，具有中级以上职称的干部仅48%，稽查内部业务水平的高低差异给稽查效率的提高带来了困难。

图2-22010年稽查二局稽查人员年龄结构

图2-32010年稽查二局稽查人员职称情况

4、案件分配缺乏合理。

目前，基层税务稽查局在对税收违法案件稽查任务的分配上往往是按照“科室轮接”原则实施任务下达，再由各检查科长在科内检查组之间进行随机分配，此种任务分配方式在充分考虑公平的基础上，却忽略了配比性问题。

对于难易不同的案件，只有通过合理安排，由能力相当的检查人员实施查处，才有可能实现整体稽查效率的最大化。

过分关注公平忽略能力配比的案件分配方式，不仅浪费了稽查部门本已稀缺的人力资源，还会造成案件查处效率和质量的下降。

然而，目前由于无法对一线检查人员的能力实施科学的考核界定，客观上导致了稽查任务与稽查能力无法相匹配，为稽查效率的提高增加了难度。

5、大要案管理制度欠完整。

近年来，各级税务稽查部门以查处重大税收违法案件为突破口，查处了一批具有重大影响的大要案，但是，在实际查处和案件管理过程中仍存在一些问题，主要表现在：

重大案件没有统一的标准；案件查处没有明确的时限要求，结案率不高；案件查处工作没有必要的考核工作等。

（二）税务稽查效率提高的部门协作制度制约因素分析

1、稽查与征管之间的协作。

税务稽查的职能之一在于以查促管，可见稽查与征管之间是相互促进的关系。

从近几年的税收实践来看，出现偷逃税数额大、现象普遍的很大一部分原因在于稽查部门与纳税者之间存在的“信息不对称”缺口越来越大，这关键在于稽查与征管之间存在着各自为战、信息不畅、联系不紧密等问题，从而造成税务稽查部门无法准确、详实地掌握纳税人的生产经营、资金交易、盈利状况等方面的具体信息，稽查部门对查处中出现的问题也无法及时准确的反映到征管部门中。

纳税人作为追求利益最大化的“经济人”，信息优势越强，选择纳税不遵从的可能性越大。

2、国地税稽查之间的协作。

1994年国地税分设后，国税、地税部门分别建立了相对完善各自独立的税务稽查体系。

但是，由于行政体制和财政分配体制等多方面因素，国税、地税稽查局之间联系沟通较少，特别是在税务稽查办案问题上缺乏有效的协调与合作，出现较多问题。

3、税务稽查与其他部门之间的协作。

稽查部门作为执法机关，在实施税务稽查的过程中，尤其在税务稽查证据的收集、审查判断以及运用过程中，需要得到银行、工商、公安等部门的协助。

（三）税务稽查效率提高的外部制度制约因素分析

1.纳税者纳税观念的淡薄。

税收收入的保障除需要税务稽查部门通过税收违法案件的查处，凭借稽查的威慑力来规范税收秩序外，更需要通过增强纳税者依法纳税的观念，努力塑造全社会诚信纳税的环境，从根源上减少税收违法案件的发生。

据相关机构对中国国民的纳税情况调查显示，中国居民纳税意识明显薄弱于其他发达国家。

2、纳税者税法知识的缺乏。

部分企业负责人、财务人员以及其他社会纳税人，由于对税收知识和政策法规了解的缺乏，间接造成偷漏税行为的发生。

同时，随着当前会计中介市场的发展，中小企业聘用兼职会计的现象日趋普遍，对于兼职会计来说，因其身兼两个或两个以上企业的财务工作，客观上无暇顾及企业的真实经营情况，仅凭企业负责人提供的单据进行记账，这又为偷漏税行为的发生创造了条件。

三、完善稽查制度，提高税务稽查效率的对策建议

围绕提高纳税人偷逃税成本的内外因制度因素，分析在新形势下，税务稽查如何通过不断创新和完善的制度设计（见图3-1），来达到提高税务稽查效率的目的。

图3-1提高税务稽查效率的制度建议示意图

（一）提高税务稽查效率内部制度对策建议

1、进一步完善法律法规。

执法的权利来源于法律法规，不断完善法律法规，堵塞可能出现的检查和偷逃税漏洞，可以提高税务稽查效率。

如

（1）针对由于丢失账簿带来的检查上的“无奈”，可以规定对恶意丢失账簿的财会人员吊销会计从业资格，分几个档次或适当提高处罚金额来尽可能避免恶意丢失账簿的情况出现。

（2）为维护纳税人权利，《税收征管法》应对故意逃税与过失漏税分别进行具体的规定，从而对不同情况造成的逃避缴纳税款事实采取不同的处罚力度。

（3）关于《税务稽查工作规程》涉及中止、终结程序的相关条文，应由国家税务总局就“法律、行政法规或者国家税务总局规定的其他可以中止检查的，可以办理中止检查”、“法律、行政法规或者国家税务总局规定的其他可以终结检查的，可以办理终结程序”等款项给予具体细化和说明。

2、建立基于丰富信息的计算机预警制。

即通过收集丰富信息，并运用计算机网络系统给予每一纳税人在税负率、预付账款金额等综合指标上划定一条警戒线，当纳税人超越了警戒线，计算机系统就会发出警报，向税务稽查部门发送预警。

3、建立稽查绩效考核制。

通过稽查绩效考核制度的建立，可以在稽查干部中倡导自主学习、自我提升，促进稽查干部业务素质、执法能力的提高。

以稽查局为例，自2015年建立“稽查绩效考核制度”以来，通过制定可量化的稽查业务评价体系，明确加、扣分事项，按月对各科室、各岗位进行稽查工作绩效考核，按年实施考核评比，为稽查干部业务素质、执法能力、服务水平和稽查效率的提高，起到了很好的促进作用。

4、建立项目必查制。

实际工作中，我们可以组织检查、案审等人员共同参与，结合行业实际，罗列纳税人可能出现的偷逃税手段及表现形式，制定出针对行业特性的必查项目提纲。

如对建筑行业的检查，应将工程费用、工程项目收入确定等列为必查类，这样可以使原本主观性较强的税务检查工作更趋规范化，减少可能出现的检查环节对问题发现的随意性，从而促使税务稽查效率的提高。

5、完善大要案管理制度。

运用现代的管理理念，充分挖掘内部管理潜力，集中调配人员力量，加强对重大案件查处工作的组织、协调、监督、指导，实现稽查四环节“零缝隙”的过程控制，并突出事前分析、过程控制、环节监督和持续改进，确保各类重大涉税案件的查处质量和效率。

（二）提高税务稽查效率的协作机制建议

1、建立稽查征管互动机制。

一方面要尽可能做到有针对性的检查，即选案的准确度要高；另一方面要在每次实施检查前尽可能掌握稽查对象详尽的涉税资料，便于缩短检查时间。

而这两方面的实现有赖于征管与稽查之间的信息交流，建立征管与稽查的互动机制，如案件查处的互通、纳税者纳税状况的互通等。

稽查部门依托征管部门掌握的信息优势，缩小与稽查对象之间信息不对称的缺口，有利于实现高效查处偷漏税行为，引导纳税者的纳税遵从。

2、建立国地税稽查协作机制。

如每月召开稽查联席会议，相互交流处理、处罚等涉税信息资料，实现稽查信息共享；从选案环节开始，共同制定检查计划，避免重复检查；成立联合检查组，在专项检查中共同行动等等，这些制度性的规范均可以提高稽查效率。

当然，国地税稽查合并是提高稽查效率的最好也是最具效率的手段。

3、建立稽查与其他部门之间的协作机制。

税务稽查工作需要各系统、各部门充分协调，各尽其责，密切配合，没有高度的协作意识，没有部门间的密切配合，就无法有效提高稽查工作效率。

建立稽查与银行、工商、公安等部门之间的协作制度，定期开展信息的互通有无，或建立部门之间的交流平台，从而提高稽查在选案、取证等环节的效率。

（三）提高税务稽查效率外部制度对策建议——建立税法宣传长效机制，体现四个结合，有效开展典型稽查案例公开讲评活动。

“典型稽查案例公开讲评”（以下简称“公开讲评”）是稽查二局自2010年起实施的对外服务重点项目，即借助“纳税人之家”这一平台，邀请行业代表、财税专家、中介机构，分行业、分期对典型涉税违法案件进行公开讲评。

通过讲评，有效体现四个结合。

一是与依法行政相结合。

通过“稽查阳光化”，一方面有助于减少征纳双方的误解，对增进双方的理解，缓和矛盾大有裨益，另一方面也有助于税务稽查部门对外树立公平、公正的执法形象，进而推进“和谐稽查”的建设。

二是与完善服务相结合，对于普通纳税人，一方面，实行典型案例公开讲评对充分保障纳税人的申述权、知情权、监督权等合法权利是一次有益的实践。

另一方面通过分行业典型案例的评议，在评议现场及时解答有关税收政策疑问有助于税务部门服务的优化，将税法宣传做得更精细化，更有助于各行业相关企业查找及发现自身问题，减少稽查对象因为税法知识匮乏导致的违法风险。

同时典型案例公开讲评也能对税收违法行为起到很好的威慑作用，从而将税务稽查的服务职能及威慑职能有机结合起来，助推纳税人税法遵从度的进一步提高。

三是与强化管理相结合，对税务稽查部门内部而言，对典型案例进行公开讲评创造了面对面倾听纳税人声音的机会，是对原有监督机制的健全和完善，同时也在客观上对各环节办案人员的工作提出更高的要求，客观上增强办案人员主动更新税法知识、强化细节处理、严格依法行政、及时防范执法风险。

从强化外部监督机制和促进本局税务稽查执法过程的规范度、公正度两个方面助推稽查执法进一步规范化，帮助稽查干部正确领会相关政策的含义和处理方式，以实现对内管理和对外服务的共同提升。

四是与工作进程相结合，即结合年度的行业检查计划，针对性的开展案例公开讲评活动，将“公开讲评”活动和“下户辅导”结合，实现“点面结合”的税法辅导，一方面帮助企业自查自纠，维护好纳税人依法纳税的权利，另一方面进一步扩宽纳税人对税务稽查的监督渠道，提升税务部门的工作成效。

因此，通过建立有组织的、创新的税法宣传制度，可在全社会塑造依法治税的国民经济发展环境，提高纳税人的纳税遵从度。