夏书章《行政管理学》课程教案.docx
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夏书章《行政管理学》课程教案
第一章行政和行政管理学
第一节行政管理学的对象、内容和特点
一、什么是行政
（一）“行政”是行政管理学的基本概念
广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。
本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：
行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
（二）政治与行政
政治与行政是政府的两种功能。
政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。
自是以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。
政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。
两者密切联系，又互相区别。
（三）管理与行政
管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。
国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。
但在国家的政务管理以外，还有多种多样的管理领域以及由此形成的各各不同的管理主体和管理行为。
行政与管理有着密切的关系。
行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。
这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的。
从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。
广义的行政管理是政府行政组织、非政府的公共组织对公共事务的管理与公共服务的提供。
（四）立法、司法和行政
西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。
行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。
西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。
在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。
行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。
二、行政管理学研究的对象、内容和方法
（一）行政管理学的研究对象
行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。
它包括如下的要点：
1、行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。
在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。
2、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。
3、行政管理活动的根本原则是依法管理。
4、国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。
行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。
行政管理学是综合性的学科。
它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。
（二）行政管理学研究的主要内容
行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。
这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。
因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。
基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内容包括：
1、行政管理学是一门科学。
2、行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。
3、行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。
4、行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。
5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。
6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。
7、行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。
8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。
（三）行政管理学的研究方法
研究方法服从于学科性质和研究目的，并随学科内容和研究目的的变化而变化。
行政管理学是具有鲜明的阶级性和社会性、理论性和应用性、独立性和综合性的学科。
行政管理学产生以来，西方学者采取了多种的、在不同历史阶段又各有特点的研究方法，例如演绎从研究到归纳研究、从静态研究到动态研究、从单科研究到跨学科研究，如此等等。
1、理论联系实际的方法。
2、调查研究法。
3、案例分析法。
4、历史研究法。
5、比较研究法。
6、定量分析法。
第二节行政管理学的产生和发展
一、行政管理学在西方国家的兴起
行政管理学诞生于美国。
美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。
1887年，威尔逊发表的《行政研究》，1900年，古德诺出版《政治与行政》以及1926年怀特（LeonardDWhite1891～1958）出版的《行政学导论》，对行政管理学的主要内容作了论述，使行政管理学成为一个独立的重要学科。
（一）西方国家公共行政学的阶段
有的学者把西方国家公共行政学划分为三个阶段，即传统的行政管理阶段（大致期间为1900年以后）；人性的行政管理阶段（大致期间为1930年以后）；系统权变的行政管理阶段（大致期间为1960年以后）。
有的学者把它分为形成阶段——传统管理阶段；成长阶段——科学阶段；科学化阶段——现代化管理时期。
（二）西方国家公共行政学产生的条件
行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国，是有历史必然性的。
19世纪末和20世纪初，美国经济发展到更高阶段，上层建筑也随之发生了重大变化。
就政府行政活动的变化而言，主要有：
1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。
2、行政职能加强和行政活动范围扩大，使行政机构迅速增加，行政人员队伍日益壮大；而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立，更促使行政成为“非政治化”的管理领域。
3、行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风，妨碍了资本主义商品经济的发展。
上述客观条件，推动了行政管理学产生于当时的美国。
因此，从这一意义上说，行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物，威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表。
同时，学科发展也为行政管理学能获得长足的发展，提供了有利的条件。
二、西方行政管理学的发展趋势
行政管理学在西方各国的发展演变有如下情形：
由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。
发展趋势表现为：
（一）研究领域的拓宽和加深
（二）研究内容和研究方法更结合实际
（三）不同学派之间的争鸣和交流
三、行政管理学在中国的重建和发展
行政管理学在中国的传播和研究，始于20世纪30年代前后。
但在当时的年代，未产生广泛的社会影响，也未造成学科研究的强势；虽是新生学科，但发育不全，步履维艰。
20世纪50年代初，由于高等学校院系调整和学科建设认识上的偏颇，行政管理学的有关专业和课程被取消，该学科的研究和传播也随之中断。
党的十一届三中全会开始了社会主义建设的新时期。
随着经济建设的发展和改革开放的深入，行政管理的重要性和行政改革的迫切性日益鲜明地摆在人们的面前，也因此而推动人们对行政管理学的重新认识。
1984年8月，国务院办公厅和劳动人事部召开了新中国建国以来由政府主持的第一个研究行政管理学的会议——“行政科学研讨会”。
会议从理论和实践上探讨了开展行政学研究的必要性，提出建立中国特色的行政管理科学体系的任务及发展中国行政学应遵循的基本原则。
这次研讨会的成功，标志着行政管理学在我国的重建，并成为它进一步发展的新起点。
在往后的20多年里，我国行政管理学在恢复重建的同时获得迅速和健康的发展。
第三节建设中国特色社会主义的行政管理学
一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础
（一）行政管理的二重性
行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。
虽然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。
（二）丰富的历史遗产
现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。
但现代是古代的延续。
中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政管理学的组成部分。
（三）当代的行政实践
半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。
二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则
（一）坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想
（二）紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改革
（三）加强与相关学科的结合
四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程
第二章行政生态与环境理论
第一节行政环境及其对于行政管理的必要性
一、行政环境问题的提出
行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。
我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。
（一）行政生态学的兴起
生态学形成于19世纪末和20世纪初。
20世纪50年代后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。
拯救环境的强烈呼声促进生态学的更大发展。
行政生态学正是在这一背景下兴起和发展的。
1947年，美国学者约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。
1957年和1961年，利格斯·弗雷德分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》，其后又连续发表了相关论著。
在这些论著中，他把行政现象和行政行为与行政的社会背景、文化背景、意识形态背景等联系起来考察，并从行政的经济环境方面将行政管理区分为三种模式：
（1）融合型即农业社会的行政模式；
（2）棱柱型即过渡社会的行政模式；（3）衍射型即工业社会的行政模式。
利格斯的论著确立了行政生态学的基本思想，开创了行政管理学研究的一个新途径，被认为是行政生态学的代表作。
此后，行政环境研究就受到行政学界和行政活动家越来越广泛的关注。
从20世纪80年代开始，我国行政学界也以极高热情研究这一问题，并结合我国实际出版了一批有影响的论著。
（二）行政环境的基本含义
行政环境是行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和。
这些条件有物质的、精神的；有有形的、无形的；有自然界的、社会界的。
就整体而言，行政环境是行政系统存在和发展不可或缺的条件。
二、行政环境的理论依据
（一）环境的改变和人的活动在实践基础上的一致
行政系统和行政环境的关系也可得出如下结论：
（1）行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础。
行政系统必须并只能在一定行政环境中运行和发挥作用。
行政环境改变了，行政系统的存在和活动方式也必须随之改变。
（2）行政环境是行政系统施加影响的对象，行政环境的改变是行政系统功能有效发挥的结果。
（3）行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。
行政系统活动主要是执行国家意志，是制定方针、政策、法规、命令，只有通过实践，才能把这些变成改造环境的物质力量。
而行政环境也只有通过实践才能得到改造。
离开实践，行政系统的运作就陷于空谈而不能产生实际成果，行政环境也得不到自觉改造。
（二）经济基础对政治上层建筑的制约作用
行政管理制度属政治上层建筑。
作为社会的总代表，它具有凌驾于社会之上的权力，但不能脱离经济基础而起作用，不能不受以经济基础为核心的经济环境的支配和制约。
主要表现是：
（1）经济环境决定行政系统的产生和存在；
（2）经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命；（3）经济环境决定行政系统的变化和发展方向等。
（三）上层建筑其他方面对行政系统的作用
上层建筑是一个复杂的体系，包括政治制度、法律制度，包括军队、法院、监狱等物质设施，还包括政治、法律、宗教、艺术、哲学等各种观念形态。
它们以经济制度为基础，为经济基础服务，但又互相影响、互相作用。
三、现代行政管理与行政环境联系的加强
行政管理在一定行政环境的影响下存在和发展，与行政环境发生一定的联系。
古代如此，现代也是这样。
但从历史发展过程看，行政管理与行政环境的联系却有逐步加强和日益紧密的趋势。
第二节行政环境与行政管理的相互作用
一、行政管理与行政环境的平衡
（一）行政管理与行政环境平衡的必要性
平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。
平衡是相对的、暂时的，而不平衡是绝对的、永恒的。
矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。
不平衡和平衡，循环往复、以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。
（二）行政管理和行政环境平衡的主要特点
1、综合平衡；
2、宏观平衡；
3、暂时平衡。
二、行政管理与行政环境相互作用的基本内容
行政管理和行政环境之间虽也有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要地表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。
行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。
三、行政管理对行政环境的利用和改造
行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。
行政管理存在和发展的全部价值就在于它在适应行政环境的基础上，积极地促进其所赖以建立的经济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对行政环境的能动的改造。
第三节我国现阶段行政环境的主要特点
一、和平与发展——时代的两大主题
（一）自20世纪80年代末苏联解体后，世界格局由两极抗衡向多极化方向发展，军事对峙逐步让位于经济、政治、军事、科技等国家综合实力的竞争；在处理国际问题上，和平对话比之军事对抗有更强的呼声。
（二）全球化、市场化的发展趋势。
二、社会主义初级阶段——我国的基本国情
社会主义初级阶段，主要是指：
我国已进入社会主义社会，是社会主义社会的国家；我国是发展中国家，处在社会主义的初级阶段，即不发达的阶段。
我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。
”在我国，从事行政管理实践和学科建设必须立足于这一基本国情。
三、社会转型时期我国的公共行政
第三章行政领导与战略管理
第一节行政领导概述
一、领导的含义、特点及其与管理的关系
（一）领导的概念
领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。
领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同的分类。
按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导和业务领导等。
另外，作为名词的领导是指领导者。
（二）领导的特点
1、领导是一个社会组织系统
2、领导是一个动态的行为过程
3、领导是高层次的管理
4、权威性
（三）“领导”与“管理”两个范畴之间的关系
1、在广义或外延层次上二者具有相等性
2、在狭义上两者具有本质的差异性
3、二者广义和狭义的混合关系
二、领导管理工作的专业化
（一）领导管理工作专业化的含义
领导管理工作的专业化，是领导管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。
（二）领导管理工作专业化的意义
准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。
1、在领导管理工作实际方面，准确地认识领导管理工作专业化的意义在于：
（1）领导管理工作健康发展的需要。
（2）纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，科学选才用人的需要。
（3）有利于“岗上”的领导管理者专业素质的提高。
2、在理论方面，准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展。
从泰勒、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起也不过20年左右。
相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面繁荣的任务还很重，路子还长。
而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。
（三）领导管理工作专业化的实现途径
三、行政领导的含义、特点及其地位、作用
（一）行政领导的概念
行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。
（二）行政领导的特点
行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。
主要表现为：
1、行政领导只是对“行政”的领导。
2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点。
3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。
（三）行政领导在行政管理中的地位和作用
1、行政领导是行政管理协调统一的保证。
2、行政领导贯穿于行政管理的全过程。
3、行政领导是行政管理成败的关键。
第二节行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
（一）行政领导者职位的含义
行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责任。
职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可缺少的要素。
只有担任了某一职务，才负有与其相应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。
（二）行政领导者职位的特点
（1）职位是以“事”为中心确定下来的。
（2）职位的设置有数量的规定性。
（3）职位本身具有相对的稳定性。
二、行政领导者的职权
（一）行政领导者职权的含义
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。
行政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的实质条件。
同时，职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。
（二）行政领导者的职权与职位的关系
一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系，职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法律认可与确认的权力。
另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好权、用好权。
行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。
三、行政领导者的责任
（一）行政领导者责任的含义
行政领导者的责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
（二）行政领导者责任的内容
行政领导者的责任有多方面的内容，主要由政治、工作、法律三个层面构成。
四、行政领导权威
（一）行政领导权威的含义
行政领导的权威是指建立在法定规范或领导者自身人格魅力基础之上的对领导对象的影响力。
它是领导权力与自身风格的综合反映，对领导活动的效果具有重要作用或影响。
（二）行政领导权威的意义
坚强有力的行政领导权威，是我们多元利益整合，调动一切积极因素，为了中华民族全体人民长远利益和根本利益，实现四化建设的重要保证。
在管理决策高度科学化、现代化的现实社会实践中，肩负广泛社会管理职能的各级行政领导，不仅需要科学的、现代化的决策和管理水平，而且需要具有坚强有力的权威性。
第三节行政领导制度
行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：
一是从根本性上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺畅开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。
根据这三个不同的层次，我们重点研究几种主要的行政领导制度。
一、民主集中制
（一）民主集中制的含义
民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。
（二）民主集中制的主要内容
民主集中制是我国根本的行政领导制度。
我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来。
二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制
（一）集体领导与个人分工负责制的含义
1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。
2、个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。
（二）集体领导与个人分工负责制的关系
集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。
集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。
集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。
离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。
坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。
（三）行政首长负责制
行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。
它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
三、日常的具体行政领导制度
（一）处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度
（二）上下级行政领导者之间联系的制度
（三）协调行政领导班子内部关系的制度
第四节行政领导的方法、方式与艺术
一、行政领导方法的含义
行政领导方法是指行政领导者在行政活动过程中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。
行政领导方法可以分为两类：
领导制度所要求的具有广泛制约力与影响力的根本方法和提高工作效率的具体可变的方法，这种方法随着时间和条件的变化而改变，又称为行政领导方式和艺术。
二、根本的行政领导方法
（一）实事求是的方法
（二）群众路线的方法
（三）矛盾分析的方法。
三、行政领导方式
（一）行政领导方式的含义
行政领导方式是领导方法的一种表现，是在领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的形式。
如陈云同志所说，领导方式的中心问题是正确处理上下级关系。
（二）几种主要的领导方式
从行政领导的工作侧重点的角度进行划分，行政领导方式可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从行政领导者作用于行政人员的方式角度进行划分，行政领导方式可划分为强制式、说服式、激励式、示范式。
四、行政领导艺术
（一）行政领导艺术的含义与分类
行政领导艺术是行政领导者领导方法的个性化、艺术化，是行政领导者在工作中结合普遍经验和个人体会而形成的，它属于行政领导方法中创造性、随机性、权变性较强的部分。
行政领导艺术对行政绩效的影响是通过它本身所具有的超规范和非模式化途径达到的，是通过行政领导对偶发性的特殊情况的艺术化处理而获得的，是将个人经验与科学规则有机结合为领导方法而达成的。
行政领导艺术的类型，从范围影响上进行区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从领导事务的类别上进行区分，可划分为授权艺术、用人艺术、运时艺术、处事艺术。
（二）行政范围影响意义上的行政领导艺术
1、把握好总体性领导艺术。
2、专业性的领导艺术。
（三）行政领导事务类型上的领导艺术
1、授权艺术。
2、用人艺术。
3、处事艺术。
4、运时艺术。
第五节行政领导者的素质及其结构优化
一、行政领导者的素质
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