新《行政单位财务规则》解读.docx
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新《行政单位财务规则》解读
新《行政单位财务规则》解读
为了深入贯彻落科学发展观，进一步加强和规范行政单位财务管理，提高资金使用效益，《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第628号）明确《行政单位财务规则》（财政部令第9号）自2013年1月1日起废止，责成财政部重新制定。
2012年12月6日，谢旭人部长签署财政部令第71号，公布重新制定的《行政单位财务规则》，自2013年1月1日起施行。
现参考有关网站内容，对新《行政单位财务规则》综述如下:
一、重新修订《行政单位财务规则》（以下称《规则》）的背景和必要性
原规则是1998年1月19日经国务院批准，由财政部发布并施行的。
实施十多年来，对规范和加强行政单位财务管理发挥了重要作用。
然而，随着部门预算、国库集中收付制度、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等各项财政改革的深入推进，行政单位财务管理的内容和形式也在不断发生变化，原规则已经不能完全适应新形势的需要，适时废止原规则并重新制定新规则，是十分必要的。
第一，各项财政改革对行政单位财务管理提出了新的要求。
以编制综合预算为核心内容的部门预算改革打破了原先按经费类别编制预算和进行财务管理的模式，对行政单位预算编制方法、预算执行，预算收支内容以及结转结余资金管理等都做出了新的规定。
对此，行政单位所有的收支，不论经费性质，都应当纳入《规则》的规范范围，并且按照部门预算的新规定加强管理。
第二，从进一步规范和加强行政单位财务管理的角度看，近年来，随着形势发展和各项改革的不断推进，行政单位的经费保障水平不断提高，财务管理的内容和形式也在不断发生变化，行政单位财务管理中出现了一些新情况、新问题，都需要财政部在行政单位财务制度层面予以明确。
第三，修订《规则》也是促进行政单位更好地履行职能的需要。
近年来，随着行政单位承担的社会管理和公共服务职责越来越重，而其财务管理水平与履行职能需要相比还有很大的差距。
需要通过进一步修订完善《规则》的相关内容，体现厉行节约、降低行政成本，保障重点、兼顾一般等要求，进一步提高行政单位财务管理水平。
二、《规则》修订所遵循的三大原则
一是坚持厉行节约，降低行政成本。
厉行节约，控制不合理的行政成本过快增长是加强行政单位财务管理、提高资金使用效益的重要内容。
实事求是地讲，行政单位厉行节约的潜力也确实非常大，关键在于管理是否规范、到位。
因此，这次《规则》修订也进一步强调了厉行节约、制止奢侈浪费的财务管理原则，并在《规则》的相关章节中体现了降低行政成本，提高资金使用效益的要求。
二是反映财政改革成果，体现财政改革方向。
坚持《规则》与财政改革要求相适应的原则，结合行政单位财务管理的实际，把部门预算、国库集中收付制度、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等一系列财政改革的成果，吸纳、体现到《规则》中来，使行政单位财务制度能够与时俱进，更加符合各项财政改革的要求。
三是保持原有框架体系，充实完善相关内容。
1998年颁布的《行政单位财务规则》的框架体系基本符合行政单位财务管理需要，并且大部分规定现在仍然适用。
因此，这次修订基本保持原《规则》的框架体系不变，只对与财政改革和管理要求不相适应的有关内容进行了修订和完善。
三、《规则》修订的主要内容
修订后的《规则》较原规则增加了十四条，修订内容主要包括：
一是将《规则》的适用范围扩大到行政单位所有的财务活动，而不仅限于行政经费。
二是修改了行政单位的预算管理办法，将“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”，并增加了决算管理的内容。
在第二章预算管理中增加了决算的编制、管理的内容。
三是规范了行政单位收入管理。
删除了预算外资金收入管理的内容，明确行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入；增加了收入管理的有关要求，明确行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算管理。
四是规范了行政单位支出管理。
规范了行政单位支出的分类，将行政单位支出范围修改为“基本支出”和“项目支出”；强化了支出管理要求。
增加了部门预算、国库集中支付、政府采购、绩效管理、票据管理等改革的相关规定。
五是规范了行政单位资产管理，在资产分类中增加了“在建工程”和“无形资产”，在流动资产分类中增加了“零余额账户用款额度”、“应收及暂付款项”和“存货”；修改了固定资产的分类，提高了固定资产的单位价值标准；严格资产配置、使用和处置管理等。
六在行政单位财务管理中引入负债概念。
七是充实了行政单位财务监督内容。
此外，还对行政单位财务管理的基本原则、主要任务、财务分析的内容和指标等进行了修订。
（一）如何理解行政单位负债概念
行政单位依法取得，应当上交财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入，在业务活动中与其他单位或个人发生的预收、代管等待结算款项，以及因购买材料、物资或接收劳务而应付给供应单位或个人的款项等，都属于行政单位负债的范畴。
《行政单位会计制度》也使用的是负债的概念。
因此，在行政单位财务管理中引入了负债的概念是符合行政单位财务管理的实际需要的，也有利于保持行政单位财务制度与会计制度的一致性。
但《规则》中所说的负债不等同于债务，在理解行政单位负债的问题上，要注意将这两个概念区分开来。
《规则》中所说的负债是与资产相对应的一个会计要素，是财务管理中的一个特定的概念，与行政单位通过银行贷款等途径举债形成的债务是有本质区别的。
（二）新《规则》对降低行政成本的要求
厉行节约，降低行政成本是贯穿这次《规则》修订一条主线。
修订后的《规则》在总则、预算管理、支出管理、资产管理、财务监督等章节的相关规定中都体现了控制和降低行政成本的要求。
一是在总则中关于行政单位财务管理的基本原则方面，增加了“降低行政成本”的原则规定，这是对行政单位厉行节约财务管理工作理念的进一步强化。
二是在预算管理方面，明确规定：
行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。
三是在支出管理方面，明确规定：
行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围和标准，并增加了“建立健全支出管理制度”的要求。
同时，还有针对性地强调行政单位应当“对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制”。
四是在资产管理方面，明确规定：
行政单位应当按照科学规范、从严控制、保证工作需要的原则合理配置资产，防止行政单位超标准、超范围配置资产，奢侈浪费等问题。
五是在财务监督方面，建立起覆盖行政单位预算管理、收支管理、结转结余管理、资产管理、负债管理的全方位监督体系。
强调“行政单位应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息”，在行政单位形成单位内部、财政部门、审计部门，以及社会公众多方面共同监督，遏制行政成本较快增长的工作机制。
（三）对“除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得用国有资产对外担保”的理解
行政单位承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能，其开展工作所需的各项经费主要由财政预算安排。
目前一些行政单位不同程度地存在着借债现象，并且债务规模偏大，不仅影响了行政单位正常工作的开展，也使行政单位面临较大的财务风险，损害了政府形象。
为此，《规则》明确规定，除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务。
1995年出台的《中华人民共和国担保法》明确规定，除法律规定外，国家机关不得为保证人。
《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部第35号令）规定，“行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。
”据此，《规则》明确规定，除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得对外担保。
（四）对参公管理事业单位适用财务制度的适用问题
从规范管理的角度来说，各级党委政府直属参照公务员法管理且执行行政管理职能的事业单位、行政单位内设参照公务员法管理的事业单位，以及参照公务员法管理的社会团体在进行财务活动都应当执行行政单位财务制度。
但是考虑到目前参公管理事业单位涉及面广，情形复杂，事业单位分类改革仍在进行之中，参公管理事业单位也要按照改革的进程逐步分类规范等实际情况，对参公管理事业单位具体适用何种财务制度的问题，财政部还需作进一步深入调查和研究，以保证参公管理事业单位财务管理的连贯性和政策执行的有效性。
下一步，我们将认真研究，尽快予以明确。
四、财政部对开展《规则》宣传、培训的要求
《关于贯彻落实<行政单位财务规则>的通知》（财办行[2012]86号）要求：
各地方各部门要认真组织学习，准确理解和掌握《规则》的主要内容和要求。
要高度重视《规则》的宣传工作，运用多种形式，广泛宣传《规则》修订的必要性、原则、主要内容和对加强行政单位财务管理的重要意义，为《规则》的贯彻实施营造良好的舆论环境。
积极做好《规则》的培训工作，各地方各部门要按照分级负责的原则，结合自身实际制定切实可行方案，确保培训工作落到实处。
行政单位主管领导和财会人员都要积极参加培训，提高业务素质，提升财务管理水平。
《行政单位财务规则》修订前后对照表
原《行政单位财务规则》
新《行政单位财务规则》
第一章 总则
第一章 总则
第一条 为了规范行政单位的财务行为，加强行政单位的财务管理，保障行政单位工作任务的完成，制定本规则。
第一条 为了规范行政单位的财务行为，加强行政单位财务管理和监督，提高资金使用效益，保障行政单位工作任务的完成，制定本规则。
第二条 中华人民共和国境内各级行政机关和实行预算管理的其他机关、政党组织（以上统称行政单位）的财务活动，适用本规则。
第二条 本规则适用于各级各类国家机关、政党组织（以下统称行政单位）的财务活动。
第三条 行政单位财务管理的基本原则是：
执行国家有关法律、法规和财务规章制度；厉行节约，制止奢侈浪费；量入为出，保证重点，兼顾一般；注重资金使用效益。
第三条 行政单位财务管理的基本原则是：
量入为出，保障重点，兼顾一般，厉行节约，制止奢侈浪费，降低行政成本，注重资金使用效益。
第四条 行政单位财务管理的基本任务是：
（一）合理编制行政单位预算，统筹安排、节约使用各项资金，保障行政单位正常运转的资金需要；
（二）定期编制财务报告，如实反映行政单位预算执行情况，进行财务活动分析；
（三）建立、健全内部财务管理制度，对行政单位财务活动进行控制和监督；
（四）加强行政单位国有资产管理，防止国有资产流失；
（五）对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督；
（六）加强对非独立核算机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法。
第四条 行政单位财务管理的主要任务是：
（一）科学、合理编制预算，严格预算执行，完整、准确、及时编制决算，真实反映单位财务状况；
（二）建立健全财务管理制度，实施预算绩效管理，加强对行政单位财务活动的控制和监督；
（三）加强资产管理，合理配置、有效利用、规范处置资产，防止国有资产流失；
（四）定期编制财务报告，进行财务活动分析；
（五）对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督；
（六）加强对非独立核算的机关后勤服务部门的财务管理，实行内部核算办法。
第五条 行政单位的财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理。
行政单位应当单独设置财务机构，配备专职财务会计人员，进行独立核算。
人员编制少、财务工作量小的单位，可以实行单据报账制度。
第五条行政单位的财务活动在单位负责人领导下，由单位财务部门统一管理。
行政单位应当单独设置财务机构，配备专职财务会计人员，实行独立核算。
人员编制少、财务工作量小等不具备独立核算条件的单位，可以实行单据报账制度。
第二章 单位预算管理
第二章 单位预算管理
第六条 行政单位预算是行政单位根据其职责和工作任务编制的年度财务收支计划。
行政单位预算由收入预算和支出预算组成。
第六条 行政单位预算由收入预算和支出预算组成。
第七条 按照经费领拨关系和预算管理权限，行政单位预算管理分为下列级次：
（一）向同级财政部门报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为主管预算单位；
（二）向上一级预算单位报领经费，并对下一级预算单位核拨经费的行政单位，为二级预算单位；
（三）向同级财政部门或者上一级预算单位报领经费，没有下级拨款单位的行政单位，为基层预算单位。
第七条 按照预算管理权限，行政单位预算管理分为下列级次：
（一）向同级财政部门申报预算的行政单位，为一级预算单位；
（二）向上一级预算单位申报预算并有下级预算单位的行政单位，为二级预算单位；
（三）向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的行政单位，为基层预算单位。
一级预算单位有下级预算单位的，为主管预算单位。
第八条 各级预算单位应当按照预算管理级次报领、核拨经费，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行情况向同级财政部门或者上一级预算单位报告。
第八条 各级预算单位应当按照预算管理级次申报预算，并按照批准的预算组织实施，定期将预算执行情况向上一级预算单位或者同级财政部门报告。
第九条 财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结余留用的预算管理办法。
第九条 财政部门对行政单位实行收支统一管理，定额、定项拨款，超支不补，结转和结余按规定使用的预算管理办法。
第十条 行政单位的各项收入和支出应当全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。
行政单位的预算外资金收入和其他收入应当首先用于弥补经常性支出不足和必要的专项支出。
调整为第十七条和第十九条
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第十一条 行政单位预算依照下列程序编报和审批：
（一）行政单位根据年度工作计划和收支增减因素，提出收支概算，逐级汇总报送同级财政部门；
（二）财政部门参照行政单位提出的收支概算，审核分配单位预算指标；
（三）行政单位根据分配的单位预算指标正式编制年度预算，并逐级汇总报送同级财政部门；
（四）财政部门正式批复行政单位预算。
第十条 行政单位编制预算，应当综合考虑以下因素：
（一）年度工作计划和相应支出需求；
（二）以前年度预算执行情况；
（三）以前年度结转和结余情况；
（四）资产占有和使用情况；
（五）其他因素。
第十一条 行政单位预算依照下列程序编报和审批：
（一）行政单位测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门；
（二）财政部门审核行政单位提出的预算建议数，下达预算控制数；
（三）行政单位根据预算控制数正式编制年度预算，逐级汇总后报送同级财政部门；
（四）经法定程序批准后，财政部门批复行政单位预算。
第十二条 行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。
行政单位年度预算执行中，财政部门核定的财政预算拨款收入和从财政专户核拨的预算外资金收入，原则上不予调整。
因特殊情况确需调整的，行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部门审批。
非拨款收入部分发生变化，需要相应调整支出的，由行政单位自行调整并报送主管预算单位或者财政部门备案，主管预算单位或者财政部门批复决算时审核确认。
第十二条 行政单位应当严格执行预算，按照收支平衡的原则，合理安排各项资金，不得超预算安排支出。
预算在执行中原则上不予调整。
因特殊情况确需调整预算的，行政单位应当按照规定程序报送审批。
第十三条 行政单位应当按照规定编制决算，逐级审核汇总后报同级财政部门审批。
第十四条 行政单位应当加强决算审核和分析，规范决算管理工作，保证决算数据的完整、真实、准确。
第三章 收入管理
第三章 收入管理
第十三条 收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。
财政预算拨款收入，是指财政部门核拨给行政单位的财政预算资金。
预算外资金收入，是指财政部门从财政专户按照规定核拨给行政单位的预算外资金和经财政部门核准由行政单位按照计划使用，不上缴财政专户的少量预算外资金。
其他收入，是指行政单位依法取得本条第二款、第三款范围以外的收入。
行政单位的各项收入必须统一管理。
第十五条 收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。
财政拨款收入，是指行政单位从同级财政部门取得的财政预算资金。
其他收入，是指行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入。
行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位的收入。
第十四条 行政单位各项收入的取得，应当符合国家规定，及时入账，并按照财务管理的要求，分项如实填报。
第十六条 行政单位取得各项收入，应当符合国家规定，按照财务管理的要求，分项如实核算。
第十七条 行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。
第十五条 行政单位依法取得的应当纳入财政预算的罚没收入、行政性收费收入和基金，以及应当缴入财政专户的预算外资金，不属于行政单位的收入，必须及时足额上缴。
调整为第十五条第四款。
第四章 支出管理
第四章 支出管理
第十六条 支出是指行政单位为开展业务活动所发生的资金耗费。
第十八条 支出是指行政单位为保障机构正常运转和完成工作任务所发生的资金耗费和损失，包括基本支出和项目支出。
基本支出，是指行政单位为保障机构正常运转和完成日常工作任务发生的支出，包括人员支出和公用支出。
项目支出，是指行政单位为完成特定的工作任务，在基本支出之外发生的支出。
第十七条 行政单位支出，包括经常性支出、专项支出和自筹基本建设支出。
经常性支出，是指行政单位为维持正常运转和完成日常工作任务发生的支出。
专项支出，是指行政单位为完成专项或者特定工作任务发生的支出。
自筹基本建设支出，是指行政单位经依法批准用财政预算拨款以外的资金安排的基本建设支出。
本条第二款、第三款支出，分别按其用途列入相应的预算科目。
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第十八条 行政单位应当建立、健全各项支出的管理制度。
各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理，防止多头审批和无计划开支。
重大支出项目，应当集体讨论决定。
各项资金的安排使用情况，应当按照财政部门的要求分别反映。
第十九条 行政单位应当将各项支出全部纳入单位预算。
各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。
第十九条 行政单位的支出，应当严格执行国家规定的开支范围及开支标准，保证人员经费和单位正常运转必需的开支，并对节约潜力大、管理薄弱的支出项目实行重点管理和控制。
行政单位用于职工待遇方面的支出，不得超出国家规定的范围和标准。
第二十条 行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。
第二十条 行政单位的专项支出，应当按照批准的项目和用途使用，并按照规定向主管预算单位或者财政部门报送专项支出情况表和文字报告，接受有关部门的检查、监督。
第二十一条 行政单位从财政部门或者上级预算单位取得的项目资金，应当按照批准的项目和用途使用，专款专用、单独核算，并按照规定向同级财政部门或者上级预算单位报告资金使用情况，接受财政部门和上级预算单位的检查监督。
项目完成后，行政单位应当向同级财政部门或者上级预算单位报送项目支出决算和使用效果的书面报告。
第二十一条 行政单位应当严格控制自筹基本建设支出。
确需安排支出的，应当按照规定程序履行报批手续。
核批后的自筹基本建设资金，纳入基本建设财务管理。
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第二十二条 行政单位应当严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等规定。
第二十三条 行政单位应当加强支出的绩效管理，提高资金的使用效益。
第二十四条 行政单位应当依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。
第五章 结余管理
第五章 结转和结余管理
第二十二条 结余是指行政单位收入和支出相抵后的余额。
第二十五条 结转资金，是指当年预算已执行但未完成，或者因故未执行，下一年度需要按照原用途继续使用的资金。
第二十六条 结余资金，是指当年预算工作目标已完成，或者因故终止，当年剩余的资金。
结转资金在规定使用年限未使用或者未使用完的，视为结余资金。
第二十三条 行政单位结余不提取基金，全额结转下年使用；其中，已完成项目的专项经费结余，报经主管预算单位或者财政部门批准后，方可使用。
第二十七条 财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行。
第六章 资产管理
第六章 资产管理
第二十四条 资产是指行政单位占有或者使用的、能以货币计量的经济资源，包括流动资产和固定资产。
第二十八条 资产是指行政单位占有或者使用的，能以货币计量的经济资源，包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产等。
第二十五条 流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产，包括现金、银行存款、库存材料、暂付款等。
第二十九条 流动资产是指可以在一年内变现或者耗用的资产，包括现金、银行存款、零余额账户用款额度、应收及暂付款项、存货等。
前款所称存货是指行政单位在工作中为耗用而储存的资产，包括材料、燃料、包装物和低值易耗品等。
第二十六条 固定资产是指单位价值在规定标准以上，使用期限在一年以上，并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，包括房屋及建筑物、一般设备、专用设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产。
一般设备单位价值在500元以上，专用设备单位价值在800元以上，为固定资产。
单位价值虽未达到规定标准，但是使用时间在一年以上的大批同类物资，按固定资产管理。
第三十条 固定资产是指使用期限超过一年，单位价值在1000元以上（其中：
专用设备单位价值在1500元以上），并且在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。
单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，作为固定资产管理。
固定资产一般分为六类：
房屋及构筑物；通用设备；专用设备；文物和陈列品；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。
第三十一条 在建工程是指已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设工程。
在建工程达到交付使用状态时，应当按照规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用。
第三十二条 无形资产是指不具有实物形态而能为使用者提供某种权利的资产，包括著作权、土地使用权等。
第三十三条 行政单位应当建立健全单位资产管理制度，加强和规范资产配置、使用和处置管理，维护资产安全完整。
第三十四条 行政单位应当按照科学规范、从严控制、保障工作需要的原则合理配置资产。
行政单位资产有原始凭证的，按照原始凭证记账；无原始凭证的，应当依法进行评估，按照评估价值记账。
第二十七条 行政单位应当建立、健全资产管理制度，由财务部门统一建账、核算，由资产管理部门统一登记、管理。
行政单位应当明确财务部门、资产管理部门以及使用部门的责任，定期或者不定期进行清查盘点，保证账账相符，账实相符。
年度终了，应当进行全面清查盘点。
第三十五条 行政单位应当加强资产日常管理工作，做好资产建账、核算和登记工作，定期或者不定期进行清查盘点，保证账账相符，账实相符。
年度终了，应当进行全面清查盘点。
对资产盘盈、盘亏应当及时处理。
第二十八条 行政单位应当由财务部门统一开设
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