中国的税收管理权限的划分.docx
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中国的税收管理权限的划分
中国
中国的税收管理权限的划分，是从1994年的分税制改革开始的：
中央税：
中央税包括：
消费税、关税、车辆购置税、海关代征的增值税和消费税；
地方税包括下列税种：
1、营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），
2、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），
3、个人所得税，
4、城镇土地使用税，
5、资源税，
6、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），
7、房产税，
8、车船税，
9、印花税，
10、农牧业税，
11、耕地占用税，
12、契税，
13、土地增值税。
14地方教育附加税。
中央与地方共享税包括：
增值税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、资源税、证券交易印花税
一般来讲，完整意义上的税收权限应涵盖四个方面的内容：
①税收立法权，即税法的制定、颁布和税种的设立权。
税收立法权在税收权限中处于核心地位。
②税法解释权：
即依据税收基本条例，对基本法进行补充规定和制定实施细则的一种权限。
③征收管理权：
包括税种的开征与停征权，以及对税收稽征过程中产生的若干争议问题进行裁决的权限、征收机构的权限。
④税收调整权：
具体包括增加或减少征税品目，调整征税比率，减少税负等方面的权限。
税收管理权，包括税收的立法权、解释权、减免权、税目和税率的调整权等。
目前，地方税收的各种管理权限高度集中在中央政府，地方政府只负责税款的征收和在极小的范围内制定一些补充措施和征税办法。
地方政府税收管理权限过小，尤其是税收立法权缺位，使地方政府不能根据当地实际情况开征一些具有地方特色的新税种和调整税收政策，不利于地方政府因地制宜的运用税收杠杆调节当地经济运行。
中国的税收权限却是高度地集中于中央的。
几乎所有的地方税的税法、条例，以及大多数税种的实施细则，都由中央制定和颁布，地方只有征收管理权限及制定一些具体的征管办法和补充措施的权限。
（二）地方税收管理权限十分有限
地方目前没有税收的立法权。
除筵席税和屠宰税外，地方没有税种的开征、停征权。
地方具有十分有限的税率调整权限。
税目的确定权限，基本上集中在中央，一些地方税种的具体征税范围或项目的调整权限地方很有限。
地方具有一定的在中央统一规定下减免税的权限。
完全的分税制有以下特点：
（1）各级政府都有独立的税种，独立征税，不设共享税；
（2）各级财政在法定收支范围内自求平衡，各级财政之间不存在转移支付或转移支付的规模很小；
（3）中央财政立法权和地方财政立法权划分明确，地方财政权独立。
完全的分税制模式与不完全的分税制模式之间没有绝对的区分界限和衡量标准。
将分税制区分为两种模式，目的在于说明财政管理体制法的分税、分权不是越彻底越好，要根据相关因素确定合理的分权程度。
三、日本分税制的特色
日本是实行地方自治制度的单一制国家。
行政机构分为中央、都道府县和市町村三级，其中47个都道府县和3253个市町村在法律上是平行的行政机构，统称为“地方公共团体”。
与此相适应，日本的税收也分为中央、都道府县和市町村三级管理。
税法由国会统一制定，内阁为实施税法制定政令，都道府县和市町村各级政府根据政令制定条例。
各级税务机构为了贯彻执行税法和政令，需要制定各种各样的内部文件。
当地方政府出现收不抵支的情况时，可以开征法定外普遍税，但该税的开征和调整必须经过地方议会讨论通过，并经自治大臣批准。
在税收征收管理上，日本分为中央和地方两套系统，三级政府均有自己的征管机构，各自负责征收自己的税收。
日本分税制按税种划分为国税和地方税。
其中国税占的比重较大，约占税收总收入的60%以上（见表3）。
国税即中央税，主要包括个人所得税、法人所得税、继承税、赠与税、酒税、印花税等25种。
在国税收入中，个人所得税和法人所得税占的比重很大，1987年两税合计占国税的67%。
地方税又分为道府县税和市町村税两个部分。
道府县税包括道府县居民税、事业税、汽车税、餐馆饮食消费税、汽车税等15种。
在道府县税收入中，道府县居民税、事业税、汽车税占的比重大，1985年分别占道府县税收入的28.9%、38.6%、10.2%，合计为77.7%。
市町村税包括市町村居民税、固定资产税、卷烟消费税、电税、煤气税等17种。
在市町村税收入中，市町村居民税和固定资产税占的比重很大，1985年分别为50.8%和32.9%，合计为83.7%。
表3日本税收划分的格局
单位：
亿日元
年份
租税总额
租税总额的构成（％）
国税
道府县税
市町村税
1950
7585
75．2
10．3
14．5
1955
13178
71．1
11．1
17．8
1960
25452
70．8
13．7
15．5
1965
48279
67．9
16．2
15．9
1970
115239
67．5
18．3
14．2
1975
226591
64．0
17．1
18．9
1980
442626
64．1
16．7
19．2
1985
624667
62．7
16．3
21．0
1990
916110
66．5
15．7
17．8
1991
979007
66．6
15．6
17．8
资料来源:
[日]《财政金融统计月报》，1991年第5期，第12～15页。
在日本，凡是征收范围广，影响到全国利益的税种，都划为中央税。
由中央征收管理的税收占全国税收总收入的2/3左右。
但是，在税收的使用上，为了支持地方发展经济文化事业，中央政府又以地方交付税和地方让与税以及国库支出金等形式，将相当于全国税收总收入的2/3再分配给地方使用。
这样，一方面中央政府可以掌握对地方资金的支配权，使中央的政策意图能贯彻执行；另一方面也能充分发挥地方政府调节和干预经济的自主性和积极性。
地方交付税是中央政府为了平衡各地方的经济发展，把国税中的所得税、法人税和酒税按照一定的比例（三种国税收入额的32%）下拨给地方的一种税。
地方交付税是地方政府重要的收入来源，它在整个国税收入中占25%左右，约占地方实际收入的20%以上。
贫困地区得到的地方交付税比例更高，达30%以上。
地方交付税不指定专门用途，不附加其他条件，地方政府可以自由使用，如同地方税收一样，使地方政府能有一个比较稳定的收入。
同时，它又是中央政府的一种地区平衡手段，用以减轻地区之间的收入差别。
地方交付税分为普通交付税和特别交付税两种，两者的目的是相同的，但后者是在普通交付税算定以后发生的灾害、欠收等特殊情况下提供的补充性财源。
地方让与税是中央政府把作为国税征收的特定税种的收入按照一定的标准转让给地方的一种税。
如将地方道路税和特别吨位税的全部，天然气税的1/2，机动车吨位税的1/4及飞机燃料税的3/20，作为转让给地方政府的税款。
地方道路税、天然气税和机动车吨位税是作为道路修筑和维修经费的财源而转让给地方政府的，其转让金额与征收地点无关，完全根据道路的总长度和面积等标准来确定。
飞机燃料税是为了维修机场和有关设施，防止飞机噪音等而转让给与机场有关的地方公共团体的一部分财源。
特别吨位税是转让给征收地点即港口所在地的市町村的，不指定专门用途。
“地方交付税”和“地方让与税”都是地方政府的财源。
但是，前者具有调剂财源的作用，只拨给财力不足的地方。
而后者就“地方道路税”而言，原则上是按道路的长度、面积等标准来分配的，不像“地方交付税”那样进行重点分配。
地方让与税虽然在地方财政收入中占的比例很小，但在实际运用中却发挥着相当大的职能。
它不仅能从税制上保证中央将一部分税收稳定地用于道路等基础设施建设，而且也具有诱导地方政府增加道路等基础设施建设投资的作用。
国库支出金是根据一定的目的和条件由国库拨付给地方政府，用于特定支出的一种财政资金。
从地方财政的角度来看，可以根据支出的目的和性质，把它划分为国库负担金、国库委托金和国库补助金三大类。
在地方政府承办的事务中，有些关系到国家的整体利益，需要国家统一标准，由国家负担其全部或部分经费，国家为此拨付的资金就称为国库负担金，如义务教育费、生活保护费等。
有些事务本应由国家承办，但发生在地方，委托给地方办理，国家为弥补地方政府支出中这部分经费开支，拨付给地方的国库支出金就是国库委托金，如国会议员当选费、自卫队驻扎费等。
在地方兴办的事务中，有些是国家鼓励地方自办的事务，如地方的某项基础设施建设，中央认为有利于整体经济发展，因此给予补贴。
这种国家出于行政上的需要，根据自身判断而拨付给地方的国库支出金就是国库补助金。
国库支出金的数额很大，近年已超过10万亿日元。
它在地方财政收入中占有相当大的比例，大约在15%～20%左右，主要分配在教育、就业、灾害救济等方面。
归纳起来，日本的分税制，在税种分布、税源划分和税收调整等方面有以下几个特点:
1.国税在全国税收总收入中处于主导地位，财权偏重于中央。
征收范围广的税种大部分划归中央，中央财政集中了相当部分的税源，这就为中央政府加强对整个国民经济和社会再生产的干预提供了财力上的保证。
如1991年国税占税收总收入的66.6%，地方税只占33.4%，地方本身的税收在地方预算总收入中也只占30%左右，因而地方政府在一定程度上要依靠中央的拨款。
与其他资本主义国家相比，日本地方税收在全国税收总收入中所占的比重是较低的。
尽管地方政府的税收管理权限较小，大多数税种必须由中央立法，然而地方政府在支出管理上的权限则较大，即很多事务需由地方政府承办。
2.在税制结构上采取双主体结构，即每一级政府都以两种税为主体税种。
中央的主体税种是个人所得税和法人所得税，道府县的主体税种是道府县居民税和事业税，市町村的主体税种是市町村居民税和固定资产税。
1986年，日本的个人所得税和法人所得税在国税总收入中的比重分别为41.5%和31.3%，两者的比重之和为72.8%；而道府县居民税和事业税占道府县税总收入的比重分别为28.8%和28.4%；市町村居民税和固定资产税分别占市町村税总收入的49.4%和33.4%。
分析其原因，是这几种税很少受外界因素的影响，收入比较稳定，能及时保证各级政府的收入需要。
3.有一套健全细致的独特的税收调整制度。
日本地方政府承担的事务较多，其支出占全国总支出的2/3，税收收入却只占全国税收总收入的1/3左右，这就决定了地方政府为了满足其支出的需要，必须依靠中央政府的巨额拨款。
中央政府掌握了全国税收的70%左右，而大部分支出却在地方，中央政府通过地方交付税、地方让与税和国库支出金三种形式，对地方政府进行财力再分配。
与其他国家相比，日本的税收调整额度大，约占地方总收入的40%左右，对地方政府有很大的影响力。
总之，日本的分税制，其基本精神和美国、法国有类似之处。
如果要寻找其特色的话，则是中央集权与地方分权相结合这一特征，这也是日本财政的一个很重要的特点。
二、法国分税制的主要特征
（法国税收管理权限对我国的借鉴意义主要体现在中央与地方不存在共享税，因而重复征收的问题是没有那么复杂的（我还不清楚它存不存在重复征收））
法国是一个老牌的资本主义国家，也是西欧主要资本主义国家当中唯一实行计划体制的市场经济国家。
由于在财政上实行计划化管理，政府十分重视财政的宏观调节职能，注意充分发挥税收、预算和补助的作用，因此，税收管理具有高度集中的特征。
具体来说，就是税收管理权限主要集中于中央一级。
在税收收入划分上也是中央占大头，一般占总收入的75%左右（见表2）。
表2法国中央、地方税收收入比重表
单位：
亿法郎
税收
年份
税收
中央税收
地方税收
总收入
数额比重（％）
数额比重（％）
1970
1593
l24578．35
34821．65
1975
2973
222774．91
74625．09
1978
4345
327975．57
106624．43
1980
5965
456976．60
139623．40
资料来源:
《国际财政制度比较》，中国财政出版社，1991年版。
法国税收分为中央、省、市镇三级管理。
分税制采取完全划分税种的办法。
一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理。
国税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等，占税收总收入的83%，其中增值税的比重最大，所得税次之。
需要指出的是，这些收入全部归中央所有，不与地方分成。
地方税分为直接税和间接税两种，直接税约占80%左右，间接税约占20%左右。
主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等，仅占税收总收入的17%，其中行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大。
直接税有行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税以及其他直接税。
间接税又分为强制性和非强制性两种，前者包括娱乐税、演出税和通行税等，后者有矿泉水附加税、电力消耗税、广告税和打猎税等。
法国的地方税主要由市镇征收，其次由省征收。
在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统一规定。
具体的税收条例、法令由财政部制定，地方政府只能按国家和税收政策及法令执行。
但地方政府也有一定的机动权利，如可以制定地方税收的税率，有权对纳税人采取某些减免税措施，有权开征一些捐费等。
在税收征收管理上，法国分为中央、地方两套系统，分别征收各自的税收收入。
然而，需要强调的是，虽然这种集权式的分税制对法国经济的持续稳定增长起到了重要的作用，但它也防碍和限制了地方经济的发展。
在整个国家财政预算中，中央财政集中的财力相当多，约占整个财政收入的70%～80%。
由于中央财政集中了绝大部分财力，地方财政积聚的财力就极为有限了，财力不足限制了地方政府调节和干预经济的自主性和积极性。
当然，对于地方财政的困难，中央财政采取的是积极补助的办法，而且中央财政也有能力对地方财政进行干预和影响。
中央对地方的财政补助有两种形式:
一种是综合补助，主要用于平衡地方预算。
这种补助是按人口、税收多少等因素确定的，人口越多得到的补助也越多。
另外，为了鼓励市镇做好税收的征收工作，按照国家税收政策征税越多，补助也越多；另一种是专项补助，主要用于兴办地方工程。
这种补助通常是根据政府的国土整治政策而确定的。
总的来说，地方财政对中央的依赖性较大。
综上所述，法国的分税制是属于中央集权型的税收制度，其主要特征如下:
1.中央税收收入占税收总收入的比重很大，而且税收管理权限也集中于中央一级。
法国的主要税种，包括增值税、个人所得税、公司所得税、消费税和关税等，全部集中为中央收入，地方不参与分成，中央税收收入占税收总收入的比重为75%左右。
在税收管理上，中央政府掌握着重要税种的立法权、税法解释权、开征停征权和减免权等。
2.地方政府的税收管理权较小。
60年代以前地方税有40多个税种，管理权限也较大，可以自行调整税率和税目。
通过60年代末期和70年代初的改革，目前地方税主要是收入弹性较小的行业税、居住税和建筑土地税等，地方政府的税收管理权限较低。
1982年实行非集中化以后，地方的管理权限又略有扩大。
3.建立了相应的税收调整制度，重视收入再分配的作用，同时也有利于照顾经济落后地区的发展。
税收调整的基本形式是补助金，法国地方财政收入中相当大一部分是中央财政的专项补助。
1980～1985年地方政府收入平均约40%来源于中央补助，最高年份达到44%。
这样也间接地增加了中央政府的总体调控能力。
四、分税制的国际借鉴意义
以上分析并归纳了美、日、法三种类型国家实行分税制的情况。
不难看出，分税制作为国际上处理纵向财政分配关系的一项通行性制度，其功能是十分有效的，也是很成功的。
其成功之处主要表现在以下几个方面:
1.在税收收入的划分上大都是中央占大头，保持了中央政府在税收管理上的主导地位。
如美国占60%左右，日本占65%～70%左右，法国甚至接近80%。
在这方面，借鉴国外的经验是十分必要的。
我国从1980年实行“分灶吃饭”的财政体制以来，中央政府直接组织的收入只占全部财政收入的40%左右，而且近年来还在不断下降。
中央财政的支出中有相当大的部分需要靠地方财政上缴来维持，这就形成了上缴比例大的地方想方设法藏富于企业，致使中央财政收入连年“滑坡”，从而消弱了中央政府对国民经济的宏观调控能力。
因此，在分税制的改革中，应该适当提高中央财政收入所占的比重，加强中央政府的宏观调控能力，使中央政府掌握的财力与国家宏观调控的需要相一致。
2.在保证中央政府集中财权财力的前提下，也充分考虑到地方税制在整个税制中的重要地位。
通过对三种类型国家的分税制进行比较，我们已经看到，随着各国政治、经济和社会的发展，无论是集权型的分税制，还是分权型的分税制，都十分重视地方政府的财政需要。
所以，分税制在大部分国家都在向着集中与分散相结合的方向发展。
这也是通过多年的实践之后，各国都体会到过分集中与分散各有利弊，只有将二者结合得当，相互补充，才能使分税制更好地发挥作用，使中央和地方的财政关系处理得更好些。
我国经过十余年的财政体制改革，取得了不少经验和教训。
认真研究各国的分税制，根据我国的具体国情和民情，选择集中与分散相结合的分税制，将会对我国的财政体制改革起到很重要的推动作用。
3.在税收管理权限上，都注意将各级政府的责、权、利有机地结合起来，因而能充分发挥各级政府的积极性和主动性。
从美、日、法三国分税制的实践来看，各种税的征收权限、管理权限、税率的调整权限归哪级政府，都是由法律明确规定的。
所以，各级财政的关系一直比较稳定，中央财政和地方财政之间讨价还价、互相扯皮的现象是很少发生的。
这个问题正是我国长期以来没能很好解决的，很值得我们学习和借鉴。
4.都采用了相应的税收调整制度，重视国民收入的再分配作用。
如美国的税收调整额为25%左右，法国为35%左右，日本一般为40%。
西方各国实行分税制，税收的分配不是使地方拥有足以自我平衡的财政收入，仅仅是使地方有一部分收入能满足地方政府最低水平活动的需要，而作为政策变量的地方收支差额则由中央政府补助或用其他形式给以补足。
各级地方政府要实现自身的财政收支平衡，必须不同程度地依靠中央政府的补助。
中央通过对地方的各种补助，实现资源的最佳配置。
（二）适度集权型：
立法权归中央，地方政府拥有较大征管权
适度集权型也称相对集中型，就是中央掌握了地方税一定的管理权限，地方掌握必要的权限。
日本地方税属于此种类型。
日本地方税必须由内阁总理大臣提出，并经国会讨论批准。
但具体税法条例必须由地方制定，由地方议会讨论批准后才能开征。
对于地方税法的修改，地方有权做出决定，但必须按照法律程序经讨论批准。
地方税的征收管理由地方负责，但也必须按法律规定的要求执行。
1.税权相对集中。
日本实行偏重于中央集权的地方税制。
税收立法权都集中在国会，各税法都要经过国会批准。
地方独立管理地方税种，但要受国家制定的《地方税法》的限制。
地方政府征收的税种原则上只限于《地方税法》中所列的法定税种，如确需开征新的地方税种，解决地方政府收不抵支的困难时，经过地方议会讨论通过并报中央政府批准，可以在法定税种以外开设普通税，所实行的税率必须按《地方税法》的规定执行。
2.独特的收入调整制度。
为了弥补地方政府的收入缺口，满足地方支出需要，中央与地方两级财政建立了直接的转移支付关系，如国家下拨税，国家让与税和国库支出金。
从整个国家税收收入格局看，中央税收收入占65%左右，地方税收收入占35%左右。
但经过中央与地方之间的税收再调整，实际支配使用的财力格局发生了较大变化，中央只占25%左右，地方则上升到75%左右。
3.双主体结构体系。
日本的税种划分为国税、都道府税和市町村税，每一级政府都以两个税种为主体税种。
中央税与地方税划分由国会负责。
地方税划分的原则是以事权划分为基础，以受益原则为依据。
各项税种之间上下兼顾。
国税以个人所得税和法人所得税为主体税种，都道府县税以居民税和事业税为主体税种，市町村税以居民税和固定资产税为主体税种。
这些税种都是一些收入稳定、受外在因素影响较小的税种。
集权型的典型是法国，其特点是税收立法权高度集中于中央，地方只享有少量的调整地方税税率、制定地方税优惠措施等的税收立法权限。
由于中央集权程度较高，地方政府的税收管理权限十分有限，收入份额较少，一般无法满足地方政府承担各项地方事务的财政支出需要，作为地方税制的补充部分，法国实行中央对地方的补助制度。
地方对中央的依赖性较强，财政支出规模取决于中央政府的补助规模。
这种模式主要适用于计划较强、经济发展相对平衡、政治上集权的单一制国家，英国、意大利、韩国、瑞典也属于此列。
分权型的典型是美国，其特点是税收立法权在中央与地方政府间适当分解，中央与地方都有自己相对独立的税收立法权。
地方有权制定税法、开征或废止某个税种、确定税率、选择税方式方法、决定税收政策等。
在这种分权模式下，地方政府拥有较为充分的税收管理权限，拥有较为充裕的地方税收固定收入来源，对中央财政的依赖性较小。
这种模式主要适合于那些市场经济发达、经济发展相对不平衡、法律机制健全、政权下放较多的联邦制国家。
加拿大也属于此列。
表21994年分税制下中国地方政府一般预算内财政收入构成
收入来源
分享比例（%）
备注
中央与地方共享收入
增值税
中央
75
2009年开始实施增值税转型改革，允许企业抵扣其购进设备所含的增值税
地方
25
所得税
企业所得税
中央
60
除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外。
2003年前中央与地方各分享所得税50%，2003年调整为中央60%，地方40%
地方
40
个人所得税
中央
60
地方
40
资源税
海洋石油资源税
中央
100
海洋石油开采企业没有向中央上缴这一税收，而是以矿区使用费的形式上缴，从而使资源税成为单纯的地方税种
地方
0
其他资源税
中央
0
地方
100
证券交易印花税
中央
97
1997年中央与地方分享比例由50：
50调整为80：
20，2000年后调整为97：
3。
只有上海和深圳分享
地方
3
地方固定收入
营业税
地方
100
不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税
城市维护建设税
地方
100
不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分
契税、房产税、车船使用税、印花税、耕地占用税、烟叶税、土地增值税、城镇土地使用税等
表3中国地方政府财政收入构成
分类A
具体组成
分类B
税收收入
增值税（25%）、企业所得税（40%）、个人所得税（40%）、营业税、城市维护建设税、契税等主要税种和表2所列的其他税种
预算内收入
中央转移支付
税收返还
一般性转移支付（财力性转移支付）
专项转移支付
预算内收入
预算外收入
非税收收入
行政事业性收费（在《2008年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中236个项目中，有141个项目与地方财政相关或全部归于地方财政，除此之外，各地政府还出台有种类行政事业收费项目）
专项收入（排污费、水资源费、教育费附加等）
罚没收入
政府性基金
国有资本经营收入（地方国有企业上交利润）
国
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