漳州市土地治规划.docx

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漳州市土地治规划

漳州市土地整治规划

（2011－2020年）

前言

为全面贯彻科学发展观，积极推进生态文明建设，切实落实党中央、国务院关于积极稳妥推进土地整治的精神，促进耕地保护和节约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展，依据《国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发[2010]162号）、《福建省国土资源厅福建省财政厅关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（闽国土资发[2012]128号）、《漳州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《漳州市土地利用总体规划（2006~2020年）》和《福建省土地整治规划（2011~2020年）》，制定《漳州市土地整治规划（2011~2020年）》。

《漳州市土地整治规划》的编制和实施，有利于有效整合土地资源，优化用地结构，促进耕地保护和集约节约用地；有利于统筹协调农村土地整治和资源环境保护，促进土地资源可持续利用和经济社会可持续发展。

本规划是落实《福建省土地整治规划（2011~2020年）》的重要环节，是实施和深化《漳州市土地利用总体规划（2006~2020年）》的重要手段，是指导全市土地整治活动的纲领性文件，是统筹安排各类土地整治资金的重要依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据。

本规划明确漳州市土地整治的方向和目标，重点落实了高标准基本农田建设和补充耕地任务，同时统筹安排各类土地整治活动，以促进土地整治工作全面、深入、有序开展。

本规划范围为漳州市行政辖区内的全部土地，规划期限2011~2020年，规划基期2010年，近期目标年2015年，远期目标年2020年。

第一章规划背景与形势

第一节区域概况

一、自然地理概况

漳州市位于福建省东南沿海，地处台湾海峡西岸、闽南金三角南部，介于厦门和汕头两个经济特区之间，是国家重点开发的厦漳泉经济开发区和海西经济区的重要组成部分，地处东经116︒54'～118︒15'、北纬23︒33'～25︒12'之间。

东北部与厦门市海沧区、集美区、同安区及泉州市安溪县相接，西北部紧连龙岩市的永定县、新罗区和漳平市；西南部与广东省汕头市、潮州市接壤；东临台湾海峡，距离台湾96海里。

漳州市属南亚热带海洋性季风气候，光能充足，热量丰富，雨水充沛，降雨集中，干湿季分明，温湿同季。

无霜期达330天以上，平均年日照时数1666～2286小时，年太阳辐射117~133千卡/平方厘米。

多年平均降水量为1103.8～2403.3毫米，但地区性差异较大。

蒸发量大，平均年蒸发量1500～2000毫米，自沿海向山区递减。

区内主要农业气候灾害有台风、暴雨和洪涝、干旱、三寒以及大风。

漳州市地形的形成深受燕山和喜山运动的影响，构成了现代山脉及河流的走向。

地势由西北山区向东南沿海倾斜，依次出现中山、低山、丘陵、台地、平原，呈阶梯状下降。

土壤类型多样，一般平原地区分布着盐土、风砂土、水稻土、冲积土，山地上则表现为较明显的垂直分布，由下往上一般为砖红壤性红壤、红壤、黄红壤、黄壤。

漳州市境内主要河流有：

北溪、西溪、南溪、龙津溪、花山溪、芦溪、九峰溪、漳江、东溪、鹿溪共10条，其中北溪和西溪是福建省第二大江——九龙江的两大主要支流。

多年平均地表径流量可达195亿立方米，水资源总量充足，但实际可利用水量小。

降水量的空间分布差异较大，西北部山区有大量的余水可供调节；中部丘陵、平原区，水量供需大体平衡；沿海地区供量明显小于需量。

二、社会经济概况

2010年漳州市辖芗城区、龙文区、龙海市、漳浦县、云霄县、诏安县、东山县、南靖县、平和县、长泰县和华安县11个县级行政单位。

本次规划除上述2区1市8县外，还包括常山华侨经济开发区、台商投资区以及招商局经济技术开发区共14个县级单位，121个乡、镇、街道，年末全市总人口510.06万人。

漳州市是福建省东南部重要的交通枢纽。

沈海和漳龙高速公路、鹰厦及龙厦、厦深铁路，国道319、324线穿境而过，省道、县道纵横交错初步形成较发达的铁路、公路、水路综合运输网络。

本市是福建省的重点侨乡之一，侨台优势突出，为“海峡两岸农业合作实验区”、对台开放主要口岸和台商投资的热土。

十一五期间本市经济增长速度居全省前列，地区生产总值年均增长13.9%，人均生产总值年均增长13.3%，固定资产投资年均增长33.8%，外贸出口年均增长49.7%。

工业化步伐加快，总产值年均增长22.3%，其中规模工业总产值年均增长25.6%，高新技术产业年均增长18%。

第二节土地利用现状及特点

一、土地利用现状

截止2010年末，漳州市土地总面积1287961.54公顷，其中农用地面积1087965.40公顷，占土地总面积的84.47%，建设用地面积93831.78公顷，占土地总面积7.29%；未利用地面积106164.36公顷，占土地总面积8.24%（详见附表1）。

（一）耕地

全市耕地面积179984.08公顷，占土地总面积的13.97%；其中水田面积144551.10公顷，占耕地面积的80.31%；水浇地面积12304.66公顷，占6.84%；旱地面积23128.32公顷，占12.85%。

（二）园地

全市园地面积244523.64公顷，占土地总面积的18.99%；其中果园面积227997.31公顷，占园地面积的93.24%；茶园面积10540.10公顷，占4.31%；其他园地面积5986.23公顷，占2.45%。

（三）林地

全市林地面积595901.68公顷，占土地总面积的46.27%；其中有林地面积497962.31公顷，占林地面积的83.57%；灌木林地面积12301.78公顷，占2.01%；其他林地面积85637.59公顷，占14.37%。

（四）草地

全市草地面积30422.10公顷，占土地总面积的2.36%；其中人工牧草地8.95公顷，占草地面积的0.03%；其他草地面积30413.15公顷，占99.97%。

（五）城镇村及工矿用地

全市城镇村及工矿用地面积76078.64公顷，占土地总面积的5.91%；其中城市用地面积4493.07公顷，占城镇村及工矿用地面积的5.91%；建制镇用地面积15696.38公顷，占20.63%；村庄用地面积47716.38公顷，占62.72%；采矿用地面积5146.81公顷，占6.76%；风景名胜及特殊用地面积3026.00公顷，占3.98%。

（六）交通运输用地

全市交通运输用地面积24328.05公顷，占土地总面积的1.89%。

其中铁路用地面积1431.83公顷，占交通运输用地面积的5.88%；公路用地面积7616.82公顷，占31.31%；农村道路用地面积15188.35公顷，占62.43%；港口码头用地面积89.70公顷，占0.37%；管道运输用地面积1.35公顷，占0.01%。

（七）水域及水利设施用地

全市水域及水利设施用地面积84083.56公顷，占土地总面积的6.53%；其中河流水面面积20201.02公顷，占水域及水利设施用地面积的24.02%；湖泊水面面积5.93公顷，占0.01%；水库水面面积7045.13公顷，占8.38%；坑塘水面面积19203.81公顷，占22.84%；沿海滩涂面积25668.08公顷，占30.53%；内陆滩涂面积3385.19公顷，占4.03%；沟渠面积7006.09公顷，占8.33%；水工建筑用地面积1568.31公顷，占1.86%。

（八）其他土地

全市其他土地面积52639.79公顷，占土地总面积的4.09%。

其中设施农业用地面积5165.25公顷，占其他土地面积的9.81%；田坎面积20983.55公顷，占39.86%；沙地面积482.46公顷，占0.92%；裸地面积26008.53公顷，占49.41%。

二、土地利用特点

（一）耕地生产力水平居于全省前列

本市耕地面积大，居全省第三位，占全省耕地总面积的13.3%。

耕地生产力水平较高，粮食、油菜籽、花生、蔬菜、瓜果类等亩产量居全省前列，耕地复种指数为209.35%，高于全省平均水平。

（二）园地面积大

漳州市素有“花果之乡”的美称，2010年末，漳州市园地面积244523.64公顷，占全市土地总面积的18.99%，其中果园面积最大，为227997.31公顷，占园地总面积的93.24%，是全省园地面积比例最大的市。

（三）土地利用率高，后备土地资源少，开垦难度大

2010年末，全市土地利用率91.76%。

全市地貌以山地、丘陵为主，山地丘陵面积占全市土地总面积的69.76%，这导致后备土地资源相对贫乏，未利用地开发利用难度较大，耕地后备资源不足。

全市未利用土地面积10.62万公顷，其他草地为3.04万公顷，可开发为耕地的面积少，且多分布山高坡陡、立地质量较差的地区，开垦难度较大。

（四）建设用地节约集约利用程度有待提高

2005～2010年间，全市建设用地面积从54565.11公顷增长至93831.78公顷，年均增长7853.33公顷。

城镇建设外延扩张态势明显，建筑密度和容积率较低；农村居民点建设用地面广量大，2010年人均农村建设用地达267.58平方米，高于《福建省村庄规划编制技术导则》中确定的人均建设用地指标，存在一定的“空心村”现象。

第三节上一轮规划实施效果与存在问题

一、上一轮规划指标与实施情况

（一）上一轮规划指标

上轮规划中，福建省国土资源厅下达给漳州市的新增耕地指标为5746.67公顷，其中：

土地整理新增耕地面积为4273.33公顷，土地开发新增耕地面积为1206.67公顷，土地复垦新增耕地面积为266.67公顷。

根据省厅下达的指标，综合考虑全市各县（市、区）的耕地占补平衡需要，漳州市上轮土地开发整理补充耕地指标为13030.82公顷，其中：

农用地整理增加耕地面积5989.48公顷，土地开发补充耕地6698.91公顷，土地复垦补充耕地面积342.43公顷。

表1-1漳州市上轮规划指标与省厅下达指标比照表

单位：

公顷

农用地整理

土地开发

土地复垦

合计

省厅下达指标

4273.33

1206.67

266.67

5746.67

漳州市规划指标

5989.48

6698.91

342.43

13030.82

漳州市比省厅多

1716.15

5492.24

75.76

7284.15

（二）实施情况

1、农用地整理

上轮规划期内漳州市共开展了371个农用地整理项目，整理总面积达78734.67公顷，新增耕地总面积3479.65公顷。

新增耕地面积比上轮规划（5989.48公顷）少2509.83公顷，仅完成58.10%，也少于福建省下达给漳州的指标（4273.33公顷）793.68公顷，完成81.43%。

2、土地复垦

2000至2010年内，漳州市域内土地复垦总面积达361.42公顷，新增耕地335.30公顷。

新增耕地面积比漳州市下达指标（342.43公顷）少7.13公顷，完成97.92%，超过了福建省下达给漳州市指标（266.67公顷）68.63公顷，完成125.74%。

3、土地开发

上轮土地开发项目实施总面积达到5273.84公顷，新增耕地5056.56公顷。

新增耕地总面积比省级下达的指标（1206.67公顷）多出了3849.89公顷，完成419.05%。

但是与漳州市指标（6698.91公顷）差1425.07公顷，完成75.48%。

二、上一轮规划实施成效

（一）补充了耕地数量，改善了农业生产条件

2001～2010年间，全市通过推进土地整治补充耕地8871.51公顷，实现了耕地占补平衡；通过综合运用工程措施、生物措施、耕作措施等，改良了土壤结构，提高了耕地质量；通过加强农田基础设施建设，改善了农业生产条件，提升了耕地综合产能。

（二）优化了土地利用格局，促进了城乡统筹发展

通过实施村庄整治工程等，优化了农村土地利用结构，土地资源配置更趋合理。

通过实施城乡建设用地增减挂钩试点项目，有效缓解了城镇建设用地压力，优化了城乡用地格局，促进了城乡良性互动，推动了新农村建设和城镇化发展，城乡统筹发展进入新阶段。

（三）维护了农民权益，促进了社会和谐发展

在做好地籍调查和权属管理前提下，通过土地整治项目实施，引导农村集体土地有序流转、拓宽农民增收渠道，增加农民收入，加强基础设施建设，改善了农村生产生活条件，促进了农村社会和谐稳定发展。

（四）改善了农田生态环境，促进了生态文明建设

通过建设农田防护林网，提高了森林覆盖率，改善了农田生态环境。

通过配套完善农田水利基础设施，综合运用工程、生物措施以及引导耕作方式转变等，控制了局部地区的土地质量退化。

通过复垦工矿废弃地，加快了矿区生态功能恢复，促进了区域生态环境保护。

通过推动农民住宅向中心村镇集中、农田向适度规模经营集中，减少了生活污水和垃圾排放，降低了农业污染程度。

（五）形成了良好工作格局，有利于土地整治工作的顺利开展

近年来，根据省、市出台的一系列文件，建立了市、县二级土地整治专业机构，构建了从项目申报到竣工验收等技术标准体系，稳定了资金渠道。

基本形成了有法律保障、有规划引导、有标准规范、有科技支撑、有机构推进、有资金支持的土地整治工作格局，为土地整治工作的顺利开展奠定了坚实的基础。

三、上一轮规划存在问题

（一）新增耕地质量有待提高

上一轮规划实施过程中存在重视新增耕地指标，忽视耕地质量和土地综合生产能力提升的现象，未能真正推行土地开发整理耕地质量评价体系。

新增耕地质量总体上不高，且缺少后期管护，项目区配套设施建设和土壤改良投入不足，地力培育跟不上，新增耕地质量有待提高。

（二）土地开发整理规划实施配套保障措施有待完善

目前，对规划实施起保障作用的主要是行政手段，缺乏相配套的法律手段和经济手段。

现在土地整治依据的是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，相关规定零散分布于不同的法律条文中，针对性不强，尚未形成完整的土地整治法律法规体系，特别是缺少《土地整治法》或相关实施条例等，权威性不足。

而且由于土地整治的体制机制方面上的制约，各部门、社会资金不能有效融合、充分发挥聚合作用，不能充分调动各方参与土地整治的积极性，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥。

在市场经济的大背景下，要想保障土地整治规划保质保量实施，就必须有相配套的利益约束机制和激励机制，要重视经济手段辅助规划政策的实施。

（三）全社会对规划实施的积极性尚未被充分调动

由于对土地整治的宣传动员力度不够等原因，社会各界人士特别是农民群众参与到项目实施中的积极性还未被充分调动起来，这样不仅使农民群众对土地整治的重要性及必要性了解不够，起不到积极的推动作用，甚至对规划项目的实施产生阻碍。

第四节本轮土地整治面临的机遇与挑战

一、土地整治面临的机遇

（一）国家高度重视土地整治规划

温家宝、李克强等多位国家领导人指出，农村土地整治是一项重大工程，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，要注意总结土地整治经验，符合相关规划使其依法、依规有序进行。

中央领导的重要指示为土地整治规划编制工作指明了方向。

国家“十二五”规划纲要明确提出土地整治目标任务，把实施土地整治重大项目作为社会主义新农村建设的十二项工程之一。

福建省“十二五”规划明确提出要积极推进农村土地整治建设。

漳州市“十二五“规划中也提出统筹城乡发展，加快城镇化步伐的目标。

土地整治的地位不断提高。

（二）海西经济区的建设为土地整治工作营造了有利环境

2009年，国务院正式下发《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》，海西经济区发展上升为国家战略。

按照国家统一战略部署，海峡西岸经济区将建设成为两岸人民交流合作先行先试区域。

《关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩的意见》（闽政办[2010]43号），提出了实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩的一系列政策措施，并赋予土地整治工作一系列政策支持。

这些都为漳州市探索适合自身的土地整治模式和政策，发挥土地整治在夯实现代农业基础，改善农村生产生活条件和生态环境，推进统筹城乡发展等方面的作用营造了良好的政策环境。

（三）漳州市重视程度日益提高

土地整治综合效益不断显现，已经成为漳州市解决城镇化“缺土地”、工业化“缺劳力”、新农村建设“缺资金”、耕地保护“缺动力”和统筹城乡“缺抓手”的重要手段，日益得到漳州市各级政府的高度重视和社会各界的广泛支持。

这为建立“政府主导、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，调动各个部门的积极性，合力推进土地整治工作起到了积极的推动作用。

（四）资金筹措渠道逐步拓宽

近年来，漳州市严格执行新增建设用地土地有偿使用费使用规定，严格规范农业土地开发资金征收管理机制，发挥专项资金引导作用，有效聚合涉农资金，资金整合的规模效益不断显现。

二、土地整治面临的挑战

（一）土地整治内涵、范围不断扩展，对土地整治要求更高

土地整治的内涵外延不断拓展，成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台。

土地整治从单一的农村土地开发整理扩展到集中连片的田、水、路、林、村综合整治，从增加耕地数量为主转变为增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重。

土地整治更加注重其深层次的内涵，由以项目为载体向以项目依托和政策引导综合运用转变，关注其在提高土地利用整体效益、推进新农村建设、促进城乡统筹发展等方面的综合效益。

（二）耕地保护压力加大，土地供需矛盾日益突出

根据《漳州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，到2020年，全市耕地保有量需保持在17.21万公顷以上，建设占用耕地需控制在0.99万公顷以内。

漳州目前处于城市化加速发展阶段，全市建设用地需求逐年增大，随着海峡西岸经济区的建立以及厦漳泉同城化和漳州市城市发展战略的稳定实施，漳州将迎来经济社会发展的重要时期，促进社会经济发展的各项工作开展都需要土地作为支撑，故而建设用地需求量将在长期内处于一个较高水平。

耕地保护和经济社会发展的矛盾将日益突出，耕地保护压力加大，给漳州市土地整治带来了巨大压力。

第二章指导思想与目标任务

第一节指导思想与原则

一、指导思想

全面贯彻落实科学发展观，围绕科学发展的主题和转变发展方式的主线，按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，遵循经济、社会、生态效益相统一的原则，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。

以调整土地利用格局、优化土地资源配置、促进节约集约用地为手段，推进全域土地整治，大规模建设高标准基本农田，稳步推进农村建设用地整理，积极实施城镇工矿建设用地整理，加强土地复垦与生态文明建设，建立健全土地整治持续健康发展的长效机制，推动漳州市实现科学、健康、可持续发展。

二、规划原则

（一）保持耕地数量，提高耕地质量，加强生态管护

落实最严格的耕地保护制度，健全耕地占补平衡制度，建立农用地整理、农村建设用地整理和补充耕地指标有偿流转等激励机制，加大土地整治力度，大力开展粮食主产区农田整理，突出基本农田和基本农田整备区整理，把适当增加耕地面积、提高耕地质量、增强粮食综合生产能力放在首要位置，确保建设占用耕地占补平衡，确保国家粮食安全的土地资源基础。

在严格保护生态环境的前提下，适度开发宜耕后备土地，在积极补充耕地数量的同时，更加注重提高耕地质量和改善农业生态环境，积极实施建设占用耕作层剥离再利用工程，增加土地整治的经济、社会和生态综合效益。

（二）坚持因地制宜、量力而行

根据漳州市各地区间的区域差异、相互关联，围绕充分发挥各地区的比较优势、促进区域间合理的分工与协作等目标，统筹各区域的土地利用发展，立足资源禀赋，宜耕则耕，宜农则农，统筹安排、因地制宜，突出重点、循序渐进，合理调整村镇建设、产业发展、农田保护、生态涵养等用地布局，促进区域经济、产业、人口发展与土地利用相协调。

（三）尊重农民意愿，保障农民合法权益

坚持保障农民合法权益。

把维护农民和农村集体经济组织的主体地位放在首位，充分征求土地整治项目所在地群众意见，按照维护农民权益的原则，按照以人为本、依法推进的要求，保障农民的知情权、参与权和收益权，做到整治前农民愿意，整治中农民参与，整治后农民满意。

并严格控制整治规模，稳妥有序的开展土地整治各项活动。

（四）坚持城乡统筹发展，促进城乡一体化建设

按照有利生产、方便生活、改善环境的要求，以基本农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，按照建设资源节约型社会和推进社会主义新农村建设的要求，规范推进农村建设用地整理，认真实施城乡建设用地增减挂钩政策。

以城乡建设用地增减挂钩为突破口，推进散乱、废弃、损毁、闲置、低效建设用地集中整治，开展存量非农用地整理，稳妥有序合理的开展农村建设用地整理，缓解城镇经济发展用地需求的巨大压力。

加大旧城区、城中村土地整治力度，不断提高城乡土地集约节约利用程度，建立城市反哺农村机制，促进城乡统筹发展。

（五）改善农民居住条件，完善农村基础设施，推进新农村建设

充分发挥土地整治在新农村建设和城乡统筹发展中的基础平台作用，推进农村建设用地整理，完善农村配套基础设施建设，大力改善农民生产生活条件。

大力推进具有区域特点的农村土地整治重大工程建设，使优质耕地集中连片，改善农田水利配套设施建设，形成机械化耕作条件，实现农业规模化、产业化。

将土地整治作为扶贫政策的重要发力点，促进“三农”问题的解决，实现农民增收、农业增效、农村发展。

第二节规划期限与范围

一、规划期限

本次规划编制期限为2011年~2020年，规划基期2010年，近期目标年2015年，远期目标年2020年。

二、规划范围

规划范围包括漳州市所辖行政区域所有土地，包括2区1市8县以及常山华侨经济开发区、招商局经济技术开发区、台商投资区，共14个县级单位，121个乡镇级单位，其中漳浦县包括古雷开发区，面积1287961.54公顷。

第三节规划目标

一、规划总任务

（一）以建设高标准基本农田为重点，大力推进农用地整理

加强农田基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，组织实施农用地整理重点工程。

建立基本农田建设集中投入制度，重点支持基本农田保护示范区、高标准基本农田建设示范县建设，大力建设高标准基本农田。

合理引导农用地结构调整，提高其他农用地利用效率。

（二）以优化城乡土地利用格局为出发点，稳妥推进建设用地整理

有序推进农村建设用地整理，重点加强城镇工矿建设用地散乱、废弃、闲置和低效利用农村建设用地整理，优化农村建设用地布局，改善农村生产生活条件。

规范开展城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用，合理使用节余指标，确保收益及时足额返还农村，改善农村基础设施与公共服务设施条件，促进城乡统筹发展。

积极开展城镇建设用地整理，重点改造旧城镇、旧厂矿和“城中村”，增加城镇建设用地有效供给。

（三）以合理利用土地和保护生态环境为目的，科学开发后备土地资源

在有效保护生态环境的前提下，因地制宜、科学开发宜耕后备土地资源。

二、规划目标

（一）大力推进旱涝保收高标准基本农田建设

2011-2015年，漳州市将建成高标准基本农田31666.67公顷（47.5万亩），2011-2020年，需建成高标准基本农田46266.67公顷（69.4万亩），经整治的农田质量平均提高1个等级，耕地排灌设施配套程度达90%以上，粮食产量亩产增加100公斤以上，土地综合生产能力显著提高，粮食安全保障能力明显增强。

（二）全面落实补充耕地任务

到2015年，漳州市需要通过土地整治补充耕地4566.67公顷（6.85万亩），其中，农用地整理补充耕地面积3462.52公顷，农村建设用地整理补充耕地面积191.48公顷，宜耕后备土地资源开发补充耕地912.67公顷；到2020年，需补充耕地9066.67公顷（13.6万亩），其中，农用地整理补充耕地面积5805.72公顷，农村建设