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住房补贴政策的经济学分析

住房补贴政策的经济学分析

作者：

赵沂旸

来源：

《理论探索》2009年第04期

        〔摘要〕解决住房问题关键是要理顺政府和市场的关系,主要有完全自发的市场均衡、完全的政府管制、市场自发决定后的政府管制、政府间接调控下的住房市场均衡等几种方式。

住房政策在广义上是以三方面影响住房的供求和产出市场:

影响需求主体,刺激供给主体,实行价格管制。

在选择和制定住房补贴政策时,应在评价其适用性与局限性的基础上,以“效率第一,兼顾公平”为指导,充分发挥市场机制调节住房供求的作用。

        〔关键词〕公共住房,补贴,经济学

        〔中图分类号〕C913.7〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2009）04-0089-04

        由于中低收入阶层无法跨越其收入水平与住房市场价格之间的“鸿沟”,因而他们居住问题的解决需要政府的补贴。

而政府补贴是公共住房政策的核心内容,是影响公共住房政策的稳定性与持久性的关键因素,它不仅是经济问题,也是社会问题,因为它关系到人们的基本生存和社会的和谐稳定。

因此,政府制定住房补贴政策时,应以“效率优先、兼顾公平”为指导,充分发挥市场机制调节住房供求的作用。

        一、解决住房问题需要处理好的政府和市场关系的几种方式

        解决住房问题关键要理顺政府和市场的关系,具体说来主要有以下五种基本方式:

（一）完全自发的市场均衡。

如图1所示,供给曲线为S,需求曲线为D,均衡点为A,均衡价格为P,均衡产量为OI0,居民最低住房需求量为OI2,这样就有了I0I2的住房短缺。

对于其他奢侈品,当居民支付不起时,他们完全可以取消这种消费。

但由于住房是生活必需品,居民不可能不购买,导致住房市场的均衡有特殊性,因而满足居民最低住房需求的均衡才是真正的均衡。

然而,在这种完全自发的市场均衡状态下,部分居民可能因无法承担住房支出而无家可归,流落街头。

因此说,这种完全自发的市场均衡是一种虽有效率但公平性较差的均衡。

（二）完全的政府管制。

如图2所示:

居民的住房需求曲线D1比自发均衡时的D更平缓,截距减小,弹性增大。

而此时的住房供给曲线S1变成一个点,并在需求曲线的某处,这是政府强制形成的均衡。

通常情况下,由于政府的资源有限,政府供给住房数量OI1低于实际需求OI2。

由于住房的显性价格极低或为零,因此居民的住房需求有无限扩大的趋势,加之供给有限,因而满足最低需求的真正均衡无法实现。

因此说,这种完全的政府管制是一种既不公平也无效率的住房解决方式。

        （三）市场自发决定后的政府管制。

如图3所示:

需求曲线为D2,供给曲线为SA-S2,这表明居民以其收入的高低分成两部分,高收入居民完全通过市场解决住房,中低收入者的住房由政府直接管制解决。

图3显示,市场的自动均衡点为A,A点左侧供求曲线和自发住房市场的供给曲线相同;A点右侧的供给曲线发生了变化,住房供给曲线变成一个点S2,并在需求曲线上的某处。

这表明,政府对自动均衡以外的住房供求实施了直接管制。

这种政府强制下的均衡和前面的自发均衡一起构成了住房分离均衡。

图3显示,社会最低住房需求是OI2,自发市场的供给是OI0,政府实际提供的住房通常为I0I1,OI1总是小于或等于OI2,住房的短缺为I1I2。

由于住房的显性价格极低或为零,居民的住房需求不仅大,而且将无限扩大,而供给有限,因而满足最低需求的真正均衡无法实现,同时政府管制部分的资源配置也无效率。

因此说,这种市场自发决定后的政府管制,其市场外的部分也与完全政府管制情况下的效果相同。

        （四）政府间接干预市场后的政府直接管制。

如图4所示:

首先,政府对住房的调节和管制使需求曲线发生了改变,新需求曲线为D1。

一方面,由于政府对自发住房市场的调节,增加了高收入者的住房负担,提高了中低收入者的购买能力,此时A点左侧的需求曲线变得平缓。

另一方面,政府调节之外的居民收入较低,其需求弹性也较低,此时A点右侧的需求曲线变得比较陡峻。

其次,政府对住房的调节和管制使住房供给曲线也发生了变化,新的供给曲线为S1A—S3。

自动均衡点A右侧的住房供给曲线变成一个点S3,并在需求曲线上的某处,实际住房供给和需求为OI1、OI2。

由于政府管制部分住房的显性价格极低或为零,这部分居民的住房需求将有无限扩大趋势,而供给永远满足不了无限膨胀的需求,因而真正的供求均衡无法实现。

这种政府间接干预市场后的政府直接管制,其市场外的部分与完全政府管制情况下的效果相同。

        （五）政府间接调控下的住房市场均衡。

如图5所示,由于政府对需求和供给主体的作用,住房市场的供给曲线和需求曲线将进一步发生改变,变的更平缓。

需求曲线为D2,供给曲线为S2,住房供求实现均衡,住房供求的均衡点A正好处在实际的供给量等于实际的需求量上。

供给量和需求量都等于I2,这才是真正的供求均衡。

此时,政府的直接管制不存在。

这种政府间接调控下的住房市场均衡保证了居民都有能力参与住房市场,此时处于均衡状态的住房市场既是公平的也是有效率的。

        比较以上解决方式的福利效果:

图5中的阴影部分的面积要大于图1、2、3、4的阴影面积。

这表明政府间接干预,实现住房市场均衡所产生的福利要大于其他几种情况。

因此,政府间接干预住房市场是解决住房问题的最优方式,我们把这一情况下实现的住房市场均衡称之为公平均衡,它能较好地实现住房的生产、分配、交换和消费。

        前四种住房解决方式的共同基础之一是所谓的住房生存权利假定。

依据这一假定,政府提出并奉行“居者有其屋”的住房政策目标。

然而,围绕这一目标的政策恰恰不能实现这一目标。

住房政策目标应转向“居者能居屋”。

政府应通过取消对居民住房的保障承诺和管制（无收入来源、无劳动能力的居民除外）,促使居民由依赖、等待政府转向依靠自身解决住房,同时积极培育、充分利用其解决自身住房的能力。

只有住房严重短缺,并成为主要的社会问题时,大规模的政府干预才成为普遍现象。

而当房荒问题基本得到解决后,以市场化为主,辅之以适度的国家调节和管制的住房解决方式比单纯的政府管制更公平有效。

        二、政府干预住房市场的三种途径

        住房政策在广义上通过三种途径影响住房的供求和产出市场,即影响需求主体,刺激供给主体,实行价格管制。

（一）增加住房供给。

增加供给的方法,一是修建公有住房,直接增加住房供给。

二是减少投资者的成本,间接增加住房供给,主要是生产者补贴。

政府直接提供住房的优点是能充分发挥政府调动资源的优势,能够在较短的时间内扩张住房总量,缓解住房短缺。

但其弊端也很明显,如政府财政压力过大,而且在相当程度上抑制了私人发展商的作用,不利于发挥私人住房投资的积极性。

因此政府直接提供住房仅限于在住房供求矛盾尖锐、住房严重短缺环境下实施,而且要注意保持适度。

间接增加住房供给的本质是减少修建住房投入要素的成本,降低住房平均成本和边际成本。

但间接增加住房供给方式也有缺陷,如低息政策不仅需要国家不断的财力支持,而且这种金融制度与整个国家的资本市场分割,不利于提高国家金融体系的运行效率;同时,减少土地成本不仅会造成国有资产的流失,而且会使花费正常土地成本的投资者处于一种不公平的竞争状态;另外,减税政策扭曲了市场信号,降低了微观经济效率。

（二）拉动住房需求。

政府实施需求拉动政策的主要措施是向中低收入者提供住房补贴,以帮助住房支付能力有限的中低收入家庭买到或租到合适的住房,其属于消费者补贴。

        假定:

1.全部家庭收入用于住房消费和非住房消费,且住房正常消费数量为q和非住房消费数量为z时效用最大;2.家庭初始选择的住房消费数量和非住房消费数量分别为q0（最低为qmin）和z0;3.得到没有任何附加条件的住房补贴s时,家庭消费住房商品的数量增加q1。

        对接受补贴的家庭,还必须假定其家庭收入的某一比例固定地用于住房消费,图6中q表示这一固定的住房数量。

显然,我们只需考虑q1点竖线右方的区域。

根据q0q1和qmin之间的关系,可以得出以下三种情况。

        1.如图6（a）所示,初始消费q0超过最低限度要求,即q0在qmin的右方,对于这种家庭进行补贴,这种家庭会将补贴当作额外收入,而由于住房收入弹性相当小,因此可以预测拉动住房支出的效果不会很大。

        2.如图6（b）所示,初始消费q0没有达到最低限度要求,即q0在qmin的左方,对于这种家庭进行补贴,就会使住房消费增加,达到最低限度的要求qmin,从而可以预期会拉动住房需求。

        3.如图6（c）所示,初始消费q0没有达到最低限度要求,即q0在qmin的左方,对于这种家庭进行补贴,住房消费仍然小于qmin,因此可以预期,除非政府给予更多的补贴,否则原有的补贴不会拉动住房需求。

        应该说,与其他方式相比,住房补贴政策对住房市场的发展有独特的作用。

一方面它能保证真正补贴给中低收入家庭,从而更能控制和减少政府的住房开支;另一方面,它还能避免对住房市场自身运行规律和运行效率的干预。

因此,住房补贴政策受到越来越多国家的关注。

但同时也应看到,这种方式只能在一定限度内拉动住房需求,并不能直接对住房供给产生任何作用。

同时,在住房供给不足的情况下,发放住房补贴会引起房租和房价上涨,从而增加申请住房补贴人数和公共住房开支。

        （三）实行价格管制。

住房领域的价格管制主要是政府实施最高限价,属于消费者补贴。

        图7说明了最高限价对消费者、生产者和社会总福利的影响。

通常情况下,政府规定的最高限价要低于市场均衡价格Pe。

由图7可知,此时,消费者的需求量Qd会大于生产者的供给量Qs。

由于实际的市场交易量只能是Qs,因此,最高限价在使市场交易价格下降的同时也减少了市场交易量,此时市场超额需求为Qd-Qs。

        与市场均衡状态相比,消费者剩余增加了面积A,但减少了面积B。

这意味着,对能够买到住房的消费者来说,他们的剩余增加了;但那些本来能够买到却无法买到住房的消费者,却承受了剩余的损失。

此时,消费者剩余的变化为:

△Cs=A-B。

类似地,可以分析生产者剩余的变化。

那些继续生产的生产者的剩余损失了面积A,而推出的生产者则失去了所有的剩余。

生产者剩余的变化为:

△Ps=-A-C。

        综合起来看,市场剩余发生了两部分的变化:

一部分是剩余的转移,即面积A的剩余从生产者转移到消费者;另一部分则是剩余的减少,即面积B和面积C。

一般情况下,面积A大于面积B,所以最高限价政策总体上有利于消费者。

但需要强调的是,社会总剩余的减少意味着社会资源配置效率的降低。

        如果长期实行最高限价措施,在住房短缺的作用下,市场必然会出现一系列不正常的现象。

如有些消费者可能囤积住房（需求曲线向右移动）,从而带来更大的供求缺口;有些消费者则愿意以支付附加费的方法来获得住房,导致“黑市”交易盛行。

        三、公共住房两种补贴政策的比较分析

        当前,公共住房补贴主要有两种:

供给者补贴和消费者补贴。

供给者补贴政策与消费者补贴政策的基本区别在于政府介入住房市场的角度和补贴的侧重点有所不同。

在供给者补贴政策中,财政补贴直接投向于生产者一方,在住房价值得以实现的前提下,通过生产者的供给行为间接地传递给需求者。

消费者补贴是政府向消费者提供财政补贴的方式。

（一）两种补贴的适用前提及优缺点。

供给者补贴政策的适用前提:

一是住房极度短缺,旨在解决住房困难。

也就是说,社会整体居住水平比较低。

二是国家财力有限,只有通过地价优惠、税费减免等间接方式来替代直接的现金补贴。

但是,住房供给者补贴政策又有着其不可避免的缺陷。

首先,政府为此而实施的投资计划、分配办法和对市场的严密监控,构成了政府对住房市场的直接干预。

其次,为了使接受财政补贴的住房建设者能够按照规定的标准建房,政府要为此付出巨大的监督成本。

        消费者补贴政策的适用前提:

首先是政府财力比较充足,能够给予住房消费者以更为广泛和直接的现金补贴;其次是居民收入条件的改善与消费需求的提高。

它的优点体现在:

第一,能够避免对住房市场的直接干预,住房市场的价格机制与竞争机制不会发生扭曲。

第二,财政补贴的作用能直接传递到消费者的消费活动中,并全部转化为消费者的福利满足,而不会在住房建设阶段产生流失或被生产者所占有。

与此同时,政府也不必付出巨额的监督成本,只需对住房的开发与消费活动加以经济调节,即提高政府的市场调控效率。

第三,能充分地鼓励居民自置住房。

（二）两种补贴的政策效应比较。

1.在供给者补贴政策下,住房市场价格机制的正常作用受到了限制,而消费者补贴政策下的住房市场价格机制则比较灵活。

相对而言,消费者补贴政策可以在不影响市场正常供给和政府不进行任何干预的前提下,凭借价格机制充分灵活的调节作用,达到同样的消费增量扩张的目的,这时,价格具有抑制过度需求和平衡供求的作用。

        2.供给者补贴政策压制了价格机制的正常作用,更易诱发新的短缺。

相对而言,消费者补贴政策则不会产生这样的问题,提高了实际购买力的居民将从住房消费活动中获得更大的福利与效用。

        3.供给者补贴政策只有在消费者牺牲其他消费品需求的前提下才能起到与消费者补贴政策同样的收入效应和满足消费偏好,这意味着住房供给政策,它的实现以危害其他产品市场为代价,而消费者补贴政策则更易于满足消费者的综合消费偏好。

        因此,从市场经济运行的整体效率与资源最佳配置的角度来看,住房供给者补贴政策是缺乏市场公平与违背效率原则的。

        （三）讨论

        1.任何一种住房补贴政策只能是阶段性的选择,不断地发生演进是其最本质的特征。

住房补贴政策渐进发展的理论依据有三点:

第一,居民的收入结构时刻都处在调整之中;第二,国家的产业政策目标不断发生着变化;第三,住房市场供求格局不断变化。

        2.住房补贴政策具有一定的外部性,从而决定了它的效果也必然具有一定的局限性。

住房补贴政策的外部性体现在三个方面:

第一,政府参与资源配置而不是由市场机制进行资源配置;第二,财政补贴大量投入住房领域会使政府财政政策操作与运用的范围受到限制,其他政策目标的实现也会因此受到影响;第三,为保证住房补贴政策预期目标的实现,政府必须付出大量的维护成本。

        因此,在选择和制定住房补贴政策时,应在评价其适用性与局限性的基础上,以“效率优先、兼顾公平”为指导,充分发挥市场机制调节住房供求的作用。

        参考文献:

        〔1〕张红.房地产经济学〔M〕.北京:

清华大学出版社,2005.

        〔2〕曹振良.房地产经济学通论〔M〕.北京:

北京大学出版社,2004.

        〔3〕印堃华,胡彬.关于经济适用房政策的探索〔J〕.财经研究,1999,（11）.

        〔4〕胡彬.制度变迁中的中国房地产业——理论分析与政策评价〔M〕.上海:

上海财经大学出版社,2002.

        责任编辑顾小云