征地与安置如何更加合理.docx

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征地与安置如何更加合理

征地与安置：

如何更加合理

　　征地拆迁是许多国家在现代化道路上都遇到的问题。

由于利益关联面大，牵扯人数众多，情况十分复杂，征地拆迁问题一直广受关注。

只有通过科学合理的制度设计和政策安排，才能从根本上破解“野蛮拆迁”与“钉子户”等难题。

本期观察版，围绕征地拆迁中的问题与对策进行了探讨。

　　——编者

妥善征地　改善民生

——访中国社会科学院农村发展研究所所长李周

发布时间：

2013年08月25日09:

33

来源：

人民日报   作者：

李林宝

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　　图片来源：

人民视觉

　　随着城镇化的发展，城镇空间不断向郊区延伸，城郊土地逐渐被征用。

在这个过程中出现了一个特殊群体：

被征地农民。

怎样看待被征地农民的出现？

目前的征地理念存在什么误区？

应该如何推进被征地农民市民化？

近日，记者就这些问题采访了中国社会科学院农村发展研究所所长李周。

　　征用部分农民土地是城镇化发展的客观要求　　

　　记者：

当前，一些农民的土地被征用。

应该怎样看待这一现象？

　　李周：

随着城镇化的推进，我国越来越多的地区进入土地利用快速转变时期。

在这个时期，部分农村和农业用地转为城市和非农用地是必然的。

与此相对应，必然出现被征地农民这样一个特殊群体。

客观地说，这是经济社会发展的大趋势，不能说征地就是损害农民利益；农民自己也应该逐步认识到城镇化快速发展的客观情况，积极适应这种情况。

只要处理得当，政府和农民都会在农业用地转为城市和非农用地中受益。

　　纠正征地问题上的片面观点　　

　　记者：

有人认为，既然将农业用地转为非农用地具有增加投资、增加就业等诸多积极效应，那么就没有必要从政策上予以限制。

您怎样评价这种观点？

　　李周：

这种观点是片面的。

一般来说，单位农业用地能够吸纳的投资量、就业量和能够创造的GDP大多低于单位非农用地，但我们绝不能无限制地将农业用地转为非农用地。

为什么这样说呢？

主要基于三点考虑。

　　一是城市用地决不会因为单位农业用地吸纳的投资量、就业量和创造的GDP低于单位非农用地而无限扩张。

这个判断可以从已经完成城市化进程的发达国家的实际状况得到证实。

否则，就无法解释美国等发达国家宁肯为休耕提供补贴也不将农业用地转为非农用地的做法。

　　二是城镇化水平的高低主要取决于非农用地的经济密度（单位面积上的投资量、就业量和创造的GDP），而不是其占国土面积的比例。

从这个角度看，我国既存在非农用地不足的问题，又存在非农用地利用效率低下的问题。

有研究表明，我国城市建成区平均每平方公里土地创造的GDP仅为日本的1/10。

所以，只关注非农用地占国土面积的比例而不关注非农用地上的经济密度，显然是不合适的。

　　三是同提高农业用地利用效率相比，提高非农用地利用效率的措施更多、潜力更大。

在农业用地和非农用地的利用效率都有提升空间的情况下，只提升农业用地利用效率而不提升非农用地利用效率，一味扩大非农用地面积，肯定是不适宜的，至少是不全面的。

　　由此可见，不能仅凭非农用地利用效率高于农业用地利用效率这个依据，就推导出应该把越来越多的农业用地转为非农用地的判断，也不能用城市面积占国土面积的比例来评价城镇化的发展水平。

　　进一步改革创新征地方式

　　记者：

目前，所有非农用地都要先集中到政府手中后，再由政府通过招拍挂等方式卖给土地的需求者。

您如何看待这种制度安排？

您认为是否需要进一步改革？

　　李周：

由政府负责所有征地事宜，使所有征地活动都成为政府与被征地农民之间的事，不一定是最佳的制度安排，可以进一步改革创新。

具体地说，就是政府由征地的具体执行者变成土地利用规划的制定者和管理者、土地征用申请的审批者以及土地征用者与被征用者之间利益关系的协调者。

　　对公益用地和非公益用地，应做严格区分。

公益用地的征用需要政府出面，而非公益用地的征用不需要政府出面。

关于公益用地，倘若绝大多数被征地农户赞同征用和安置方案，个别户也应该接受。

国内有些学者喜欢用日本成田机场留下一个住户房屋的事例，来诠释私有产权神圣不可侵犯的原则。

这种忽略绝大多数国民愿意履行支持公益事业发展义务的说法，显然具有片面性。

我认为用它来诠释政府对极端者的包容心，可能更为贴切。

其实我国也有这种情形。

20世纪70年代初，修建好的上海陆家嘴菜市场，就留有一个住户的平房。

对于非公益用地，应该严格按照市场规则征用。

政府的主要责任是按照相关的法律法规和用地规划进行管理，而不是把所有土地征用事务都揽在自己手里。

　　确保被征地农民生活水平持续提高

　　记者：

在城镇化推进阶段，过度限制农地征用可能会贻误发展时机，过度征用农地而引发各种冲突同样会妨碍发展。

所以，推进城镇化并不能成为随意征用农地的理由，更不能成为官员为民做主、替民选择的理由。

　　李周：

是的。

一般来说，征用农地造成的冲击是立即就能感受到的“快变量”，而征用农地带来的获益是具有滞后性的“慢变量”。

更为棘手的是，冲击的承受者和利益的获得者并不是完全一致的。

所以，推进城镇化的关键并不在于征地的胆量，而在于处理失地者与获益者之间关系的智慧。

具体来说，就是设计出具有统筹兼顾、损益均衡、选择多样三个特征的制度安排，确保被征地农民有稳定的生计或替代生计，生活水平能够持续提高。

在这方面，政府既有很大的责任，也可以有很大的作为。

　　记者：

推进被征地农民市民化，促进城镇化健康发展，您认为应采取哪些对策？

　　李周：

第一，严格执行相关法律法规、政策规定以及有关程序，做到先安置后拆迁，制止和纠正违法违规强行征地、强制拆迁行为，并做好征地涉及的各项工作。

具体包括：

在条件许可的情形下，采取有效措施使被征地农民拥有一定面积的耕地；向被征地农民提供免费的非农就业技能培训，使其具有选择替代生计的能力；与用地企业协调，使其优先考虑被征地农民就业；等等。

住房拆迁既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。

被拆迁农户所得的拆迁补偿总和，应能保障其购置合理居住水平的房屋。

征地补偿水平应基本保持一致，做到征地补偿同地同价。

　　第二，完善征地补偿款预存制度。

根据征地规模与补偿标准测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；城市建设用地，由当地政府预存征地补偿款。

　　第三，将被征地农民纳入社会保障体系。

鉴于政府、用地者和被征地农民都是城镇化的受益者，应该按照大家都出一点的原则，落实被征地农民的社会保障资金，并且不得以新农保代替被征地农民的社会保障。

　　第四，安置房建设应合乎城市发展规划，防止“重复拆迁”。

迁建安置应向规划的居民点集中。

有条件的地方应结合新农村或中心村建设，统筹安排被拆迁农户的安置住房。

　　记者：

您刚才说到的征地补偿款问题，确实非常重要，这关系到每一个被征地农民的切身利益。

有的农民希望被征土地的补偿越多越好，甚至希望能解决其一生乃至子孙后代的生计问题。

您怎么看待这种现象？

　　李周：

这种想法可以理解。

但是，以补偿款利息或补偿房租金为生，就会失去劳动的激励，就难以适应劳动是谋生手段的经济社会环境。

所以，还是应教育引导被征地农民多从长远来看，不能只看到补偿越多生活会越好的一面，而忽略了这种生活有可能导致自己和子孙后代的潜能发挥不出来的负面影响。

　　专家名片

　　李周，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，农村改革发展协同创新中心副理事长。

1994年被评为中国社会科学院有突出贡献的中青年专家，并获得国务院特殊津贴。

主要从事农业经济、生态经济研究。

人民日报：

以实现人的城镇化为核心任务

2013-08-2509:

28:

00　来源:

 人民网（北京）　有0人参与

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湖南省长沙市雨花区被征地农民安置社区——黎郡新宇康景园。

徐荣摄

如何推进被征地农民市民化，促使其尽快融入城镇，是地方党委和政府亟须解决的重大课题。

近年来，湖南省长沙市雨花区把实现人的城镇化作为推进新型城镇化的核心，注重提升城镇化的质量和效益，通过集约化安置、多样化扶持、同城化社保、科学化管理、常态化教育等方式，有效解决了被征地农民在城市的生活和发展问题，在统筹城乡发展、推动被征地农民市民化方面积累了一定经验。

以实现住有所居为基础，通过集约化安置确保被征地农民“失地不失居”。

雨花区将被征地农民保障住房建设纳入整体规划，坚持“一部规划管到头、一张蓝图建到底”，保障住房的提供和建设由区政府统一管理，在核定住房建设的土地指标后，整体交由区城建部门统筹开发；统筹布点、集中安置，改变原来以村为单位的安置界线，依据城镇功能分区，实行科学布点，加快被征地农民向新社区集中，同时倡导高层安置，实行集约节约安置，使同等拆迁人口生活安置用地降为传统安置用地的1/3；统筹建设、集中配套，安居房建设实行市场化运作、项目化管理，坚持高起点、高标准、高质量，将市政、园林、城管等集中引入安置小区，保证环境绿化和基础设施配套。

这启示我们，被征地农民为城镇化作出了巨大贡献，必须首先帮助他们实现居住条件的市民化，在城市“安居”。

以促进就业发展为关键，通过多样化扶持确保被征地农民“失地不失业”。

雨花区把被征地农民就业纳入城市就业体系，采取多种措施，扶持和引导被征地农民进行二次就业创业。

通过政策服务来“引”：

颁发《关于促进就业和创业工作的指导意见》、《经济发展和创业富民奖励办法》等文件，全面推动就业创业；通过加强培训来“扶”：

结合区域内重点项目、大型企业的用工需求，实施“学校出菜单、企业下订单、政府来买单”的培训模式，组织被征地农民进校学习，提高他们的劳动技能；通过拓宽渠道来“帮”：

为被征地农民提供一批社区服务、交通劝导等公益性岗位，优先安置年龄偏大者就业，定期举办“就业创业季”、“被征地农民就业专场招聘会”、“送岗位进社区”等主题招聘活动，打造“15分钟就业圈”，让被征地农民在新家门口实现就业。

这启示我们，“乐业”才能长久“安居”。

帮助被征地农民从第一产业顺利转到二、三产业，实现就业发展市民化，是促进他们融入城市的关键，也是推动区域经济社会持续健康发展的重要动力。

以完善社会保障为支撑，通过同城化社保确保被征地农民“失地不失助”。

雨花区将被征地农民统一纳入城镇企业养老保险和医疗保险范畴，努力实现他们与市民“同城同待遇”。

构建同城化社会保障体系，通过社保基金补贴、社区（村）集体经济托底、就业单位购买、个人自愿缴纳等多种途径统筹社保资金，确保被征地农民与城镇居民享受同等基本养老保险、基本医疗保险等社会保障待遇。

构建同城化社会救助体系，从落实被征地农民最低生活保障制度入手，全面构建以低保、五保等制度性救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助为重点，以救灾赈灾、临时救济、司法援助等应急性救助为辅助的被征地农民救助体系。

构建同城化社会福利体系，通过新建、扩建一批配套学校和幼儿园，使适龄儿童都能就近入园入学；通过整合区域医疗资源，实现“一社区一中心”，确保被征地农民享受城市居民同等医疗条件。

同时，建立“同心圆”慈善基金，增强社区服务和救助功能。

这启示我们，从制度安排上为被征地农民适应城镇生活提供有效保障，做到保基本、广覆盖、可持续，不仅能有效避免城镇内部出现新的“二元结构”矛盾和社会风险隐患，而且能够让被征地农民共享城镇化发展的成果。

以加强和创新社会管理为抓手，通过科学化管理确保被征地农民“失地不失序”。

雨花区积极开展被征地农民“真情大走访”等活动，对搜集到的各类问题进行认真梳理、分类整理、限时办结；创新社区管理方法，在涉农街道社区推行网格化管理，将辖区按照一定标准分成若干个责任网格，按照定网格、定人员、定任务、定责任的工作方针，保证社会管理服务全覆盖；夯实基层组织阵地，探索实施商圈党建、项目党建、楼宇党建等模式，组建非公有制企业和社会组织党组织493家，做到哪里有被征地农民哪里就有党的基层组织；积极探索推行社区兼职委员制，聘请被征地农民等群众代表为社区兼职委员，组织参与社区事务管理与决策，增强群众自我管理能力。

这启示我们，社区是被征地农民进入城市后的“新家”，只有通过社会化、科学化、亲情式的管理，才能让他们适应家的规范、感受家的温馨，激发他们作为城市新成员的自豪感和责任感。

以提升文明素质为根本，通过常态化教育确保被征地农民“失地不失志”。

雨花区积极开展养成教育，倡导文明理念，在区、街道、涉农社区三级开设“新市民大学堂”，推行发言日、开放日、体验日、公益日和评议日等“社区五日”活动，开展文明礼仪、科学理财、消防安全、政策法制等教育培训，向被征地农民传授现代城市文明知识；开展文明创建，培养道德风尚，以讲诚信反欺诈、讲进取反安逸、讲科学反迷信、讲节约反浪费、讲清洁反肮脏为主要内容，开展“五讲五反”活动，引导被征地农民告别陋习、走向文明；开展文化活动，建设精神家园。

近五年来，区财政每年安排3000万元文化产业引导资金，创建一批具有代表性和影响力的文化活动基地和品牌；每年安排6000万元文化事业专项经费，建设完善街道、社区文化活动室、图书室和健身场馆，打造一批深受被征地农民喜爱的文化阵地。

通过加强宣传教育和精神文明建设，绝大多数被征地农民的社区归属感、认同感和凝聚力、向心力明显增强。

这启示我们，被征地农民从农民到市民的转化，不是仅仅通过户口“农转非”就能实现的；只有经过城市文化的洗礼、城市精神的熏陶，形成新的价值观念和生活方式，才能更加自觉、更加自信地融入城市生活。

（中共湖南省委宣传部调研组调研组成员：

李湘舟、任晓山、张民、张勤繁、周杏武、何托林）

《人民日报》（2013年08月25日05版）

征地与安置：

如何更加合理 微博网友面面观

2013年08月25日09:

56    来源：

人民网-《人民日报》     手机看新闻

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　　8月18日，《人民日报》法人微博发表了题为《观察：

关注被征地农民》的帖子，就征地拆迁中的问题与对策征求网友意见，引起热议。

下面是部分网友的评论。

　　@12-22的浪漫：

授人以鱼不如授人以渔。

应该为被征地农民开设技术培训班，鼓励他们学习各种技术，培养生意头脑，摆脱单一的务农意识，加快推进被征地农民市民化。

　　@自贡社保陶永康：

先是社会保障很重要，养老、医疗、就业等应为基础；次是应有更好的引导或倾斜政策，使其转变生活方式，更好融入城市；再是需有促其在当下与未来都能适应城镇工作、生活的思路、方法、措施。

　　@陕西魏延安：

被征地农民情况较复杂，大城市的城中村、城郊村因拆暴富的农民大有人在，要引导他们理好财，过有意义的生活；中小城市的农民则可能面临无地、无业、无保障的情况，是最需要关爱的群体，补偿标准应提高，社会保障政策要跟上，就业创业必须配套；对于农区来说，要合理分配征地款，相应调整土地承包数量。

　　@孜竹林叶：

缩小征地范围，严格按照土地管理法，仅对公共利益用地进行征收。

属于营利性的，应通过农村集体土地流转获得；切实落实征地信息公开，防止暗箱操作，确保被征地农民的知情权；规范征地矛盾裁决机制，疏导征地矛盾；实施留地、留物业、分步长期补偿、纳入社保、组织就业培训等多种安置措施；提高被征地农民增值收益分配比例。

　　@杜令郡：

完善法律制度，保障农民土地使用合法权益；提高征地费用，确保农民失去土地后的基本生活来源；积极落实好农民城镇户口，为老弱病残者提供最低城市生活保障。

　　@大义的Lawyer：

身边很多的被征地农民，部分成了暴发户，买好车买铺位；部分拿着钱存在银行，还是打工过日子；部分住在安置房大手大脚地花钱……各样都有。

应在政策上加强就业、创业等引导，毕竟他们的补偿款是有限的，不像耕地种田还能有顿饱饭，补偿款总会花完，解决他们未来生活才是关键啊！

　　@冀州县令：

一次性结清土地款并非上策。

在征地过程中，除合理补偿征地款外，可以用多余的土地差价征地款给农民缴纳养老保险，解决他们的后顾之忧。