行政程序说明理由制度研究.docx

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行政程序说明理由制度研究

南昌大学研究生2014～2015学年

第二学期期末考试试卷

课程名称：

行政程序法专业：

宪法学与行政法学

学生姓名：

叶征昌学号：

405308014006

学院：

法学院得分：

任课教师签:

时间：

行政程序说明理由制度研究

摘要

当前，我国有关行政程序的宏观研究已渐成体系，但在微观操作层面上的探讨尚处于起步阶段，而对行政行为说明理由这一行政执法领域的重要制度的研究则更显粗糙。

说明理由制度是行政程序体现正义的必要条件之一，是保障程序理性的手段之一。

研究行政行为说明理由制度并将之应用到实践中去，可以很好地控制行政权的行使，使之良性地运作，树立行政主体行政执法的权威，提高行政行为的可接受程度，从而最大限度的保护相对人的权利。

行政行为说明理由制度通过授相对人以“利器”，可以达到制约行政权滥用之目的。

因而，研究行政行为说明理由制度对我国现行行政法治建设具有极其重要的意义。

文章分为三个部分，第一部分从行政行为说明理由制度的一般理论入手，阐释了行政行为说明理由制度的内涵、功能等，为该制度的建构提供了理论支撑。

第二部分概述了我国当前说明理由制度的现状，指出了其不足和原因。

第三部分试图为我国建构一套完整的、具有可操作性的行政行为说明理由制度。

包括我国行政行为说明理由制度的现状、说明理由的制度性缺陷、说明理由具体制度的建构。

关键词：

行政行为行政程序说明理由制度建构

Abstract

Atpresent，themacroscopicstudyoftherelevantadministrative

procedureinourcountryhasdevelopedintoasystemgradually，butthemicrostudyisstillinthestartingstage，especiallytheexpressingreasonssystemofadministrativeact，whichisakeysysteminthefieldofadministrativeenforcement，isrougher.Expressingreasonssystemisoneoftheprerequisitesthatadministrativeprocedureembodiesjusticeandoneoftherationalresortsinprocedure.Thestudyofexpressingreasonssystemanditsapplicationinpracticecancontroleffectivelytheexecutionofadministrativepowersandcauseittofunctionbenignlysoastoestablishtheauthorityoftheadministrationsubject’sadministrativeenforcementoflaw，improveacceptabilityoftheadministrativeactandprotectrightsoftheoppositepartytothelargestdegree.Expressingreasonssystemcanrestrictabusageofadministrativepowersbyvestingtheoppositepartywith“asharpweapon”.Therefore，thestudyofexpressingreasonssystemofadministrativeactissignificantforconstructionofmodernadministrativerulebylaw.

Thispaperiscomposedlargelyofthreeparts.Thefirstpartbeginswiththegeneraltheoryofexpressingreasonssystemofadministrativeact，givingaclearexplanationofconnotationandfunctionofexpressingreasonssystemsoastoprovidetheoreticalsupportforconstructionofexpressingreasonssystemofadministrativeact.TheseeondPartprov1deanoutlineofthecurrentsituationinourcountrysystem，Pointingoutitsshortcomingsandtheirreasons.Thethirdparttriestoconstructasetofcompleteandoperativeexpressingreasonssystemofadministrativeact，coveringthecurrentsituationofourcountry’sexpressingreasonssystemofadministrativeact，systemdefectsofexpressionofreasonsandconstructionofconcretesystemsofexpressingreasons.

KeyWords:

AdministrativeactAdministrativeprocedure

ExpressionofreasonsConstructionofsystem

目录

引言…………………………………………………………1

一行政行为说明理由制度的一般理论…………………………3

（一）行政行为说明理由制度的内涵………………………3

（二）行政行为说明理由制度的功能………………………5

（三）行政行为说明理由制度的理论基础…………………6

二我国行政程序说明理由制度之审视与批判…………………8

（一）我国行政程序说明理由制度之现状与缺失…………8

（二）我国行政程序说明理由制度缺失之原因分析………10

三我国行政行为说明理由制度的建构…………………………12

（一）我国行政程序说明理由制度之立法选择…………12

（二）行政程序说明理由之时间及形式……………………13

（三）行政程序说明理由之适用范围………………………15

（四）违反说明理由制度之法律后果及救济………………17

结语………………………………………………………………19

参考文献…………………………………………………………21

引言

行政行为说明理由是指行政主体在做出行政行为时，除有法律特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实依据及其选择理由、法律依据及其适用理由，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

确立行政行为说明理由制度，可以使行政主体在做出行政行为时，就事实问题和法律问题进行认真考虑，谨慎地做出决定，避免草率行政。

该制度确立了行政程序法治的理念和相对人的程序主体地位，有利于维护行政相对人的权利，控制行政权合法、合理地行使。

目前，西方发达国家大都建立了较为完善的行政行为说明理由制度。

美国、德国、日本等已在其行政程序法典中将该制度法定化，英国和法国虽没有制定统一的行政程序法典，但也在单行法中规定了这一制度。

我国目前没有行政程序法典和行政程序方面的单行法，有关行政行为说明理由的规定只是偶尔散见于各种实体法律、法规中，而且仅仅是一种宣示性要求，在如何说明理由的具体制度上仍是空白。

我国学术界对该制度的理论研究还处于起步阶段，从笔者所收集的资料来看，对说明理由制度进行过较为系统研究的仅有浙江大学的章剑生教授。

在他的《行政程序法基本理论》一书里，专门论述了行政行为说明理由制度。

【】这些研究成果对我们了解和研究行政行为说明理由制度具有重要的参考价值，但在很多方面还值得商榷。

鉴于此，本文采用比较研究的方法，结合域外行政行为说明理由制度的现状，对这一制度进行全面的分析研究，并试图建构一套完整的、具有可操作性的行政行为说明理由制度，以期对中国社会主义行政法治建设有所裨益。

需要说明的是，从理论上讲，不管是具体行政行为还是抽象行政行为，都应当说明理由。

但笔者受所掌握的资料和研究能力的限制，本文仅就行政行为说明理由制度中的具体行政行为说明理由制度作一些探讨。

一行政行为说明理由制度的一般理论

（一）行政行为说明理由制度的内涵

行政行为说明理由制度是行政程序正义实现的必要条件之一，是保障程序理性的手段之一。

该制度确立了行政程序法治的理念和相对人的程序主体地位，有利于保障行政相对人的合法权益，控制行政权合法、合理地行使。

笔者认为，要运用好这一制度必须首先把握这一制度的内涵。

1行政行为说明理由的概念

目前，学界对“行政行为说明理由”理解不一，在概念的表述上有以下几种：

章剑生教授认为，行政行为说明理由是指行政主体在做出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除有法律特别规定外，必须向行政相对人说明其做出行政行为的事实依据、法律依据，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

【】在方世荣教授主编的教材中认为，说明理由制度是指行政机关在做出影响公民权利的行政决定时，要说明做出该决定的事实根据和法律依据的制度。

【】姜明安教授认为，说明理由制度是指行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决时，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或行政主体的政策考虑。

除了具体行政行为外，行政机关在制定行政法规、规章或发布其他规范性文件时，在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据。

【】由此可见，学者们对说明理由的概念有不同的理解，有的学者认为只有做出对相对人不利的行政行为时才要求说明理由，有的认为凡行政行为都应当说明理由。

关于说明理由的内容，学者们的说法也不尽相同，有的认为需要说明的理由包括事实依据、法律依据和政策公益等因素，而有的学者则只概括了事实和法律依据。

笔者认为，行政行为说明理由是指行政主体在做出行政行为时，除有法律特别规定外必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实依据及其选择理由、法律依据及其适用理由，以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。

2行政行为说明理由制度的法律特点

行政行为说明理由制度作为行政程序法的一项基本的制度，有其独有的法律特点。

第一，附属性。

行政行为说明理由是附着在一个法律上已成立的行政行为之上的并且不具备独立性的行政行为，离开了行政行为，说明理由之行为将无所依附，毫无意义。

第二，说理性。

行政行为说明理由就是为了使行政机关的裁决、决定让行政相对人更加容易接受，使相对人对行政机关的裁决、决定更加明确、清楚。

第三，明确性。

行政行为说明理由是行政机关针对具体明确的行政相对方做出的行政附属行为，那么说明的理由就必须具有明确性，必须做到有明确的说明对象、有明确的事实依据、明确的法律依据、明确的对政策公益因素的考虑。

第四，程序性。

行政行为说明理由制度作为行政程序法的一项基本制度，在说明理由的对象、时间、方式、范围、程度上都应有严格的规定。

（二）行政行为说明理由制度的功能

行政行为说明理由制度作为行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。

确立行政行为说明理由制度，可以使行政主体在做出行政行为时，就事实问题和法律问题进行认真考虑，谨慎地做出决定，避免草率行政，这样就可以获得相对人的信服，提高行政行为的可接受程度，有利于事后执行，提高行政效率和行政效果；同时，在司法审查中，当事人可以针对行政机关的理由加以反驳，行政法院也可以针对行政机关的理由进行审查，从而使行政诉讼制度更加有效地运转。

行政行为说明理由制度具有以下三个方面的功能。

1增强可接受性功能

毫无疑问，行政机关做出行政行为时将其理由如实的告诉行政相对人，可以提高行政相对人对行政行为的可接受程度。

因为说明理由制度充分的体现了现代行政以理服人的特点。

通过说明理由，行政机关可以尽可能地说服行政相对人，减少行政相对人的对抗情绪，使其自觉地履行行政行为为其设定的义务，从而提高行政效能。

2权益保护功能

行政行为说明理由制度不论是对行政相对人还是对行政主体来说都具有权益保护功能。

当然，说明理由制度的最首要的功能是对行政相对人的合法权益的保护。

最高人民法院副院长江必新认为：

“自由和人权发展的历史，在某种意义上来说，就是寻求程序保障的历史。

通过程序法律制度尤其是通过行政程序和行政诉讼对个人实现法律保护，是现代法治国家的一个重要特征。

”【】现代法治国家必然要求对行政管理相对人的权利实行全面的保护，要求行政行为说明理由是行政管理相对人的一项重要的程序性权利。

3权力控制功能

说明理由制度有助于遏制行政主体及其公务员对行政权的恶意行使，防止行政主体及其公务员的恣意行政。

行政行为必须附具理由可以使行政机关及其公务员在做出行政行为时对自己所作的决定持审慎的态度，加强自我约束，同时也可通过说明理由向行政相对人证明自己的决定并非出自自身的恣意和专断。

（三）行政行为说明理由制度的理论基础

作为一项制度，其存在必定有其理论基础，行政行为说明理由制度也不例外。

笔者认为，人民主权的体现、程序正义的要求、权力制约的要求是行政行为说明理由制度存在的理论基础。

1人民主权的体现

人民主权即主权在民，是现代宪政的基本原则。

意指国家的一切权力来源于人民，人民是国家一切权力的真正所有者。

行政权与私权在一定范围内呈现出一种此消彼长的趋势。

行政权的增长有时是以公民权利的削减为代价的，行政权力的过度膨胀，严重悖逆了限制政府权力、保护公民权利和自由的目标，也破坏了人民主权的宪政精神。

所以，为了保证人民主权的实现，必须对行政权进行规范和控制。

为了有效地控制行政权的运作，保证人民主权的实现，我们必须从行政权运作的程序入手，依靠行政程序来规制行政行为，以实现这一目的。

2程序正义的要求

程序正义（ProceduralJustice）作为一种公平、正当的社会

理念，最早表现在自然公正原则当中，又称自然正义原则。

程序正义包括以下两个方面的内容：

第一，“任何人不能作为自己案件的法官。

”这一规则派生出回避、司法审查等一系列的程序制度。

第二，听取对方意见规则即听证规则，这一规则在行政领域又派生出了行政告知，听证，说明理由等一系列程序制度。

可以说，我们设计的各种司法程序、行政程序的目的，都源于人们对程序正义这一终极目标的追求。

因此，作为一种行政程序制度，程序正义为行政行为说明理由制度提供了直接的理论基础，它直接支配着这一制度的设置和运作，成为这一制度产生的逻辑起点和归宿。

3权力制约的要求

现代社会行政事务细密而繁杂，非法律法规所能列举；客观形势变化无常，非法律法规所能适应；而随时发生的特殊具体事项，更非抽象的法律法规所能规范无遗。

因此，行政自由裁量权的采用相当普遍，几乎渗透到了行政执法的全过程。

为防止和制约行政自由裁量权的滥用，除了用传统的分权制衡的办法外，各国纷纷加快了行政程序立法的步伐，加强对行政权的程序控制，说明理由制度正好适应了这一要求而成为了各国行政程序制度中的一项基本制度。

二我国行政程序说明理由制度之审视与批判

（一）我国行政程序说明理由制度之现状与缺失

相对于国外行政法发展已经经历了一个相当长的时间，并己形成比较成熟的体系来说，在我国，由于行政法的发展经历的时间不是很长，目前理论界，也只关注宏观上整个行程程序的建构和研究，而对具体的制度确很少涉及。

尽管行政法发展起步较晚，但是却取得了长足的进步。

随着我国行政程序理念不断深入人心，说明理由制度在我国经历了一个从无到有，从概括的原则到细致的规则的过程。

翻开我国法制的发展史可以清楚的看到，“重实体，轻程序”是一贯的法律传统。

迄今为止，我国尚未制定统一的行政程序法，大量的行政法规，规章等都属于实体性规范，少量的程序性规定被包含于其中，造成了行政程序法与实体法的不分。

而且，由于部门利益的影响，行政立法的品位不高，相互冲突的法规，规章也导致了各地区，各部门的执法程序差别很大。

关于行政程序说明理由制度，大多是把它作为行政程序法的基本原则，基本理论等来研究，在实践中把它落实到具体的法律规定上却是少之又少，仅仅是在个别法律，法规中规定了此项制度“如2008年10月1日起施行的5湖南省行政程序规定6第78条规定，行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由。

依据选择理由和决定裁量理由"行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关一予以说明。

【】《中华人民共和国行政许可法》第38条第2款规定：

“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，井告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

”《中华人民共和国行政处罚法》第31条规定：

“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实，理由及依据并告知当事人依法享有的权利。

”从以上规定可以看出，缺乏统一的立法标准，而只在单独的法律，法规中分别予以规定，造成这项制度很不完善也不统一，实施起来也很不力。

第一，在这些单行的法律法规以及规章中只规定了对否定性行政行为才说明理由，而对肯定性的行政行为则没有说明理由的要求。

然而在现实生活中，肯定性行政行为和否定性行政行为一样，都会影响到利害关系人的合法权益。

第二，因为缺乏配套的行政程序法等法规，使现有的法律法规中的说明理由的规定在实施中很难保证。

第三，对说明理由的具体要求不明确。

这些规定简略不全，缺乏较细致的操作规则的约束，有限的说明理由的规定在执行中也往往被行政机关简化或忽略"加之我们缺乏一个良好的依法行政的环境，这些不明确的规定极易造成行政权力的滥用。

我国行政行为说明理由制度在理论上研究的还不多，对实践指导较少。

哪些行为需说明理由，说明理由的内容，所达到的要求和标准，行政相对人在程序中的地位，违反程序性的规定的行政行为之效力及行政主体责任等许多问题需要理论研究，需要在实践中检验。

理论研究的不足，立法的缺失造成我国现代行政往往给人以霸道蛮横，粗野的形象，关于野蛮执法的报道时常见诸于报端。

这对于构建和谐社会，建立健康的官民关系，落实执政为民的政策无疑是非常不利的。

（二）我国行政程序说明理由制度缺失之原因分析

一我国政治传统和法律传统的影响

中国经历了漫长的封建社会，几千年来的高度集权。

官贵民贱导致重人治，轻法治，同时在诸法合体。

刑礼合一的封建社会，维护等级特权，强调命令服从是以儒家思想为主导的法律文化的主要特征。

新中国成立后，我国又进入了计划经济体制下，行政主体于行政相对人的一般关系是命令和服从的关系，行政更多地具有管理，命令，强制的色彩，而较少有服务，指导合作的理念融入其中，更别谈说明理由制度了。

传统的影响是巨大的，它沉淀在心理意识的潜在层里面，产生深刻的影响"反映在行政领域，便是普遍特权思想严重，重命令式管理，把行政相对人看成是行政机关的管理对象，无视行政相对人的权利"因此，行政程序说明理由制度得不到重视，行政相对人的利益受到损害不可避免。

二程序性立法不健全

我国行政法发展起步较晚，理论研究不够深入，尽管与过去相比较而言如今的法制建设取得了很大的进步，但是与西方发达国家相比，受到传统封建专制思想约束和落后的经济文化水平影响较深，法治并未得到全社会的信仰和尊重，权大于法的事例不断发生。

立法的不完善己经影响到了社会经济文化的发展"执法不严，询私枉法已成为腐败的主要内容"司法制度的落后及多种弊端的存在己经影响到了社会公平与正义的发展"行政机关特权思想严重，往往以管理者自居。

行政程序混乱不堪，缺乏统一的行政程序法典。

尽管其间有的单行法律法规有有关说明理由的规定，但是规定的相当概括，简单，含糊不清，缺乏实际的可操作性，这使得说明理由制度在具体执行时无法可依，许多法律条文的规定没有达到立法目的。

三实践经验的缺乏

马克思唯物主义告诉我们，“实践是理论的基础，理论来源于实践”。

正因为我国行政程序说明理由制度立法上的缺失，实践经验也就显得更为不足。

行政行为可以分为羁束行政行为和自由裁量行政行为，对自由裁量行政行为的程序控制就尤为重要"自由裁量行政行为赋予了行政主体较大的处理选择权，说明理由制度因而成了制约行政权的有力手段，实践中因立法的欠缺使法律操作过于自由，再加上监督机制的不健全，实践中无例可循，行政行为不说明理由几乎是普遍现象，严重损害了该制度应有的控权效果。

所以，我们不仅要加快这一制度的立法工作，而且在实践中更应该注意积累经验。

从实践中来，到实践中去"只有在中国特殊的国情背景下总结出来的经验，才能更好地促进我国行政法治的实践，不加以鉴别，盲目照搬其他国家的做法，只能是事倍功半。

三我国行政行为说明理由制度的建构

（一）我国行政程序说明理由制度之立法选择

各个国家由于政治传统，法律传统，人文思想的差异，行政程序说明理由制度在各国的立法中的体现也有所差异"纵观各国的立法方式，主要有以下几种:

第一，在行政行为总论中予以规定，如《联邦德国行政程序法》第39条规定:

“书面或由书面证实的行政行为须以书面说明理由，其中须说明行政机关在作出决定时所考虑的重要事实和法律基础属裁量决定，应该说明行政机关行使其裁量权时依据的出发点。

”【】第二，在单独行政行为中予以规定，如《日本行政程序法》第8条规定必须明示的理由:

“行政机关驳回许认可等请求之处分时，应同时对申请人明示该处分之理由”【】第三，作为单行法律法规予以规定，如法国在1979年和1983年分别制定了《说明行政机关理由及改善行政机关与公众关系法》和《行政机关与其使用人关系法令》，详细规定了行政机关在处理与公众利益相关的决定时应当说明理由及例外情形。

通过前文对我国目前行政程序说明理由制度的发展状况及其原因分析，吸取域外行政法体系比较成熟国家的有益经验，我们认为我国可以把说明理由制度做一个“统分式的规定”首先对说明理由做一个概括性的规定，规定在行政程序法典当中，也就是上文所介绍的规定在行政行为总论之中，使说明理由成为行政机关作出一行政行为的义务。

然后，在各单独行政行为立法中做出详细的各自专门的特殊规定。

例如我国的《行政许可法》，《行政处罚法》，《治安管理处罚法》，《行政强制法》可以在统一的行政程序法典规定之外根据各自的特殊性对说明理由行为做出更为具体详尽的规定。

（二）行政程序说明理由之时间及形式

一说明理由之时间

关于行政行为说明理由的时间，目前有两种主张:

一种观点认为，行政行为说明理由仅限于作出行政行为之同时进行。

既不能在做出行政行为之前说明理由，也不能在作出行政行为之后才说明理由;另一种观点认为，行政行为说明理由应分两次进行，即拟作出行政行为时和作出行政行为之同时。

【】我们认为行政行为说明理由的时间不应仅限于作出行政行为同时，其可以是事前，同时或者事后。

说明理由制度的一项核心要求就是公开。

而政务公开是公开原则在行政程序中的体现，是公民参政议政的表现和延伸。

公开原则的确立，可以增加行政行为的公开性和透明度，确保公众对行政机构行政行为的参与权，保证行政机关时刻处于普通百姓的舆论监督之下。

二说明理由之形式

关于说明理由的形式，