城市问题研究第七五期星期四.docx

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城市问题研究第七五期星期四

第七五期2012年07月26日星期四

北京与世界城市的距离隔着一条下水道

每一年的雨季，总有那么一两场大雨，让整个北京狼狈不堪，损失惨重。

每一年任凭舆论哗然，政府也会信心满满的告知，下一次绝不会是这样……然而，类似的错误，却在年复一年的轮回。

大雨，撕碎了北京“世界城市”的华服，露出华丽外表下的真面目。

而这一次，尤为严重。

7月21日的北京暴雨，造成至少37人死亡。

一到暴雨，再华丽的城市，都难逃城市内涝的狼狈命运，这似乎成为了中国城市的通病。

人民日报披露，2008年到2010年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。

突发性的灾难，已经成为检验城市基础设施的评估师，而灾难前后的应对措施，也成为检验城市管理的试金石。

一场大雨就能让一个城市停摆，甚至葬送无数生命。

所谓“国际大都市”、“世界城市”的光环也难以掩盖这样的伤恸。

城市排水显然已经不是某一个城市的问题，它是中国城市集体面对的现代性难题。

近三十年来，城市发展日新月异，地方政府执着于修建越来越高的摩天大楼，但作为城市运行的生命线，地下管网却以各种理由被有意无意的忽视了。

地下忧患的背后，不仅是下水管道标准高低与否的问题，还反映了城市建设所追求的价值。

地下管线如此脆弱的一个重要原因，源于城市建设“重地上轻地下”的传统，地面上的高楼大厦是看得见的面子和政绩，却忽略了地下管线这个里子。

各个城市都把修建摩天大楼当做城市繁荣的象征，你方唱罢我登场，誓与天公试比高。

却很少关注地下管线的建设，只有在城市变身水乡泽国的时候，才有所警惕，很快便会满怀信心的宣称“再迎暴雨，北京有谱了”。

遗憾的是，这些宣言往往被暴雨击得粉碎。

地下管线的建设积弊，甚至可以追溯到建国初期。

下水道大致可以分为两种：

一是俄罗斯道，地处高寒，降雨量少，城市下水道口径小埋藏浅；其二是西欧道，如伦敦、巴黎年均降雨量在600－1000毫米之间，下水道宽阔可跑车。

作为国民经济计划的具体化和延续，中国在1953年至1957年之间将“苏联模式”引入城市规划，国内各城市在这一时期开始采用一整套以苏联为标准的定额指标，高寒地区的城市设计标准，直接套用在地域辽阔的中国城市上，自然为以后的内涝埋下了伏笔。

雪上加霜的是，狭窄的排水管道里还存有大量的沉积物。

据统计，北京近8成的雨水排水管道内有沉积物，约一半的雨水排水管道内沉积物的厚度占管道直径的10%至50%，个别管道内沉积物厚度甚至占到管道直径的65%以上，直接影响了城市排水系统功能的发挥。

可见，城市内涝不仅仅是下水道的标准问题，还在于城市的系统规划设计。

近年来，许多城市大面积的铺装了硬质路面，这种城市建设思维最早源于西方，但是上世纪中叶开始，西方国家开始进行反思，认为硬化的地面是“死亡性地面”，会影响地面的生态系统和树木的生长。

德国从上世纪60年代起就采用透水材料铺装路面，并致力于不透水路面的改造，其目标是到2010年，把全国城市90%的路面改造为透水路面。

可惜，国内很少有城市意识到这个问题，还在大肆铺装硬质路面。

急功近利的城市建设、排水管道狭窄表浅、硬质化的路面铺装、失去生命力和泥土的渠化河道、见缝插针的钢筋水泥、绿地植被减少、易得肠梗阻的排水管道……这些构成了城市内涝背后的推手。

另一个不可忽视的问题，便是城市管理。

首先，是地下管网档案的管理问题。

随着城市规模不断扩大，路网不断延伸，地下空间日益复杂，相应的管网档案却七零八落，缺乏统筹。

据统计，全国大约有70%的城市地下管线没有基础性城建档案资料。

以北京为例，北京市从解放初期的市政地下管线只有少量的自来水、污水，发展到现有上水、下水、中水、电话、电力、路灯、光缆、通讯、信号、煤气、天然气、热力网等等。

而这些管线又分别由几十个单位建设和管理，包括自来水公司、污水管理处、燃气公司、热电厂、电信公司、电力公司、部队和各工矿企业等，如此众多的管线却缺少一个统一的协调管理部门。

不仅如此，地下管线的规划、测绘及档案资料管理等事项仍然分属于不同部门，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，不是你争我抢就是互踢皮球。

这种情况下，要解决下水道问题无异于盲人摸象。

其次，灾前的预警管理和灾后的应急管理也异常脆弱。

与北京暴雨前后脚到来的，是24日凌晨到达香港的韦森特台风。

这是香港13年来最为严重的台风侵袭，却没有造成人员死亡。

香港特首将其归功于及时的灾前预警。

早在23日下午，香港天文台就频繁发出警告信号，在其挂出8号风球后，除了电视、广播、网络、手机等传送讯息外，地铁、商场、住宅小区、医院等公共场所都会悬挂预警通知，预警信息传遍整个香港，全港随即有条不紊的避风应急：

公司职员提前下班回家，渔船返港，电车停运，大型公众活动取消，消防人员、医护人员和警务人员坚守岗位，随时待命。

而当北京遭遇61年一遇的暴雨时，无论是灾前预警还是灾后应急，都让人失望。

气象部门在一天的时间里连续五次调高暴雨的严重程度，却没有向公众大规模发布预警信息，事后以“手机预警信息发送尚有技术障碍”自辩，显然难以自圆其说，成为千夫所指。

大雨倾盆时，全市明显没有系统的应急方案，各部门依旧慢吞吞地各行其是：

容易积水的立交桥下没有明显警示和标识，致使多部车辆冲入其中无法幸免；机场高速在暴雨时仍然“一丝不苟”的收费；京港澳高速积水严重，仍然没有关闭高速通道；本该应急接纳避雨人群的公共场馆，却紧闭大门……以至于有人戏称，暴雨让我们看到了“两个北京”：

一个是鼓舞人心的善举义举，感动人心，另一个是城市管理中的种种缺陷，同样触目惊心。

北京可以花费数百亿修建华丽的奥运场馆，却无力建好下水管道。

2011年6月23日，北京平均降雨120毫米；2012年7月21日，北京平均降雨170毫米，至少37人死亡，损失惨重……北京尚且如此，其他城市可想而知。

或许，北京，和国际大都市的距离，就是一条下水管道的距离；中国和世界的距离，就是一条下水管道的距离。

（TLM）

民生工程才是保障城市运行的生命线

北京的一场暴雨，奥运会的光环不再，不可思议的是一座城市能举办奥运却扛不住一场暴雨？

有意思的是，2010年上海高楼火灾事故，成功举办世博会的形象被一场大火烧尽了。

成功举办了奥运会、世博会，号称国际大都市的华丽面纱，在突发暴雨、大火、交通拥堵、PM2.5升高等情况面前，这些大城市却显得那么脆弱。

这其中一个重要原因是城市建设过于急功近利，忽视基础设施和民生工程。

致力于做显身扬名的表面工作，有高度、有量度、有速度，但对于排水、防灾、环保等城市基础的民生保障工程却很少重视。

同样情况，在“发展就是硬道理”的逻辑下，许多城市中心城区越修越密，越建越近，没有绿地，只重视地上建筑，忽视基础工程，一旦发生意外，只有望灾兴叹。

与突飞猛进的城市建设相比，社会保障、城市基础设施和城市管理水平严重滞后。

太多的事实已经证明盲目进行城市扩张，终需付出沉重的代价，急功近利的城市建设最终导致城市问题的加剧，民生工程才是保障城市安全运行的生命线。

（SHY）

基本公共服务与户籍分离助力人口城镇化

近日，国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（下称《规划》）。

《规划》确定了44类80个基本公共服务项目，例如，公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。

并把提供基本公共服务确定为政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责任。

这意味着，国家将基本公共服务在标准上进行了规范和明确，也对服务型政府基本职能进行了强调。

另据权威人士透露，未来基本公共服务将与户口、户籍地逐步分离，成为群众的基本权益。

这一调整将为异地享受社会保障的执行提供政策依据；同时，社会公共服务需求和服务资源在空间上也将进入一个均衡调整期，这对于各个城市，尤其是大中城市，的医疗、教育等社会保障能力将是一种考验。

面对未来外来务工人员、外来创业人员的社会保障压力，各城市需要根据城市人口控制规模和人口结构，尽早制定相应的应对计划和实施方案。

重点加大在公共教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共卫生等方面的投入，全面提高社会保障能力。

完善的社会保障将更加有效地吸引和稳定外来人口参与城市建设，推动和巩固当地城市化发展的进程。

（SHY）

城市化的政策支持重心应转向中小城镇

据2011年《中国中小城市绿皮书》显示，我国中小城市的城镇化率仍远低于全国平均水平。

城镇化发展的工作重点也落在了中小城市。

然而，目前大量的公共资源被用于支持行政等级高的城市（市区）；而行政等级较低的各类中小城市、小城镇得到的公共资源则非常少。

在土地方面，大中城市建成面积增长远高于中小城镇。

2000－2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。

在财政收支方面，地级以上城市财政贡献率支出明显大于收入。

2010年，中国地级以上城市市辖区预算内财政收入占全国财政收入的28.8%；而支出则占到35.1%。

在公共服务方面，大中城市服务资源和水平远高于中小城镇。

2010年地级以上城市市辖区人均教育支出、人均床位数和人均医生数分别是县和县级市的1.97、2.6、2.8倍。

而另一方面，从吸纳城镇人口方面来看，2010年中国直辖市吸纳城镇人口比重为9.4%；省会城市吸纳城镇人口为14.5%；地级市吸纳城镇人口的比重为30.5%；县级市吸纳人口的比重为16.1%；建制镇为29.5%。

如此看来，地级以及地下吸纳了七成多城镇人口。

经过对照很容易发现，政策资源在上面，而人口城镇化的重心在下面，上下之间不一致。

也就是说，城镇化的政策重心并没有足够支持城镇化的发展重点。

当前推进城镇化建设，有必要从公共资源的合理配置入手，将政策重心向中小城镇转移。

（SHY）

四类人群将成为城市消费新主力

据社科院发布的《中国城市发展报告》，我国城市中等收入群体不断扩大，其规模超过2亿人。

仅就刺激内需而言，这部分人将推动国内居民消费从温饱型向小康型过渡，其能量不可小觑。

另外，逐步富裕的农民，尤其是快速融入城市的农民工消费潜力也很大。

统计显示，2011年举家外出农民工多达3279万人，比2010年增加208万人。

近年来，农民以及进城务工农民收入显著增加，他们也将成为扩大消费有力的保障。

再有，80后、90后的年轻人群体消费行为更倾向于享受型消费，其标志消费是购房、购车与出国度假等。

还有，我国正在步入人口老龄化社会，银发群体也是巨大的消费人群。

据统计，目前60岁及以上的人口总数超过1.7亿，其中，65岁及以上的老年人数接近1.2亿。

老年人对养老、医疗、保健、出游、娱乐等方面的需求，是扩大消费的重要“补充力量”。

因此，受到经济发展、城市化、老龄化等因素的综合影响，中等收入群体、农民工、年轻人群体、银发群体具有巨大的消费潜能，有望成为城市消费新主力。

面对四类人群巨大的消费需求，目前，许多城市还没有做好准备，还存在许多亟待改善的地方。

如何调配城市服务资源，如何刺激四类人群消费，如何保障市场秩序和消费权益，将是城市“拉动内需，促进经济”所要重点解决的问题。

（SHY）

机场建设大跃进或引发巨大风险

自2004年国家民航总局对外发布《关于全国民用机场布局规划》之后，各地纷纷着手谋划建设地方民航机场。

尤其是在国家开放低空飞行之后，民用航空的发展空间和市场容量的释放，迎来了新一轮的“扩展潮”。

各地之所以热衷于机场建设一个很重要的原因，就是机场被当成为一项重要招商引资的基础设施。

各地政府看重的是航空运输对区域内金融、旅游、商贸、信息、物流等产业的带动。

总体来讲，相对于西方发达国家的机场数量，尤其是中小型机场的建设还有很大的上升空间。

但是，需要注意的是，在空间布局上已经存在严重的不均衡。

一拥而上的盲目建设，造成局部地区已经出现机场严重过剩的状况，造成机场设施的重复建设和各种资源的严重浪费。

例如，浙江省在10万平方公里的土地上修建了7个民航机场。

据数据分析，“长三角”地区每万平方公里的机场密度为0.8个，超过美国每万平方公里0.6个的水平。

随着“长三角”地区高速公路等城际、省际间快捷交通网络的完善，上海及周边城市的“同城效应”日渐显现，如此大规模地规划建设机场，带来的必然是巨大的市场风险。

众多机场也必然陷入航班少、客源少、亏损大的困境。

因此，面对机场建设引发的“热潮”，必须正视可能存在的“隐忧”，避免“冲动冒进”造成巨大市场风险。

（SHY）

成都借力伦敦奥运城市营销收奇效

随着伦敦奥运会开幕日期的临近，国内各城市也看到国际发展机遇，纷纷赶往伦敦进行城市营销。

在这其中最成功的要属成都的“熊猫营销”。

近日，一场来自成都的视觉秀“熊猫太极”在英国伦敦市中心的特拉法加广场举行，通过108个穿着熊猫卡通服装的演员表演及与路人互动，吸引了大量伦敦市民的关注。

与以往城市宣传活动不同，在成都的营销活动中，没有一名官员走到摄像机镜头前，但却吸引了全球120多家媒体关于“成都”的报道。

这就是利用“文化共鸣”而产生的潜移默化的神奇效果。

除了成都之外，在这次奥运季城市营销中，杭州则选择举办西式酒会式的社交活动传播杭州，宣传片风格也变成以一位外国人的视角来看杭州。

这种“用西方人的方式传播杭州”的模式也同样取得了很好的效果。

然而，一些城市仍在沿用古板的、自我宣讲式的营销思路。

以政府官方的视角去宣传，大量的宣传片在各类媒体投放，这样的营销很难被人们所接受，这样的营销效果也难以持久。

相反，像成都、杭州这样，从营销对象的视角出发，寻找环保、和谐、公益等普世文化作为主线，增进人们对城市文化的认同感，激发受众与城市的心理共鸣，这样才更容易被人们接受，才能达到潜移默化的、持久的宣传效果。

对于今后的城市营销策略，此次成都、杭州的润物无声的模式值得参考。

（SHY）

丹麦为自行车配“高速路”环保低碳

在丹麦哥本哈根，最近开通了一条“自行车高速路”，并推出了系列配套政策措施，这为城市公共自行车提高交通效率提供了经验借鉴。

根据哥本哈根市议会发布的新闻公报，这条自行车“高速路”全长约22公里，连接哥本哈根市和郊区艾尔伯特伦德镇，是整个哥本哈根大区26条“自行车高速路”项目中首条通行的路线。

自行车专用道宽4米，位于街道两侧。

沿途每隔一英里就设有自行车充气站、修理站、停靠站（提供饮水、避雨服务），方便骑车族使用。

另外，高速路还使用特殊交通信号系统，骑行者可以优先通行，以最大限度减少路口处的等待。

丹麦政府预计，等这26条路线全部投入运行后，全国可新增1.5万名骑车上班族，自行车车道数量也能在现有基础上新增30%；由此，丹麦每年可减少约7000吨的二氧化碳排放量，并减少公共健康支出约4030万美元。

可见，自行车交通系统对于城市交通、环保和公共健康都具有非常大的益处。

当前，随着城市交通拥堵情况的加剧，全社会对低碳交通设施越来越关注，杭州、北京、上海、长春等地正在建设城市公共自行车服务系统，旨在缓解交通拥堵，同时也是低碳环保理念的实践。

对于公共自行车服务系统至关重要的一点，就是避免与机动车互相干扰保证交通安全和效率，这就需要有行车专用道路作保障。

对于国内北京、上海这样的大城市来说，相对独立的专用通道、完善的配套服务设施以及适时的政策引导对于城市公共自行车服务系统建设是必要保障。

（SHY）