重庆土地利用总体规划.docx

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重庆土地利用总体规划

重庆市土地利用总体规划

（2006～2020年）

（送审稿）

重庆市人民政府

二〇〇九年四月

目录

前言1

第一章土地利用的现状与形势2

第一节土地利用现状2

第二节上轮规划实施情况4

第三节面临的形势7

第二章土地利用与规划目标10

第三章土地利用结构调整14

第一节基本稳定农用地14

第二节保障必要的建设用地15

第三节适度开发未利用地16

第四章土地利用区域调控17

第一节土地利用综合分区17

第二节土地利用功能分区21

第五章土地利用管理的重点任务23

第一节　保护和合理利用农用地23

第二节　优化利用建设用地26

第三节　改善土地生态环境28

第四节协调区域土地利用31

第六章中心城区规划32

第七章　重大工程安排33

第一节　耕地和基本农田保护重大工程33

第二节　重大基础设施项目34

第三节重大生态环境建设项目36

第八章规划实施的保障措施37

第一节　强化规划对土地利用的整体控制37

第二节完善实施管理制度38

第三节建立规划实施的经济调节机制39

第四节提高规划实施的基础保障能力41

第五节构建规划实施的社会参与和监督机制42

附表44

前言

重庆市自直辖以来，经济社会发展取得重大成就，已经站在新的历史起点上。

为完成把重庆建设成为西部地区的重要增长极，长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会新的历史发展重任，进一步增强保障长江流域生态环境安全的能力，增强重庆市作为全国区域协调发展的战略支点作用，增强重庆市服务于云、贵、川、服务于长江上游、服务于西南地区的功能，建设“森林重庆”、“畅通重庆”、“平安重庆”、“健康重庆”、“宜居重庆”和“两江新区”，加强土地利用宏观调控，统筹安排各类、各区域用地，促进土地资源可持续利用，按照深入实践科学发展观和全面落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策要求，根据《中华人民共和国土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，对《重庆市土地利用总体规划（1997-2010年）》进行修编，制定《重庆市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

本《规划》经国务院批准后，即作为重庆市土地利用与管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。

本《规划》规划范围为全市行政管辖范围。

包括40个区县（自治县），幅员面积8.23万平方公里；其中，中心城区面积1064平方公里。

规划基期年为2005年，规划期限为2006～2020年。

第一章土地利用的现状与形势

第一节土地利用现状

第一条土地利用基本情况

2005年全市土地总面积822.69万公顷（12340万亩），其利用现状为：

农用地694.50万公顷（10418万亩），占土地总面积84.42%。

其中耕地226.27万公顷（3394万亩），园地23.53万公顷（353万亩），林地327.31万公顷（4910万亩），牧草地23.79万公顷（358万亩），其他农用地93.60万公顷（1403万亩），分别占土地总面积的27.50%、2.86%、39.79%、2.89%和11.38%。

建设用地56.91万公顷（854万亩），占土地总面积6.91%。

其中城乡建设用地46.48万公顷（697万亩），交通水利建设用地9.73万公顷（146万亩）和其他建设用地0.70万公顷（11万亩），分别占土地总面积的5.65%、1.18%和0.08%。

未利用地71.28万公顷（1069万亩），占土地总面积8.67%。

其中荒草地29.76万公顷（446万亩），公益性水域16.69万公顷（251万亩），其他自然保留地24.83万公顷（372万亩），分别占土地总面积的3.62%、2.03%和3.02%。

第二条土地利用特点

——大城市，大农村。

重庆市是我国中西部地区唯一的直辖市，也是全国四大直辖市中幅员面积最大，直辖时间最短的大城市，城市化水平尚不高，城市实体正在发育成长之中。

而且全市农业用地比重大，2005年全市农用地占土地总面积的84.42%，农村建设用地占城乡建设用地的77.62%，充分体现了大城市、大农村的土地利用特点。

——大库区，大山区。

三峡工程是世界上最大的水利枢纽工程，共淹没重庆市土地8.63万公顷（129万亩），其中耕地1.56万公顷（23万亩），波及全市22个区县，占全市区县总数的55.00%。

同时，全市山地占75.8%，丘陵占15.2%，地形起伏、地貌各样，致使农用地中林地比重大，田坎比例高；耕地零散，坡地多；旱地多，水田少；建设用地可利用率低，基础设施投资成本高，充分体现了大库区、大山区的特点。

——各类用地分布各异，土地利用水平地区差异大。

2005年，全市城镇工矿用地的75%、耕地的50%主要分布在中西部地区，而林地的78%主要分布在渝东南、渝东北地区，土地分布地区差异明显。

同时，中西部地区单位城镇建设用地二三产业增加值分别为渝东南、渝东北地区平均水平的1.5倍和1.3倍，耕地亩产量分别为1.4倍和1.03倍，土地利用水平地区差异大。

——土地人口承载力高，人地矛盾突出。

2005年重庆人口密度每平方公里340人，是全国平均人口密度的2.6倍；人均耕地面积1.07亩，仅占全国平均水平的76%；土地利用率91.34%，土地垦殖率27.50%，均高于全国平均水平。

第三条土地利用中存在的主要问题

——耕地减少快，后备资源缺乏。

1997-2005年间，全市耕地因生态退耕、建设占用等减少28.26万公顷（424万亩），年均减少3.14万公顷（47万亩），耕地减少速度快。

2005年，全市可开发的耕地后备资源仅5.00万公顷（75万亩）左右，而且分布零散、自然条件差，开发难度较大。

——城乡建设用地统筹不够。

2005年，全市城乡建设用地46.48万公顷（697万亩），其中，城镇工矿用地10.40万公顷（156万亩），仅占城乡建设用地的22%,人均城镇工矿用地82平方米，相当于全国平均水平的63%，仅占农村人均居民点用地的54%，农村建设用地闲置、浪费与部分城市用地短缺并存，城乡土地利用统筹不够。

同时，受自然条件的制约，全市小城镇数量多、规模小，2005年全市城镇密度为75.97座/万平方公里，约为全国平均水平的4倍，而平均每座城镇的建设用地规模不到2平方公里（0.3万亩），经济腹地太小，“大城市带大农村”动力不足。

——交通、水利等基础设施依然是发展的“瓶颈”。

2005年全市交通水利基础设施用地9.73万公顷（146万亩），占全市幅员面积的1.18%，全市还有40%的区县没有通高速公路，2200多个村不通公路；另外，由于水利设施缺乏，全市望天田所占比重较大，占全市耕地的16.86%。

交通、水利设施的落后，制约了全市经济社会的的均衡发展。

——土地生态环境脆弱，渝东南、渝东北地区最为突出。

2005年全市水土流失面积达400万公顷（6000万亩），占幅员面积49%，其中渝东南、渝东北地区水土流失面积295万公顷（4425万亩），占全市水土流失面积74%；全市石漠化总面积92.57万公顷（1389万亩），占幅员面积11%，其中，渝东北、渝东南地区石漠化面积83.26万公顷（1249万亩），占全市石漠化面积的90%。

第二节上轮规划实施情况

自《重庆市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，通过贯彻实施国家加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显化，促进了全市经济较快发展，缓解了生态环境破坏加剧的趋势。

但同时，全市人多地少，人地关系紧张的基本格局没有改变，土地利用和管理还面临一些突出问题。

第四条实施成效

1997-2005年，通过规划的实施，主要取得了以下成效：

——妥善处理了保障发展和保护资源的关系，耕地特别是基本农田得到严格保护。

规划实施期间，全市建设占用耕地4.07万公顷（61万亩），年均建设占用耕地0.45万公顷（7万亩），低于1991-1996年的平均水平，在城镇化进程和基础设施建设快速推进同时，耕地减少势头得到有效遏止。

2005年末，全市基本农田保持在196.51万公顷（2948万亩），达到规划目标204.53万公顷（3068万亩）的96.08%，基本实现了基本农田保护目标。

全市粮食产量基本稳定在1100万吨，实现了粮食基本自给的目标。

——促进了经济社会持续稳定发展。

规划实施以来，在国家严格控制新增建设用地规模的前提下，统筹兼顾，保障重点，为国民经济与社会发展提供建设用地9.34万公顷（140万亩），年均提供建设用地1.04万公顷（16万亩），有效的保障了全市国民经济和社会发展的用地需求。

——土地节约和集约利用水平显著提高。

2005年与1996年相比，每公顷耕地的农业产值从1.06万元增加到1.58万元，增长了49%；每公顷建设用地二三产业增加值从18.67万元增加到45.81万元，增长了145%，亿元固定资产投资新增占地由32.9公顷（494万亩）降至5.33公顷（80万亩），降低了84%，土地节约和集约利用水平有较大提高。

——实现生态环境质量总体稳定和部分地区的改善。

通过加强国土综合整治和土地生态建设，有效地改善了农业生产条件，提高了耕地质量，促进了生态环境的保护和改善。

1997-2005年全市土地开发整理新增耕地3.40万公顷（51万亩），累计退耕还林22.13万公顷（332万亩），森林覆盖率增长到30%，自然保护区占土地幅员面积比例突破10%。

——切实加强了土地利用规划管理，提高了土地利用管理能力。

建立了土地利用年度计划、建设项目用地预审、土地利用规划审查等管理制度，土地利用规划法制建设取得重要进展，各级政府和广大群众依法按规划用地的意识得到增强，为进一步加强土地利用管理奠定了良好基础。

第五条存在的问题

从规划实施情况来看，主要存在以下问题：

——社会对规划的地位和作用认识不足，规划引导项目用地的机制尚未确立。

由于新《土地管理法》实施的时间还不长，社会对规划的重要性认识还不足，在传统的用地管地意识驱动下，规划跟着项目走的现象时有发生，导致规划频繁的调整、修改，影响了土地利用规划的严肃性和权威性。

——土地利用总体规划与相关规划关系尚未完全理顺，“让路”的现象广泛存在。

土地利用总体规划的编制和实施涉及城市规划、交通、水利、环境、农业、林业、园林等众多部门之间的协调，在现行土地管理体制下，规划间的协调机制尚未建立，相关规划之间的冲突时有发生。

——经济社会发展明显提速，发展条件多方面变化，规划管理在服务经济社会发展方面的能力不足。

在西部大开发、重庆市直辖以及三峡工程实施等重大战略发展机遇下，一批国家级重大基础设施建设项目提前实施，经济社会发展的基本目标提前实现，城镇化进程加快，原规划主要控制指标已经突破，现行规划已经不能适应经济社会发展的需要，矛盾日益突出。

——土地规划管理法制建设滞后，“龙头”作用未能充分发挥。

土地利用总体规划是城乡建设和土地管理的纲领性文件，是实行土地用途管制的依据，但规划实施9年来，尚未制订土地规划管理专门的法律法规，影响了土地规划的权威性，“龙头”作用难以发挥。

第三节面临的形势

本世纪头二十年，是重庆市建成西部地区重要增长极、长江上游经济中心、全面建设小康社会的关键时期，也是资源环境瓶颈制约的矛盾凸显期，土地利用和管理必将面临新的挑战和机遇。

第六条面临的挑战

在新形势下，重庆市经济社会快速发展过程中，土地利用将面临着以下严峻的挑战：

——建设长江上游经济中心，保护资源和保障发展的矛盾将日益突出。

规划期间，全市将处于城镇化和工业化快速发展的重要阶段，到2020年，城镇化率将达到70%，城镇工矿用地需求量将持续增加；建设长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道，将拉动区域性基础设施用地的大幅增长。

建设用地的大量增加将不可避免地占用部分农用地特别是耕地；与此同时，加快农业结构战略性调整，构建现代农业产业体系以及三峡库区生态环境建设等还需要占用部分耕地，耕地保护和经济社会发展的矛盾将日益突出。

——城乡二元结构矛盾突出，统筹城乡土地利用的任务艰巨。

要把我市建设成为城乡统筹发展的直辖市，必将统筹城乡土地利用。

但是，目前我市农村建设用地分布面广、布局散乱，而部分城镇人均用地不足、人居环境差，统筹城乡的土地利用机制体制还有待完善，优化城乡用地结构和布局的难度大，城乡土地利用实现统一安排、整体发展面临较大的压力。

——耕地保护与生态建设矛盾日益突出。

重庆市农垦历史悠久，农用地面积大、农业人口多，农业的基础地位将长期不变，并且解决三峡库区和生态脆弱区农民长远生计问题，仍须积极保护耕地、发展农业。

但是，我市地形地貌以山地丘陵为主，坡耕地比重大，而且地处三峡库区腹地，生态区位特别重要，生态环境脆弱，水土流失严重，生态环境建设和耕地保护矛盾将日益突出。

协调和解决这一矛盾，提高环境承载力，改善生态环境，也是土地资源配置和管理不可回避的现实问题。

——土地利用转型与传统利用方式的矛盾需要妥善化解。

由于传统意识、观念、机制、体制的影响，贯彻落实科学发展观，严格落实国家最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，走资源节约型、环境友好型发展道路，将与传统的经济发展方式和土地利用模式发生冲突，这些冲突还需要较长时间来化解。

第七条面临的机遇

在面临上述挑战的同时，重庆市也面临许多解决土地利用矛盾的机遇，主要表现在：

——发展战略地位进一步提升，经济社会快速发展，为国土管理提供更有利的支撑。

重庆市发展的“三大定位，一大目标”的提出，进一步明确了经济社会的发展目标，指明了土地利用发展方向，确定了土地利用的战略目标。

同时，在该战略的指引下，重庆市经济实力将不断壮大、科技水平也将逐步提升，为土地利用和管理水平的提高将创造更为有利的基础条件。

——统筹城乡综合改革配套试验区建设，为统筹城乡土地利用将创造更为有利的条件。

重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出。

试验区的设立，为重庆市通过创新统筹城乡土地利用模式，破除城乡土地利用和管理分割的体制机制障碍，优化城乡土地利用布局等创造了有利条件。

——贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，有利于根本上缓解土地资源需求压力。

坚持以科学发展观统揽经济社会发展全局，正确处理保护资源与保障发展的关系，切实转变落后的土地利用意识和利用方式，树立土地节约集约利用意识，提高土地利用效率，有利于缓解土地供需矛盾，促进土地资源的可持续利用。

——国土综合整治得到不断加强和土地保护受到进一步重视，有利于改善和保护土地生态环境，提高土地质量和综合生产能力。

随着经济发展、综合实力的逐步增强，对土地生态环境重视程度的强化，重庆市将持续加大对国土综合整治投入力度，创新土地整理复垦开发模式，土地质量和综合生产能力将得到稳步提高，土地生态环境将逐步改善，为建设“森林重庆”、“两江新区”和长江上游生态文明示范区创造了有利条件。

第二章土地利用与规划目标

第八条指导思想

围绕实现重庆市经济社会发展目标，以科学发展观为统领，按照保护资源、保障发展、改善生态的总体要求，面对客观实际，认清发展前景，以严格保护耕地和生态环境为前提，科学合理安排建设用地为重点，节约集约利用土地为核心，加强国土综合整治，运用综合协调平衡机理，优化土地利用结构和布局，统筹城乡和区域土地利用，努力创新土地管理制度，确保全市土地利用走上科学合理、区域协调、城乡统筹、集约高效、和谐有序的轨道。

第九条基本原则

——统筹土地利用，改善结构，优化布局。

按照城乡统筹发展的要求，立足形成差别化土地利用新格局，以土地供给制约和引导需求，科学合理安排各业、各类和各区域用地，优化土地利用结构和布局。

——严格保护耕地，稳定数量，提高质量。

按照巩固和提高农业基础地位的要求，立足促进农业增效、农村发展、农民增收，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发，加强基本农田建设，提高农业综合生产能力。

——节约集约用地，保障重点，提高效益。

按照建设资源节约型社会的要求，立足保障科学发展，合理控制建设用地规模，保障重点区域和重大基础设施用地需求，转变土地利用方式，提高土地利用效益。

——重视土地生态，协调利用，强化保护。

按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的生产、生活环境，协调土地利用与生态环境建设，强化以三峡库区为主的生态脆弱地区生态用地保护，促进土地资源可持续利用。

——保障规划实施，落实措施，创新机制。

按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建统筹城乡发展的土地管理机制，加强和完善土地利用总体规划实施的保障措施，创新统筹城乡土地利用管理制度，增强土地利用管理参与宏观调控的针对性和有效性。

第十条土地利用目标

围绕实施“一圈两翼”开发战略、扩大内陆开放战略、产业优化升级、科教兴渝支撑战略、资源环境保障战略，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，加强土地宏观调控，以节约土地促集约利用，以用途管制促耕地保护，以空间管制促城乡统筹，以生态建设促协调发展，提升大城市实体，稳定大农业地位，把重庆市建设成环境友好型、生态经济型和节地型城市，成为全国统筹城乡土地利用示范区、西部耕地保护与土地节约集约利用示范区和长江上游生态文明示范区，实现城乡土地统筹利用，耕地保护和生态建设互促双赢，土地节约集约利用水平显著提高，促进经济社会全面、协调、可持续发展的总体目标。

规划期内努力实现以下土地利用目标：

——耕地得到严格保护。

到2010年和2020年，全市耕地保有量分别不低于221.67万公顷（3325万亩）和217.07万公顷（3256万亩）；建设占用耕地分别控制在2.73万公顷（41万亩）和7.33万公顷（110万亩）以内。

规划期内，确保基本农田183.33万公顷（2750万亩）数量不减少、质量有提高、布局有改善。

——建设用地需求得到有效保障。

新增建设用地规模得到合理管制，节约与集约利用水平得到显著提高，闲置低效建设用地得到充分利用，有效保障科学发展的用地需求。

到2010年和2020年，新增建设用地规模分别控制在5.73万公顷（86万亩）和14.63万公顷（220万亩）以内，人均城镇工矿用地分别控制在84平方米和90平方米以内，单位建设用地二三产业增加值年均分别提高12%以上和10%以上。

通过对城乡低效、闲置建设用地整理形成的土地供应量占土地供应总量比例达到20%以上。

——土地利用结构和布局明显优化。

优质农用地稳步增长，建设用地得到严格控制，未利用地得到合理开发，城乡用地结构不断优化。

到2010年和2020年，农用地分别达到699.22万公顷（10488万亩）和701.72万公顷（10526万亩），建设用地分别控制在62.26万公顷（934万亩）和70.44万公顷（1057万亩）以内，未利用地分别减少到61.21万公顷（918万亩）和50.53万公顷（758万亩）；城镇工矿用地在城乡建设用地中的比例分别提高到28%和35%。

土地利用布局得到合理调整，基本形成与山地丘陵地区资源禀赋相适应、与城乡人口分布和产业发展相协调，功能定位清晰，空间管制明确，利用特色鲜明，资源集约、环境友好的区域土地利用格局。

——创新土地整理复垦开发模式取得显著成效。

以土地整理为平台，整镇推进的国土整治全面展开，以村级土地利用规划为指导的“巴渝新居”建设和农村建设用地复垦逐步实施，新增工矿废弃地实现全面复垦，水土流失、石漠化综合治理取得显著成效。

到2010年和2020年，全市土地整理复垦开发补充耕地分别不低于2.73万公顷（41万亩）和7.33万公顷（110万亩），森林覆盖率分别达到36%、45%以上，自然保护区占土地总面积的比例分别达到12%、15%以上。

到2015年和2020年水土流失治理面积分别达到55万公顷（825万亩）和100万公顷（1500万亩）以上。

——土地利用管理水平不断提高。

土地市场机制和法制不断完善，土地资源参与宏观调控的能力和作用不断增强，土地利用管理效率和服务水平不断提高。

第十一条土地利用政策导向

——围绕“一圈两翼”发展战略，实施差别化的区域土地利用政策，加强对不同区域土地利用方向、结构、布局的调控和引导，促进土地利用的区域协调；强化区县土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施。

——坚持严格的耕地和基本农田保护制度，加强对耕地数量、质量、生态的全面管护；统筹安排林地、园地、牧草地等其他农用地，优化结构，提高效益。

——坚持严格的节约集约用地制度，严控总量、优化用地、提高效率，保障经济社会科学发展用地；强化土地利用用途管制和空间管制制度，优化城乡用地结构，引导城镇内部结构优化，推进农村建设用地整治，促进城乡统筹发展。

——充分发挥各类农用地和未利用地的生态功能，构建良好的土地生态基础，创建与城市发展、资源开发和人口集聚相适应的环境友好型土地利用模式，改善土地生态环境。

——按照加强和改进宏观调控的要求，创新和完善土地规划实施机制，加强土地规划法制制度建设，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，确保规划顺利实施。

第三章土地利用结构调整

规划期间，农用地基本保持稳定，建设用地得到有效控制，未利用土地得到合理开发。

第一节基本稳定农用地

规划期间，农用地总量增加7.22万公顷（108万亩），增幅1.04%；其中，2010年前增加4.72万公顷（71万亩），增幅0.68%。

农用地内部耕地数量基本稳定，粮、蔬、果、林等用地比例不断优化。

第十二条基本稳定耕地面积

规划期间，严格控制耕地减少，除了国家下达的生态退耕计划、自然灾毁以及必要的农业结构调整外，不得减少耕地，建设占用耕地和补充耕地达到数量和质量的平衡。

到2010年和2020年，净减少耕地分别控制在4.6万公顷（69万亩）和9.20万公顷（138万亩）以内，减幅分别为2.03%和4.07%，其中，因建设占用、生态退耕、农业结构调整、自然灾毁等因素共减少耕地分别为7.33万公顷（110万亩）和16.53万公顷（248万亩），土地整理复垦开发增加耕地分别为2.73万公顷（41万亩）和7.33万公顷（110万亩）。

第十三条适度增加园地面积

规划期间，结合山地丘陵地区农业生产的特点，通过退耕还园、荒山造园、农村建设用地复垦，适度增加园地面积。

到2010年和2020年，分别增加园地2.49万公顷（37万亩）和10.40万公顷（156万亩），增幅分别为10.60%和44.2%。

第十四条稳步增加林地面积

规划期间，通过建设“森林重庆”，加大荒山荒坡造林力度，巩固生态退耕前期成果，建造生态走廊、绿色通道，稳步增加林地面积。

到2010年和2020年，分别增加林地9.69万公顷（145万亩）和15.02万公顷（225万亩），增幅分别为2.96%和4.59%。

第十五条基本稳定牧草地面积

规划期间，结合山地丘陵畜牧业的发展，适度增加牧草地。

到2010年和2020年，分别增加牧草地0.12万公顷（2万亩）和0.26万公顷（4万亩），增幅分别为0.50%和1.09%。

第十六条适度减少其它农用地面积

规划期间，通过农田水利设施建设、土地整理复垦等工程措施改善农业生产条件，优化内部结构，减少田坎面积，适度减少其他农用地总面积。

到2010年和2020年，分别减少其它农用地2.98万公顷（45万亩）和9.26万公顷（139万亩），减幅分别为3.18%和9.89%。

第二节保障必要的建设用地

到2020年，建设用地总量增加13.53万公顷（203万亩），增幅23.77%；其中2010年前增加5.35万公顷（80万亩），增幅9.40%。

建设用地中城乡建设用