财政转移支付制度下乡镇政府行为异化及其治理.docx
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财政转移支付制度下乡镇政府行为异化及其治理
学校代码：
10246
学号：
10210170102
硕士学位论文
（专业学位）
财政转移支付制度下乡镇政府
行为异化及其治理
院系：
国际关系与公共事务学院
专业：
公共管理（MPA）
姓名：
潘峥
指导教师：
唐亚林教授
完成日期：
2012年6月
指导小组成员名单
潘伟杰
唐亚林
燕爽
陈周旺
扶松茂
目录
摘要1
Abstract2
第一章绪论4
1.1研究背景和意义4
1.2文献综述5
1.2.1关于税费改革后乡镇政府职能转变的研究5
1.2.2关于财政转移支付制度缺陷的研究6
1.2.3关于乡镇政府行为异化的研究7
1.2.4小结8
1.3相关概念界定8
1.3.1财政转移支付制度8
1.3.2政府行为8
1.3.3乡镇政府行为异化9
1.3.4压力型体制10
1.4理论基础10
1.4.1公共选择理论10
1.4.2政府职能理论11
1.4.3新公共服务理论12
1.5研究方法13
1.5.1文献研究法。
13
1.5.2比较分析法。
13
1.5.3实证研究法。
13
第二章我国财政转移支付制度的变革与发展14
2.1我国财政体制改革的演进14
2.2现行财政转移支付制度建立的背景15
2.3我国财政转移支付制度的发展阶段划分17
2.3.1建国后到改革开放之前（1949—1979年）17
2.3.2改革开放之后到分税制改革之前（1980—1994）17
2.3.3实施分税制财政体制到所得税收入分享改革之前（1994-2001）18
2.3.4实施所得税分享改革至今（2002至今）18
2.4现行财政转移支付制度的主要内容18
2.4.1财政转移支付的类型19
2.4.2财政转移支付的特点19
第三章财政转移支付制度与乡镇政府行为异化关系分析——以浙江省Y县为例23
3.1乡镇政府行为异化的表现24
3.1.1制度异化24
3.1.2职能异化25
3.2财政转移支付制度发展各阶段中乡镇政府异化行为的表现28
3.2.1分税制改革与乡镇政府的权责不对等28
3.2.2所得税收入分享与乡镇政府发展迭陷困境30
3.2.3农村税费改革与乡镇政府财力匮乏31
3.3财政转移支付制度与乡镇政府行为异化的关系分析32
3.3.1理性与冲突33
3.3.2激励与反馈33
3.3.3约束与反制34
第四章财政转移支付制度下乡镇政府行为异化的原因分析35
4.1现行财政转移支付制度的自身缺陷是根源35
4.1.1财政转移支付总体规模相对偏小35
4.1.2转移支付分配方法不完善36
4.1.3转移支付模式过于单一37
4.2财政转移支付制度的变迁加剧乡镇行为质变37
4.2.1政府间权责划分始终不明确38
4.2.2各级政府之间支出错位明显39
4.2.3政府之间无序竞争趋于严重41
4.3法规不健全和考核不科学是行为异化的保护伞42
4.3.1转移支付制度相关法规不健全43
4.3.2转移支付制度缺乏有效的监督43
4.3.3压力型的考核机制始终难以改变43
第五章财政转移支付制度下乡镇政府行为异化的治理对策思考46
5.1完善以减轻乡镇政府财政压力为目标的财政体制46
5.1.1强化乡镇政府的财源建设能力46
5.1.2加大对县乡财政转移支付力度46
5.1.3理顺县乡财政的工作关系47
5.1.4规范转移支付的分配方法47
5.2重塑以规范各级政府竞争为导向的改革路径48
5.2.1强化事权与财权相一致的体制改革48
5.2.2鼓励各地进行减少财政体制层级的探索49
5.2.3完善省以下财政转移支付制度49
5.2.4规范地方财政转移支付资金的使用50
5.3促进以优化地方政府经济行为为目的的配套制度建设50
5.3.1相关法律制度亟待建设和完善50
5.3.2绩效考核制度亟待建设和完善51
5.3.3财政监督制度亟待加强和完善51
第六章结语53
参考文献67
摘要
改革开放以来，我国不断调整中央与地方政府的关系。
通过现行的财政转移支付制度，中央实现了向地方的部分“放权让利”。
但随着财政转移支付制度逐渐深入，地方的事权、财权与财力三者的矛盾越来越明显，尤其是在乡镇政府，巨大财政压力已经严重影响到政府正常履职，且逐渐产生和发展出一系列异化行为，大大降低了乡镇政府的权威，也极大地制约了农村社会的繁荣与稳定。
本文试图通过对浙江省某欠发达县及其所辖乡镇在既有财政转移支付制度下出现的政府行为异化现象这一案例的深入分析，讨论现行财政转移支付制度的政策盲点和治理对策。
首先，本文从财政体制的变革入手，分析了现行财政转移支付制度建立的背景、发展的各阶段以及类型和特点。
其次，文章结合浙江省某县及其所属乡镇政府在日常行为中的各种案例，归纳了乡镇政府各种异化行为，从而分析了财政转移支付制度与政府行为异化之间的三种主要关系，即，理性与冲突、激励与反馈、约束与反制。
再次，本文结合大量数据，从财政转移支付制度的自身缺陷、制度变迁带来的影响以及法规不健全和考核不科学等角度，分析了在现行财政转移支付制度下乡镇政府产生大量异化行为的原因。
最后，本文也尝试提出一些相应的治理对策，即完善以减轻乡镇政府财政压力为目标的财政体制、重塑以规范各级政府竞争为导向的改革路径和促进以优化地方政府经济行为为目的的配套制度建设。
关键词：
财政转移支付制度；乡镇政府；行为异化；治理
中图分类号D62
Abstract
Sincethereformandopeningup,Chinahasconstantlyadjustedtherelationshipbetweenthecentralandlocalgovernments.BythecurrentFiscaltransferpaymentsystem,thecentralrealizedtothelocalpartofthe"decentralizationandprofitsharing”.ButastheFiscaltransferpaymentsystemgraduallygoesdeep,thecontradictionamonglocalpowers,propertyrightsandfinancialresourcesbecomesincreasinglyevident.Especiallyintownshipgovernment,theenormousfinancialpressurehaveseriouslyaffectedtonormalperformanceofdutiesofthetownshipgovernment,andgraduallyproduceanddevelopaseriesofalienationbehavior,greatlyreducesthetownshipgovernmentauthority,alsogreatlyrestricttheprosperityandstabilityoftheruralsociety.
AnunderdevelopedcountygovernmentanditssubordinatetownshipgovernmentinZhejiangProvincehavebeenselectedasacaseinthisarticle.ToanalyzethealienationbehaviorsactsincurrentFiscaltransferpaymentsystem,discussthepolicyblindspotsandcountermeasuresofthissystem.
First,westartfromthetransformationofthefinancialsystem,toanalyzethebackground,thevariousstagesofdevelopmentandthetypeandcharacteristicsofthecurrentFiscaltransferpaymentsystemestablished.
Secondly,combiningwithvariouscases,wesummarizeallkindsofalienationbehaviorsinthetownshipgovernment,andanalysisofthreemainrelationshipbetweentheFiscaltransferpaymentsystemandthegovernmentalienationbehaviors.Thatis,Rationalvs.Conflict,Incentivevs.Feedback,andConstraintsvs.Anti-constraints.
Onceagain,thecombinationoflargeamountsofdata,weanalyzethereasonsthatthelargeamountofalienationbehaviorscausebycurrentFiscaltransferpaymentsystem.ItcausedbyactionfromtheFiscaltransferpaymentsystemofitsownshortcomings,systemchangesbringsinfluence,theinadequateregulationslawsandregulationsaswellastheunscientificassessmentperspective.
improvethefinancialsystemtoalleviatethefinancialpressureofthetownshipgovernmentistoreshapethepathandpromotecompetition-orientedreformsatalllevelsofgovernmenttoregulateinordertooptimizetheeconomicbehaviorofthelocalgovernmentpurposessupportingsystemconstruction.
Finally,thispaperalsotriestoputforwardsomecorrespondingcountermeasures.Suchas,improvethefinancialsystemtoalleviatethefinancialpressureoftownshipgovernment.Reshapethereformpathtostandardizethecompetitionamongalllevelsofgovernment.Andpromotethesupportingsystemconstructiontooptimizetheeconomicbehaviorofthelocalgovernment.
Keywords：
FiscalTransferPaymentSystem,PressurizedSystem,Townshipgovernment,GovernmentBehaviorVariation,Govern
CLC：
D62
第一章绪论
1.1研究背景和意义
乡镇政府我国最基层的国家行政机关，代表国家在本辖区内行使各项政治、经济和社会管理职能。
在整个行政体系中，是与农民、农村有着最直接联系的政权组织，是国家政策推行中最直接、最具体的实施者，也是沟通国家与人民的最主要的桥梁。
良好的财政状况是乡镇政府行使其各项职能的基础和保障。
在各个国家，财政转移支付制度都被认为是平衡地区发展，实现地区公共服务水平均等化的最重要的财政制度之一。
因此，建国以来，我国始终在财政转移支付制度上进行着各种尝试和调整。
以1994年的分税制改革为标志，我国正式开始了漫长的财政转移支付制度的改革。
虽然改革的目的是为了加强地方经济收入，从而增加国家税收，完善中央和地方的关系，通过中央控制税收二次分配来平衡地区间差异。
但是，这种改革在很大程度上是建立在国家和省财政状况的改善以及中央财政和省财政转移支付基础之上的，这种改革的动力来自于中央和省政府，而非地方政府，更非乡镇政府。
因此，改革从开始就带有很强的不彻底性，无论选择哪种路径，必然会存在大量以维护地方利益为目的的异化行为，而乡镇就是这种抗衡的主战场。
虽然在税费改革之后，政府和许多研究者就意识到乡镇政府职能转变或许是减轻这种抗衡的一剂良药。
于是乡镇撤并成为当时的基层组织改革的主旋律，原因是中央希望通过“减人减支”来缓解基层财政压力，以期基层政府能自觉地因为财政压力的减轻而提高自身的服务水平。
特别是“国家宏观政策转向城乡统筹、协调发展和建设社会主义新农村以后，中央和省级财政都加大了对农业和农村的投入力度，不断扩大公共财政覆盖农村的范围，同时增强了对基层财政的管理和支持”。
这一系列新的政策的确在相当程度上为基层提供了大量兴建基础设施的机会，极大地增加了乡镇财政收入，改善了农村环境。
但事实上，这种状况的改善也只能是暂时的。
第一，财政转移支付体系本身存在明显缺陷。
包括整体支付规模相对较小、分配方式不科学、支付模式单一等等。
比如，税收返还是转移支付中最大构成，而计算税收返还的方法是基数法。
这种方法虽有利于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题，容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。
因此，尤其是在一些欠发达地区，财政短缺问题仍然严重。
第二，现行的转移支付制度大多以项目的形式来实现，但就现在的乡镇财政来看，一般性转移支付比重仍然偏低，且缺乏规范、透明的转移支付方法，而专项转移支付的比重较大。
在许多项目上，对于补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性和人为化趋于严重。
一些基层政府为了保证财政正常运转，不得不采取各种手段跑关系、要项目、套用、挪用资金。
这显然与该制度的运行初衷不符，也与国家对乡镇政府及时转变政府职能的要求不相符。
第三，在大多数经济发达国家，都有一套完善的法律法规来管理转移支付资金。
“例如，美国对转移支付中的政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法、甚至计算转移支付的一些技术性比例等等都用法律形式明确规定”。
而在我国，对转移支付的一些原则性问题仅有一部《中华人民共和国预算法》作了相关规定；而对于具体的转移支付问题，仅有1995年由财政部制定的《过渡期财政转移支付办法》有所涉及，难以保障转移支付制度的规范和科学运行。
本人在欠发达县的乡镇政府工作，在日常工作中，也参与了一些在财政转移支付制度下乡镇政府行为及一些在政府主导下的个体行为，对于目前乡镇中大量为讨资金、讨项目、跑借贷、跑变卖的现象虽深感痛恨，但也非常无奈，因此，希望结合公共管理相关理论分析现行财政转移支付制度自身以及改革过程中存在的弊端与漏洞，并结合本县各乡镇实际工作案例，分析在这一体制下欠发达乡镇政府行为异化的表现和原因，并尝试提出一些治理对策。
1.2文献综述
查阅了国内外的一些研究资料和相关论文，笔者认为可以将相关研究分为以下三类：
1.2.1关于税费改革后乡镇政府职能转变的研究
取消税费后，乡镇政府的工作中心要转向提供更多公共服务上来。
这一点上，研究者和各级政府基本上达成一致。
尤其是在取消农业税、展开新农村建设以后，各种政策文本都强调加快乡镇政府职能的转变，使之成为一个真正服务于“三农”的基层政府。
林修果等人认为，“后农业税时代乡镇政府的职能应当定位在五个方面：
服务职能、协调职能、指导职能、监督职能、教育职能。
”宋惠芳认为，“乡镇政府职能的定位应当包括：
经济职能、社会管理职能、政治职能、文化职能。
”姬秀娟认为，“乡镇政府的职能应当定位为：
贯彻执行党的路线、方针、政策；搞好社会管理；创新管理体制；促进农村经济和社会发展；加快乡镇财源建设。
”固蒋昱认为，“乡镇政府缺乏驾驭经济的能力，官员经济管理素质不高，把握宏观经济走向的能力偏低，应当取消乡镇政府的发展经济的职能，将乡镇政府职能定位为政策引导，社会管理，法规监管，环境保护等。
”孟纬鸿等人认为，“乡镇政府应当履行经济发展职能，社会管理职能和公共服务职能。
”吴理财认为，“改革的主线基本上是‘减人减支’。
”虽然大量的研究都表明，乡镇财政建设在取消农业税之后已成为乡镇职能转变的一个必须面对的问题。
然而，这也是乡镇职能转变的一大短板。
董上海认为，“农业税及其附加的全部废除减轻了农民负担，但也给基层政府运行造成了一些负面影响，这主要表现为乡镇政府财政陷入困境，乡村债务沉重，偿付能力大幅度削弱，基层政府供给公共物品的能力大幅度降低，基层政府运转困难；乡镇职能出现空心化。
”吴理财同时认为，“农村税费改革试图通过减轻农民负担重建国家在乡村社会的合法性基础，然而，如果不改变‘二元财政’结构，乡镇的公共服务职能与农民负担之间必然会构成一种体制性矛盾”。
唐若兰等认为“造成县乡财政困难的原因是多方面的，但重要的是我国地方财政体制存在制度缺陷，我国政府层级和财政层级过多，导致省以下财政未能彻底实行分税制，从而加剧了我国乡镇财政的困难”。
因此，乡镇政府职能能够改善到什么程度，与现有的体制是休戚相关的，虽然政治体制、经济体制等一系列体制改革的号角已然响起，但离我们需要的，始终还有一段距离。
1.2.2关于财政转移支付制度缺陷的研究
合理的财政转移支付制度显然对促进落后区域经济发展，缩小与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用，但是现有的研究表明，我国尤其是省级以下的现行的财政转移支付制度在许多方面表现出一定的局限性和制度缺陷。
张宪法认为，我国的财政转移支付制度存在着“事权和财权划分不清、缺乏规范中央转移支付的法律法规，专项资金管理十分混乱，支出范围过宽、多头管理、支出透明度低、缺乏有效的监督制约减少转移支付层次”；李由甲认为，“我国政府间财政转移支付中存在的主要问题是政府间转移支付的立法不完善、事权划分不清以及财政转移支付方式过于单一”；李保认为，“现行省以下财政转移支付制度存在的问题，一是事权划分不清且地方转移支付责任模糊；二是政策目标不明确；三是省级转移支付资金规模过小；四是横向转移支付模式尚待建立和完善；五是地方转移支付方式多样化且结构不合理；六是转移支付资金的分配办法不科学；七是转移支付资金的拨付和使用情况缺乏有效监督和制约”而张世敬等认为，“现实的转移支付模式与规范的转移支付要求有很大差距，存在许多不规范之处，包括了支付目标和分配标准需进一步明确、资金运转欠透明、规范，以及监管不到位、监督力有待提高”。
可见，国内的学者普遍对我国的财政转移支付制度的缺陷和不足有清醒的认识，且基本上都在几个问题上达成了共识，即，事权和财权划分不清、地方转移支付结构不合理、资金转移方式不科学且缺乏应有的监管监督体系。
1.2.3关于乡镇政府行为异化的研究
对于乡镇政府在行为上的异化，国内并无很直接的研究，但是有一些针对具体个案或者具体某一方面的研究，比如对于生态补偿机制中的政府行为异化、在税费改革后对于基层教育体制的行为异化等，章荣君等认为，“镇政府内在自利性的极度扩张，而外在表现为政府行为的经营化。
乡镇政府的自利性通过经营化表现出来，出现了“目标替代”现象。
这样。
乡镇政府就异化为一种“谋利型政权经营者”。
于李胜、李成通过大量的数据分析和样本分析，认为，“当分权政策（企业所得税分享改革）下放到地方政府后，地方政府的出于自身利益而导致执行偏差，并最终影响了微观经济主体的行为，从而使得宏观政策没有或者偏离了预期的效果。
”王方在其论文中对于政府服务的“异化”一词有这样的描述：
“‘异化’所表答的是服务型政府在实现为公众服务的宗旨，履行服务的职能时，在一些特殊的条件下，却有可能背离其本意，转化到对立面，出现服务的错位、变质现象。
不是对在我国构建服务型政府的否定。
”张恒龙等认为，“，地方政府问财政竞争造成财政支出结构扭曲的根本原因，在于中央政府考核地方官员的政绩标准的导向作用；造成地方政府频频借贷、欠债的原因是多方面的。
其中，中央与地方政府、上级和下级政府之间，在事权和财权分派上的错位与不对称是重要因素。
在分税制条件下，地方政府失去了与中央政府讨价还价的优势地位，地方政府掌握的财政资源减少，其财政收入占全国的比重低于中央政府，但是，财政支出占全国的比重却高于中央政府，地方政府处于收支不平衡的境地。
”
1.2.4小结
学术研究是一个渐进积累的过程，后人的研究往往是在前人理论研究的基础上产生和发展起来的，正是他们的研究启发了我们的思路并支撑我们在理论研究的路上继续走下去。
通过对不同观点的归纳和梳理，我们发现，虽然已经有大量的研究证明了现行的财政转移支付制度存在必然的缺陷，同时也有大量的学者已经通过各种实证分析，提出了政府改革的方向，包括建设服务型政府、加强民生建设、文化建设等等，但完善现行的财政体制都仅仅被作为政府改革中的一个努力方向。
本文认为，政府尤其是基层政府行为，之所以会在一些表现上背离其服务于民的理念，其实与其所处的压力型体制有很大关系，而这种压力的主要根源就是地方财政压力，即经济压力。
因此，我们将政府行为与当前财政体制二者结合起来，来研究和分析“行为异化”与“体制缺陷”之间的相关关系，力求从一个较微观的视角，为新农村建设以及乡镇政府改革做出一些有益的探索。
1.3相关概念界定
1.3.1财政转移支付制度
财政转移支付制度的产生的最初原因是为了调节中央和地方财政之间的纵向不平衡以及各区域之间的横向不平衡，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。
它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。
它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。
转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。
1.3.2政府行为
所谓政府行为（governmentconduct）泛指政府的公务行为。
具体而言。
政府行为是指国家政权机关依法对社会进行组织、管理的一系列活动的总称。
从宏观而言，政府行为代表着整个公共权力运行的方向，维系着社会的秩序与效率；从微观而言，政府行为通过政府各级工作人
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