明暗结合问责问效切实改进基层人大监督的方式和渠道.docx

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明暗结合问责问效切实改进基层人大监督的方式和渠道

明暗结合，问责问效，切实改进基层人大监督的方式和渠道

摘要：

宪法和法律赋予了人大及其常委会对政府、法院和检察院进行监督的权力。

基层人大应在宪法和法律的规定下，通过公开人大代表建议征集及意见办理、保护人大代表行使监督职权和实行人大监督问责问效等途径，从明暗监督相结合的角度，改进和创新监督工作的方式和渠道。

关键词：

人大监督实践创新

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。

十八届三中全会指出，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。

可见，国家法律法规以及党的有关决策，都对人大监督给予了明确规定和要求。

人大监督具有高度的权威性、约束性和独立性，在国家监督体系中处于核心和主体地位，是人民当家作主的集中体现，是最高层次和最具效力的监督。

地方人大是地方国家权力机关，其监督权始终处于基础和核心地位。

近年来，地方人大监督想出了许多新办法，创造了许多新举措，积累了许多新经验，取得了许多新成效，监督内容也越来越多，涉及到食品、住房、医疗、教育、安全生产、权益保障等民生领域，赢得了民众的较好口碑。

但不可否认，地方人大监督在现实中还存在许多不太完善和急需改进的地方，如：

监督前缺乏深入调研，监督中征求意见少，较多按部就班，监督后提出的建议缺乏针对性及可操作性。

注重初次监督，疏于跟踪监督，较多出现只有监督没有整改或进行了整改却未能达到群众的要求等现象。

此外，参与监督工作的地方人大代表，在实际履职监督中也存在诸多问题，如：

有些代表三缄其口，怕得罪官方而不敢讲。

有些代表在视察调研中流于形式，较多走过场。

有些代表与人大和选民联系少，发言时肯定多，提问题少。

有些代表缺乏实事求是的态度，随大流、投好人票。

这些都在一定程度上使广大民众对人大工作产生误解，认为人大的作用就是在“两会”上举手、投票，是个“养老”机构，对由其产生的“一府两院”难以履行真正意义上的监督职责；一些基层的人民代表大会采用举手表决方式，在“一府两院”行政首长的眼皮下，纵使人大代表有再多意见，也不敢不举手赞成。

甚至认为人大代表可有可无，代表履职多存形式主义，向他们反映问题也是“说了白说”。

基层人大代表的监督相对于党内的纪检监督、政府内部的监察监督、审计监督，甚至网络监督、社会舆情监督都显得“苍白无力”，以致难免对基层人大代表的监督失之信心。

强化基层人大监督职能，有利于更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，更好地促进依法行政、公正司法，更好地维护社会安定与和谐。

当前，随着时代发展、社会进步，信息技术越来越发达，通讯交流越来越便捷，广大民众的民主意识、法制观念和参政议政的主动性也有很大程度的提高。

这些都给不断发展中的人大监督带来了新问题、新要求和新挑战。

为此，笔者围绕公开人大代表建议征集及意见办理、保护人大代表行使监督职权和实行人大监督问责问效三个方面，从明暗监督相结合的角度，谈谈改进和创新基层人大监督的方式和渠道。

一、规范“明监督”，全程公开人大代表建议征集及意见办理

在基层人大监督工作中，人大代表要广泛开展民意调查，积极反映民众意愿；人大机构要及时交办代表意见，主动督促回复办理；政府部门要敢于公开办理过程，勇于接受民众评议。

通过一系列“明监督”，提高基层人大监督的透明度。

（一）回选区，畅通民意表达

人大代表依照法律规定选举产生，代表人民的利益和意志，要认真行使和履行代表的权利和义务，切实担负起应尽职责。

其中，《代表法》规定人大代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。

”上海闸北区形成每周一次的人大处级干部信访接待、每两月一次的“双月选民座谈会”、每季度一次的“焦点网谈”和每年一次的“代表议政日”等制度。

江苏盱眙县开展“千名代表回选区见选民”活动，要求代表提出一条有价值建议、提供一个招商引资信息、参加一次述职活动、办理一件公益实事、撰写一篇心得体会。

湖北长阳土家族自治县组织县、乡镇人大代表回选区集中述职，向选民交“答卷”。

1.常回选区，广听民意。

人大监督如果脱离了社情民意，就是无缘之木、无本之水。

基层人大代表要自觉深入基层、深入群众，尤其是要经常性地深入原选区，通过向选民公布联系方式、定期或不定期走访群众等方式，倾听选民的所思、所想、所盼，为人大提供来自民众的最真实的监督信息。

2.深入调研，了解实情。

除了倾听民意外，基层人大代表还要深入调查研究，要注重发挥身份优势、职业优势、专业优势，广泛收集第一手资料，彻底弄清事情的来龙去脉，既能全面、客观地收集民意，又能真实、准确地把握实情。

3.及时反馈，持续跟踪。

人大代表来自人民，处于不同行业，对民众的期盼最了解，对反映的问题最有体会，有利于准确抓住民意的关键点、迫切点，展开最有效的监督。

基层人大代表要通过座谈、会议、书信等常规途径以及网络、沙龙、访谈等灵活形式，将民众的诉求和问题及时告知本级人大，并通过人大督促“一府两院”在群众“最急”的事上抓落实，在“最盼”的事上动脑筋，在“最怨”的事上促整改。

同时，也要注意将相关政策法规和有关单位的作为情况，及时、客观地反馈给民众，使基层民意和上级作为能更好地上通下达。

（二）亮流程，透视官方作为

全程公开人大代表建议征集及意见办理，关键要让有关单位对人大代表建议、意见的办理过程公开化、透明化，避免出现只重回复不重办理的不良现象。

湖北猇亭区人大以常委会文函的形式将会议形成的审议意见印发给有关部门办理，明确办理时限，并由相关部门负责人向常委会报告审议意见办理情况，实行票决，对不认真办理的部门，提出批评意见，并进行跟踪视察，督促其尽快办理。

这种强化监督的方式在现实的人大监督工作中确实起到了很好的效果。

1.重视议案，有效对接。

基层人大要将人大代表提出的议案进行整理汇总，形成审议意见，及时将这些意见分类别、按职权地提交给有关单位，并要以正式的形式，通过规范的途径，将议案的重要性、必要性、紧迫性和回复、办理议案的相关要求告知有关单位，做好正式交接，使单位负责人在思想上高度重视人大的审议意见，在行动上认真办理代表议案和书面意见。

2.跟踪督促，重点办理。

督办代表议案和建议，是人大依法行使监督权的重要切入点，有利于增强监督工作的实效性。

在将审议意见提交给有关单位后，基层人大要重点针对影响科学发展、代表呼声较多的议案和建议，综合运用视察、调研、检查、询问、质询、座谈、测评等方式，跟踪监督这些议案和建议的办理情况，不断督促有关单位抓紧办理落实。

3.公开流程，全程透视。

只有将问题解决了，才算是完成建议办理的任务。

基层人大要采取有力措施，促使有关单位主动、及时、客观地将议案和建议的办理过程、进展情况、处理结果予以公开，让官方作为处在广大民众、人大代表的监督之下，使他们看得清楚、晓得明白、督得放心。

对a类已办结的议案要及时公布办理结果，对b类正办理的议案要及时公开进展情况，对c类未办理的议案要及时公告原因和期限。

（三）晒结果，聚焦热点难点

基层人大监督能否取得实效，关键在有关单位能否整改落实到位，而是否整改落实到位，关键看广大群众对整改落实的结果和成效是否感到满意。

重庆云阳县人大监督实行“三公开”，即监督议题公开，让人民群众看到人大监督关注的是事关全局的大事；监督过程公开，让老百姓看到人大是如何履行监督职责的，也将人大的监督工作置于人民群众的监督之下；监督结果公开，就是让相关部门作出的承诺，让全体群众知晓，避免人大监督后一些部门不理不睬、拖延推诿。

江西省教育厅专门制定了《办理建议提案考核评比办法》，重点对建议办理的质量、时限、办复率、满意率、落实率进行考核。

这些做法都值得基层人大和有关部门学习、借鉴。

1.敢于亮相，接受督评。

无论议案和建议的办理结果怎样，有关单位都要敢于将阶段性办理情况或最终办理结果向社会公开，接受人大和公众的监督与评议。

基层人大也要组织人员对这样的阶段性办理情况或最终办理结果进行满意度测评，将测评结果向有关单位及社会大众给予公布，对测评不合格或群众不满意的办理结果，还要坚持跟踪问效，严格整改期限，督促有关单位继续加以整改落实，做到有问必答、有行必果。

这样，一方面有助于有关单位增强行业诚信度，提高社会公信力，让广大群众能更加知晓、更加理解、更加信任官方的所做作为；另一方面也有利于人大增强与“一府两院”的互动，提高监督工作的实效性，让广大群众能更加明白、更加熟悉、更加支持人大的工作。

2.正视问题，集思广益。

从另一个角度看，通过人大监督促使有关单位将议案和建议的办理结果给予公开，也起到了聚焦社会热点难点，寻求更多解决办法的效果。

办理结果的公开化，使公众与媒体的目光很好地聚焦到当前社会热点、难点、重点问题上，也在不同程度上引起了社会舆论的关注与讨论，这种集思广益的现象恰恰促进了有关单位能寻求到更好的办法和途径来解决落实相关问题，对人大监督也起到了很好的辅助作用。

二、强化“暗监督”，依法保护人大代表行使监督职权

在基层人大行使监督职权的过程中，视察、调研、检查、询问、质询、测评、评议、投票、表决等是最常见的方式和途径，但这些大多是建立在事前约定好时间、地点、议题、人员、对象的基础上，或是受当地习惯、环境、经费等主客观因素的影响，还是较多地采用比较常规的形式来进行，这在一定程度上多少影响和制约了信息获取、问题来源和意见表达的真实性、可信度和价值性，也多少影响和制约了人大代表开展监督的最大效用。

要敢于和善于将暗访、暗评、暗决等方式广泛运用到人大监督实际中。

通过一系列“暗监督”，最大限度保护人大代表行使监督职权，提高基层人大监督的真实性。

（一）暗访，访出真情实况

现场视察、专题调研、执法检查是人大代表最常用且较公开的一种“明察”方式。

对一些单位而言，这种事前通知、事中完全公开的监督方式，使得人大代表在现场的所看、所听、所闻往往都是被视察单位、被视察人提前准备好的一面，不利于代表们获取最真实、最可靠的信息。

暗访，则是目前能最大限度了解真实情况，避免监督活动走过场的有效方式之一。

北京市在2019年就规定该市的人大代表在视察政府部门和有关单位时，可事先不向视察单位打招呼而进行暗访。

这一做法就很好地保障了人大代表行使监督的权益，有效调动了他们行使监督权的积极性。

1.支持暗访。

暗访，是当前媒体、记者常用的调查手段之一，一些重大且隐蔽的问题也常是通过暗访而曝光公众，受到社会的广泛关注。

基层人大除了要继续进行实地明察外，也要积极鼓励和大力支持人大代表通过合法合规的暗访方式深入基层、群众开展调查研究，亲眼看实情，亲耳听实话，亲身体实感，真正发现问题所在。

有关单位也要切实理解和逐渐习惯这种监督方式，不怕揭丑，不怕亮丑，单位负责人要深刻领悟到，暗访不是目的，而是为了更好地监督和促进本单位推动和改进工作。

2.规范暗访。

在基层人大监督中，要将明察与暗访紧密结合起来。

人大代表在暗访前，要做好功课，即对暗访对象的性质、特征、公众评价、社会效益以及有关法律法规的要求等进行全面学习，这样才能看得清、看得实、看得准。

暗访中，要随身携带代表证或其它证明材料，以个人或组队的形式，通过看、听、问、查、访、议等多种途径，多深入到问题多、矛盾大的地方，多深入到关键部门、民生工程、重大项目中，多深入到经济发展一线、社会和谐一线、生态环保一线中，全面调研真实情况。

暗访后，要及时归纳整理，形成书面调研报告或议案意见，及时递交给基层人大。

长此以往，逐步形成合法、规范、常用的人大支持、代表负责、单位理解、社会肯定的暗访机制，必定会大大提升基层人大监督的实效性。

（二）暗评，评出公平正义

暗评，是相对于“明测”而言的另一种测评、评议方式。

若能将这种方式运用得当或是能完全发挥出其“暗”的作用，则能大大凸显公平正义的效果，对人大代表行使监督权具有很好的保护作用，对基层人大监督工作的改进与创新也具有很好的示范意义。

1.正视过程。

测评、评议主要是针对单位、团体、项目或个人的某种特定情况，根据自身理解与感受给予的某种评价和界定，这在当前各类效果评价、评优评先、提拔晋级中广泛使用，也确实在基层人大监督工作中发挥出了较好效果。

但不能否认，现实监督中采用的暗评，“暗”得还不够彻底、不够到位。

尽管大多都已采用匿名方式，测评前也作了强调说明，但依然会出现普遍性的问题，如：

测评速度快，有的人连选项内容都不看，就直接从头到尾刷刷刷地打上钩。

测评表中的意见、建议、问题一栏往往都是空白或是填“无”。

这就是为什么广大干部群众认为这种测评、评价只是过形式、走流程。

2.反思结果。

暗评中出现这种普遍性问题，其原因主要在于：

一是碍于人情。

当老好人的心态和现象还比较多。

二是有所顾忌。

虽是匿名，但旁人可用余光瞟到自己的测评内容，一旦自己做出什么不利的评价，怕日后招来麻烦。

三是大流意识。

测评中，当看到其他人都已上交测评表，自己也不好意思再填写测评意见，担心招来不必要的误解，且隐蔽性大大降低，所以匆匆交表。

因此，要进一步提高暗评质量，就要改进暗评方式，最简单的办法就是在继续匿名测评的前提下，设立若干个填表间或测评室，让参与测评的人可以在独立的空间内放心、自在地进行评价，这样才能最大限度地发挥暗评的作用。

当然，除了要想办法改进和提高暗评方式和质量外，也要注重“明测”与“暗评”的综合使用，二者相辅相成，不可或缺，这样才能更好地保障人大代表的监督权益，才能让监督情况一目了然。

（三）暗决，决出真实意愿

表决，是人大监督的常见方式之一。

上至全国人大，下至省市区地方人大、县镇乡基层人大，在有关会议上，都可以见到以按表决器或举手的方式对“一府两院”有关报告、决议、事项等进行民主表决，这是履行职责、行使权利和彰显民主的充分体现。

同时，我们也能发现这样的现象：

使用表决器表决的，结果为全票或满票通过的情况较少，经常会出现反对或弃权的情况。

而通过举手表决的，结果为全票或满票通过的现象就较多。

其主要原因和之前提到的“暗评”不够到位的原因有相似之处。

传统的举手表决存在一定弊端，即大家都坐在一起表决，代表个人往往会心存顾忌，若不举手表示通过或赞成，很容易被主席台上的领导及附近的代表看到，搞不好就会被认为不合流、不合群，对“一府两院”工作有不满。

这种弊端直接影响了人大监督的真实性和实效性，无法如实、客观、全面地反映出代表的真实意愿。

其实，解决这个问题很简单，就是大力倡导和全面推进以按表决器的方式来取代传统的举手表决。

如今，全国人大和部分省市区地方人大都已采用了表决器，而与群众接触最直接、最密切的县乡基层人大，几乎还是使用传统的举手表决。

基层人大应加大资金投入，借鉴全国人大和部分省市区地方人大采用表决器的做法，或是参考当前众多娱乐节目使用类似的表决器、投票器的做法，将采用表决器进行表决的方式加以推广使用，真正做到“暗决”，真正起到保护人大代表合法监督权益的效果，真正决出人大代表的真实意愿。

三、严肃“究责效”，彰显人大监督“权威性”

从实际上看，人大与“一府两院”同是接受中国共产党领导的重要国家机构。

因此，既要正确认识人大与“一府两院”的关系，更要大力支持人大对“一府两院”进行监督。

人大要切实按照“围绕中心、突出重点、讲求实效”的工作思路，认真履行监督职责，坚持用支持的思维考虑监督，从支持的角度部署监督，以支持的方式开展监督，在过程与结果中彰显“权威性”。

（一）悬“利剑”，方显权力之威

人大监督是国家权力机关代表国家和人民对行政机关、司法机关进行监督，是最具法律效力、最具权威性和最高层次的监督，有助于保证宪法、法律和法规的遵守和执行，有助于把人民当家作主、管理国家事务的政治权力落到实处，有助于减少和扼制腐败的发生和蔓延，有助于促进和完善人大自身建设。

在基层，人大是权力机关，政府是行政机关，法院和检察院是司法机关，它们同在地方党委的领导和决策下开展工作，是彼此联系、相互支持、不可或缺的辩证统一的关系。

然而，它们之间又是监督者与被监督者的关系。

按照宪法和有关法律法规，人大有对同级“一府两院”行使监督的职权，“一府两院”有接受同级人大对其监督的义务。

因此，基层人大要按照有关规定和要求，加强对同级“一府两院”的监督，“一府两院”要自觉接受同级人大的监督。

同时，我们也要清楚地认识到，人大的这种监督不是在较劲，不是在唱“对台戏”，而是对“一府两院”依法行政和公正司法的有力支持和促进。

2019年7月，湖南省十一届人大常委会第三十次会议审议了《关于2019年度审计工作报告指出问题再整改情况的报告》，这是继2019年8月、2019年11月和2019年5月后，第四次上会审议一个年度的审计整改情况报告，不仅在湖南人大历史上罕见，在全国也比较少见，这在凸显人大监督权威方面就是个很典型、很生动的案例。

基层人大要坚持分类指导、统筹兼顾的科学方法开展监督。

对常规性工作，要坚持事前审议和事中监督相结合，确保党委、政府的工作部署全面落实；对重点工程项目，要全程监督、跟踪问效，确保项目的质量和进度；对社会热难点和群众反映的突出问题，要倾听群众呼声，深入调查研究，推动有关部门解决问题。

基层人大要始终坚持在地方党委的正确领导下开展监督工作，积极争取党委对人大监督工作的重视和支持。

同时，要将人大监督与党内外监督、行政监督、司法监督、舆论监督、媒体监督、民众监督等统筹协调好，形成监督合力，凸显监督权威。

（二）找“茬子”，促进作风转变

基层人大要在监督过程中抓关键、突重点、多举措地综合运用好各种监督方式，善于找“茬子”，有力促进“一府两院”加强自身建设。

基层人大要在地方党委的正确领导下，按照“参与不干预、监督不越权、支持不包办”的原则，善于运用宪法和法律法规赋予的权力，认真行使监督职权。

“找茬”是为了更好地改进。

当前，党的群众路线教育实践活动正在深入开展。

基层人大可借鉴教育实践活动“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，在监督过程中敢于查实情、讲实话，敢于揭短亮丑，使“一府两院”既害怕人大“找茬”，又乐于人大“找茬”，力求通过人大“找茬”来更好地提升本单位的工作作风。

要注意多措并举，除了采用审议、检查、视察等常规方法外，在必要时也要使用罢免、询问、质询、特定问题调查等刚性手段。

在行使监督职权过程中，各级各地人大都有许多好的方式方法值得学习和借鉴。

如：

北京市人大常委会创造了分组询问和联组询问相结合的询问形式，成立专题组先行开展分组调研和分组询问，这在全国各地人大常委会的专题询问方式中属于特别之举。

江西上饶市人大首次举行“年中问进度”询问会，通过这种相当于一个小型人代会的方式，人大代表们可以对政府及其部门的工作进展进行过问与了解，大大促进和推动了政府及其部门的工作。

山东聊城市东昌府区人大组织省、市、区三级人大代表对政府五个组成部门进行工作评议，将满意、基本满意、不满意三种票的得票数量予以公开，拉出名次并公布结果，颁发“人民满意单位”牌匾，很好地树立了人大的权威。

只有多看、多学、多鉴各级各地人大的好做法、好经验，才能不断提高基层人大的监督水平。

（三）抓“辫子”，严肃党纪国法

基层人大在行使监督职权的过程中，可以依据有关法律法规，对发生重特大责任事故的单位和个人以及执行人大决议决定、审议意见不力或整改不力的单位和部门，勇于抓“辫子”，代表民意依法主导问责问效，切实维护党纪国法的权威。

2019年以来，一批官员因重特大责任事故而被问责，有的甚至被责令引咎辞职、免职，这是我国政治文明发展的良好体现。

虽然问责是体系内部上级对下级的问责，但问责的源头还是社会和公众。

《宪法》规定，国家一切权力属于人民。

从法律上讲，人民可以监督政府。

基层人大是代表民意的地方权力机关，是代表人民在行使监督职权。

因此，在现有法律法规的框架下，基层人大可以通过询问、质询等监督手段，依法对本级“一府两院”在工作上产生的不良结果或出现的不力举措等进行问责问效，甚至可以根据事件的恶劣程度以及公众的关注度，在必要时依法行使罢免、撤职的权力。

这种由人大主导的民意问责问效应成为一种常态。

基层人大可以要求“一府两院”就某项工作或某件事情予以说明或解释，而对方则必须给予回答。

可见，询问和质询本身就带有问责问效的性质。

其实，不管是询问，还是质询，关键在于“问”，要通过“问”，达到“问”出问题，“问”出根源，“问”出本质、“问”出责效和“问”出结果的效果。

通过一系列高水准、高质量的询问和质询，对“一府两院”问责问效，使人大监督最终达到严肃党纪国法、反映法律要求、代表民众心声的目的。

实践证明，人大依法加强监督，有利于促进“一府两院”改进工作，推动国家各项工作法治化；“一府两院”自觉接受人大监督，有利于依法行政、公正司法，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

但毕竟，实践与创新基层人大监督工作还有很长的路要走，还需要我们再多点智慧、多点气力，让我们不懈努力，为早日实现中华民族伟大复兴的“中国梦”创造更加民主、更加和谐、更加美好的政治环境。