台湾国际渔业贸易利用食品安全作为防御体系之各国实践及台湾应对 座谈会.docx
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台湾国际渔业贸易利用食品安全作为防御体系之各国实践及台湾应对座谈会
1 国际渔业贸易利用食品安全作为防御体系之各国实践
台湾辅仁大学餐旅管理学系郑聪旭副教授
近年来世界贸易已趋向自由贸易，即由于关税所造成的贸易障碍已逐渐减少。
例如WTO乌拉圭回合协定即是在降低农畜产品的关税。
该协定以及食品安全检测与动植物检疫措施协定（AgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures,SPS）成为国际间用来进一步制定有约束性协定或是自愿性国际标准的基础。
可以预见的是，贸易集团或国家间将会产生其他形式的非关税贸易障碍来保护其集团或国家的权益。
一个跟食品贸易有关的例子是与食品安全与品质相关的法规制定，这些国家级的法规制定可能会造成非关税的贸易障碍。
食品安全标准之所以是个可能的问题，是因为这些标准或法规很容易将其制定得模棱两可，或不易达到其要求。
为防止这种情况的发生，国际间协议国家的法规或贸易的协定必须是有科学根据的，而且是必须同时对进口食品以及该国的内销产品作同样的要求。
虽然如此，具有较高科技水准的贸易集团总是有能力制定且达到其所制定的要求只要合乎国际的协定之内。
本报告将对欧盟以及美国对水产进口的要求做一简略介绍，并介绍一些发展中国家实施水产HACCP的概况。
欧盟
欧盟有关水产品的法规以91/493指令为水产品卫生最重要的法令。
规范了欧盟内生产的以及自第三国家输入的水产品。
该指令要求工厂要用HACCP（HazardAnalysisandCriticalControlpointsSystem）的管理手段作为食品安全的基础。
第三国的加工厂与加工渔船须经欧盟认可登录，其产品才可输入欧盟。
入关时须有生产国的卫生证明才可输入。
对双贝类软体动物有指令91/492规定。
单位对生产者应确保其生产与销售无符合指令的规定，同时对捕获的水域应定期检验。
对养殖水产品的规定。
欧盟96/23指令规定若第三国欲输出养殖水产品到欧盟，须提供欧盟执委会该国的养殖水产环境监测系统及药物残留等相关报告，每年应提供该国的“残留物质监测计划”及前一年残留物质监测结果。
欧盟2001/66决议规定养殖水产品自第三国输入前，第三国须在准许进口名单内；也须在欧盟审核“残留物质监测报告”通过国家名单内。
从第三国进口的水产品其生产工厂可被欧委会或欧盟会员国所派的专家来实地检验（inspection）。
欧盟法规要求输入水产到欧盟的国家要提供：
出口国家的法规。
该国的授权单位（Competentauthority）的组织资料，以及它所提供的检验服务（Inspectionservice）。
水产品在生产、贮存、运输时的实际卫生相关资料。
第三团体的保证该水产品符合欧盟的标准。
欧盟对进口的SPS管制由97/78指令所规范。
基本上自所有的第三国家进口的水产品都须检验。
主要检查有：
文件检查：
主要是卫生证明，以及进口许可证。
产品确认：
渔猎与文件上所记录的鱼种规格是否一样；是否具有卫生标示。
实物性检查：
如外观、温度等。
美国
美国联邦法规CFRTitle21,Part123为规范水产品输美的重要法规。
美国FDA于1997/12/18开始强制输美的水产品加工厂应实施HACCP制度。
FDA法规并没有要求水产工厂的HACCP系统须被验证。
但HACCP系统的书面化可以在问题出现时提供调查资料以知道HACCP计划是否有效动作。
他国若欲输美水产品，则应至少符合下列一种方式：
输出国若是与美国签订MOU，则输美的水产品不须检验任何证书即可顺利输美。
进口商须建立并实施书面确认程序以确保这些进口的水产品在符合美国水产法规的要求下制造。
这些书面程序至少应包括：
产品规格，其设计应可确保产品不致造成掺杂。
确定步骤：
可包括下列任一种做法。
由输出国的水产品加工厂提供美国境内的进口商有关该批的HACCP与卫生管理的监测纪录以备FDA查核。
自国外政府适当的查验单位或专业的第三验证团体取得连续或逐批证书验证所进口的水产品在符合美国水产法规的要求下制造。
定期的检验国外加工厂的设施以确保所进口的水产品在符合美国水产法规的要求下制造。
保存一份国外加工业者的英文HACCP计划书，并且一份国外业者的书面保证所进口的水产品在符合美国水产法规的要求下制造。
定期检测进口的水产品，并保存一份国外业者的英文书面保证，保证所进口的水产品在符合美国水产法规的要求下制造。
或其他确认措施足以达到同行效果以确保所进口的水产品在符合美国水产法规的要求下制造。
澳洲
食品进口商须先取得澳洲政府的“进口检疫许可证”。
对显示器食品依其可能造成人体健康危害的风险予以分类，不同分类有不同的检查频率；检查由澳洲检疫检验局执行。
澳洲对进口的非活体非鲑类的鱼类及其制品分为四类；根据这些不同类别对是否须检验出口国的官方卫生证明、产地证明、或澳洲的进口许可做不同的要求。
澳洲检疫检验局可与他国政府机构签订协定来认定该机构所签发的证明文件；具备该文件的进口食品通常不再做检验即可进入澳洲。
国外厂商必须通过HACCP认证以确保进口食品符合澳洲食品标准，而HACCP系统必须建立在ISO9000品质管理标准上。
阿曼（Oman）
在1990年代，由于阿曼的水产外销增加且对水产品的与品质逐渐重视，其农业水产部特别设立了品质管理部门建立各种品管措施以管理其外销工厂；并针对水产品外制定了品质管制法案（QCA,QualityControlAct）以提升阿曼的水产外销。
水产加工业者若符合此法规则给予一个品质管制的号码且准予其外销水产品。
QCA以实地的检验来落实这个法规。
但是此QCA并没有要求工厂建立HACCP式的品质管理系统。
它只是藉著对水产工厂一般卫生的要求来提升水产品质以其进入国际市场。
QCA也不是一种系统式的管理，而是一种检验（inspection）式的管理。
也未要求管理书面化。
QCA虽帮助很多工厂提升了卫生条件，可是并没有提升到HACCP系统所要求的层次。
阿曼农业水产部虽然在1990年代初期即开始实施HACCP，但是并没有对外销工厂要求，外销工厂只要经过农业水产部的品管检验即可出口，虽然此作法的用意是在鼓励业者在通过品管检验后能自行建立HACCP式的管理系统。
但由于业者期待政府进一步的训练、辅导及硬件改进上得到帮助，因此仍然迟迟未实施这个国际认可的品管系统。
这样延迟的结果造成阿曼非常大的损失。
在1998年7月欧盟禁止输入阿曼的水产品。
1997年时，阿曼外销到欧盟的水产品占其总水产品外销约23%，到1998时已明显降到约20%，由于欧盟在1998时开始对阿曼水产品的禁销，因此在1999时已降到15。
但是同时实施有实施HACCP的工厂则有较高的外销欧盟的比例。
泰国
泰国的水产部负责检验外销水产品以符合国际标准以及必要时进口国的卫生、品质等相关规定。
认为与进口国建立检验制度或至少是验证系统的对等认可是很重要的。
泰国水产部自1991年起开始实施自愿式HACCP水产品检验制度（voluntaryHACCPfishinspectionprograms）。
此制度以产品的安全为焦点，但也要求业者是建立基本的卫生管理制度（pre-requisiteprogram），其工作包括：
业界参与试行HACCP、检查检验的程序、检验人员与业者的训练、对主要产品建立通用HACCP计划书（genericHACCPplan）、提供书面文件的建立指引使符合国际标准及进口国对HACCP的要求、以及密切检验或核查业者实施HACCP的表现。
自1996年起，此制度开始强制要求受水产部管辖的核定的水产业者实施HACCP。
被核定的水产业者的HACCP书面计划须先被水产部审查其适当性；其产品以及工厂设施须经过公正的检验心评估其基本的卫生管理；HACCP的管控记录也须审核。
HACCP的实施让泰国水产部能将资源集中在问题点以减少泰国水产业的损害。
水产部的HACCP检验制度已被主要的显示器国家所承认，并与主要进口国家签订对等的协定（EquivalencyAggrement）。
水产部所核定的泰国水产业者可在输出水产品到进口国时享受减少检验频率的优惠。
水产品的卫生安全是消费者的权利，也是每个国家对输入的水产品最重要的要求。
国际协定要求对贸易食品的安全品质的规定应是基于科学根据且对等互惠的原则，输入国对国内外的水产品安全要求应是便是且一致的，亦即水产输出国必须符合输入国的水产品制造要求，而输入国本身应同行要求其国内业者。
输出国最主要的竞争对手不是输入国，而是其他输出国，只有输出国本身提升国内水产品业者制造的卫生安全品质都能比其他输出国更有竞争力，也唯有提升国内业者的能力才可保护国内的市场，都是最佳的防御。
2 台湾渔业对国际贸易以食品安全作为防御体系的应对策略
台湾海洋大学食品科学系张正明副教授
非关税贸易防御体系背景说明
近年来，国际间对于水产品检疫与认证相当重视，并已推动或制定各类水产品的检疫与贸易认证的管理规范。
其中，关税与贸易总协定（generalagreementontariffsandtrade,GATT）在乌拉圭回合谈判时，动植物卫生检疫问题已纳入农业谈判的重要议题，最后达成食品卫生检验与动植物检疫措施协定（AgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures,SPS）。
在该协定中，只要有可能涉及病虫害的产品，否认是动物或植物本身，或动植物产品，或其他食品，且不论是属于关税分类的任一章节，都应适用动植物检疫措施的协定。
为了应对加入WTO后可能产生的贸易纠纷，行政院农业委员会于（民国87年）8月成立动植物检疫局，与卫生署共同被指定成为台湾SPS对外咨询单位，其中有关食品卫生与安全的议题是由卫生署负责。
新组织的成立与任务指派，都是希望能心事建立SPS相关的法规与制度，使台湾未来的国际贸易作为也都能符合当前国际潮流，并进一步培养、训练相关的SPS官员，并与WTO各会员国相关官员及国际动植物卫生组织建立沟通渠道，同时吸取先进国家经验与研究结果，争取应有权益。
由于今后WTO任何会员要以单方面认为合理的SPS措施来限制贸易，将必须完全依照SPS协定的规范或国际组织所制定的标准、准则与建议方可行，因此本研讨会即针对水产品安全相关贸易规范的了解与安全，提出当台湾遭遇外国以食品安全作为贸易防御手段时的可行的应对策略。
如果说，加入WTO是对于我国未来经济发展，特别是农业发展的一种赌博，那就该先知道游戏规则、过去历史中的胜负个案、竞争对手的实力与策略、自己的实力等，都能规划应对策略；因此详细收集与剖析SPS协定的内容与重点及其与水产品贸易的关系、主要鱼产品进出口国（如日本、欧盟、加拿大等国）现行所采用的检疫方法与食品安全管理制度、有关水产品贸易以食品卫生安全检验及动植物检疫协定所引发的纠纷安全与判例、审视目前我国有关法令与水产品安全管理制度的完备性等，都是我们上场前的家庭作业，然后制定灵活策略。
SPS内容与涵盖范围
动植物卫生检疫问题是农业谈判的重要议题，协定条文总计有14条，并包含3个附件。
根据SPS协定附件A第一项第二段所示，SPS所涵盖范围包括最终产品标准（endproductcriteria）、加工过程与制造方法（processesandproductionmethods）、测试、检验、证明与批准等程序（testing,inspectionandapprovalprocedures）、检疫处理（包括增生扩散中植物的运输，或使动植物在运输过程中存活的必要材料的相关要求）、相关统计方法、采样程序及风险评估方法的规定、以及直接关于食品安全的包装及标识要求。
SPS协定的宗旨在于会员国为保护人类及动植物的生命或健康，可采取或执行检疫与检验等必要措施，只有这些措施的实施，不得对相同条件下的其他会员国构成随意或无理的歧视，或对国际贸易形成隐藏性的限制。
食品安全检验与动植物检疫措施协定的六大原则
该协定除规定设置食品安全检验与动植物检疫措施委员会为执行该协定的功能以履行该协定的规定及促成其目标的行政管理机构外，有下列要点，亦是WTO积极推动的重点工作。
（一）各会员国有权采取动植物检验与检疫措施；
（二）鼓励会员国采取国际标准；（三）鼓励各会员国在一定条件下，接受其他国家的措施与自己的措施具有同等性；（四）在有科学根据或基于适当的风险评估下，得采取高于国际标准的检验与检疫措施；（五）要求各会员国，就不同区域的检验或检疫特性，制定适合的动植物检验与检疫措施；（六）要求各会员国遵守透明化原则。
现摘录其中与食品安全相关的内容分述如下；
（一）各会员国有权采取动植物检验与检疫措施
SPS协定第二条第一项规定，会员国有权为保护人类、动物或植物的生命或健康需要，采取各种动植物检验或检疫必要的措施，但该措施必须符合SPS协定的规定。
一国在符合此规定的前提下，对于进口或出口动植物及其产品采取相关的检验或检疫措施，其他国家不得认为其行为属于违法的进口限制或出口限制。
SPS协定第二条第二项亦规定，会员国应确保任一检验或检疫措施的实施，是以保护人类、动物或植物的生命或健康所需要的程度为限。
所谓“需要的程度”，SPS协定未办公室，但由协定各条款规定观之，应是指符合下列条件：
1、协定采用的国际标准；2、在风险评估或有科学根据时所采用高于国际标准的保护措施；3、其他国家措施的同等性；4、该项检验与检疫措施不得武断或无正当理由对相同或类似情况下的会员国间（包括其境内及其他会员国的领域）造成随意或无理的歧视，且该项检验与检疫措施亦不应构成对国际贸易的隐蔽性限制。
（二）鼓励会员国采取国际标准；调和原则（harmonization）
SPS协定第三条第一项规定，为尽可能广泛调和检验与检疫措施，会员国应根据现有的国际标准、准则与建议，制定其检验与检疫措施，若协定另有规定，例如下述采用高于国际情形时不在此限；其目的在于尽是使动植物检验与检疫措施得以有更广泛的基础加以调和。
所谓调和，是指不同会员国制定、承认与施行共同的检验与检疫措施。
倘若一会员国的动植物检验与检疫措施符合国际标准、准则或建议，则应被认定为符合SPS协定。
而此所谓国际标准、准则与建议，就食品安全而言，主要是指由食品法典委员会针对食品添加剂、兽药与农药残留物、污染物、分析及采样方法及卫生实践法规与准则所建立的标准、准则或建议。
（三）等同效力原则（equivalence）
SPS协定第四条规定，若出口全中国客观地向进口全中国证明其检验或检疫措施达到进口会员国要求的适当的检验或检疫保护水准，则即使这些措施不同于该进口会员国或进行同一产品贸易的其他会员国所采用的，进口会员国也应对出口会员国的检验或检疫措施视为与自己推行的措施具有同等效力而接受。
就此目的，出口会员国应进口会员国要求时，提供合理渠道，以进行检验、测试或其他相关程序。
而且会员国亦应在受其他会员国要求时，与之进行协商，以就特定动植物检验与检疫措施“相互承认具有同等性（equivalence）”，签订双边及多边相互承认协定。
（四）在有科学根据或基于适当风险评估下，得采取高于国际标准的检验或检疫措施
SPS协定规定，除非相关科学证据并不充分，而得依照第五条第七项采取暂时性措施外，会员国应确保其动植物检验检疫措施是基于科学原则。
同时，若有科学上的正当性，或依照第五条的相关规定作风险评估（riskassessment）的结果，会员国认为某一动植物检验与检疫措施的水准对该国为适当时，该会员国得引用保护程度较国际标准、准则或建议高的动植物检验检疫措施。
上述所谓食品安全的风险评估，主要指对来自食品、饮料与饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或病原体而可能导致对人类或动物健康不良影响的评估。
在具有科学的正当性而进行风险评估时，应考虑以下几项原则做出决定：
1、应参考相关国际组织研究制定的风险评估；
2、会员国重新做出风险评估时，也应将已经存在的科学证据、相关加工生产方法、相关的检验、取样及测试方法、或其他处理措施等考虑在内；
3、会员国在决定其适当的动植物检验检疫保护水准时，宜考虑减少对贸易所产生的负面影响；
4、会员国在不同情况下所采用的适当的保护水准，应避免任意或无理的区别，避免导致在国际贸易上造成歧视或隐性的贸易限制；
5、会员国在制定或维持动植物检验检疫措施以达成适当的动植物检验检疫保护消食时，应确保这些措施对贸易的限制以不超过达成适当的检验检疫保护水准为限，在决定该必要措施时，应考虑技术上及经济上的可行性。
倘若相关科学证据并不存在时，会员国应基于已经获得的适当信息，包括来自相关国际组织或其他会员国的检验检疫措施信息，而暂时采用某些检测检疫措施，只在该情况下，该会员国应进一步努力获取更多必要的信息，以进行更客观的风险评估，并在合理期间内依据所获得的信息进行审核该检验检疫措施。
（五）要求各会员国遵守透明化（transparency）原则
SPS协定一方面要求各会员国除在紧急情况外，必须公告所有的动植物检验检疫法规使得其他会员国熟悉，并在公告相关法规后至其生效前，预留一段缓冲时间，使其他国家得以适应；另一方面要求会员国设置查询站，便于其他国家对动植物检验检疫相关的疑问在一定地点获得解答，并获得相关资料；再者，会员国应就其相关的动植物检验检疫规定，通知WTO秘书处及其他会员国。
在透明化原则下，各会员国将不易动植物检验检疫措施，作为限制贸易的工具。
台湾与各国食品卫生检验管理及SPS协定的实施概况
首先就台湾食品卫生管理现状做一说明，并就台湾与各国间在水产品贸易上与SPS协定有关的卫生安全管理与检验实施现状进行比较。
包括WTO会员国中主要鱼产品进出口国家，普遍采用的“危害分析与关键控制点”（HACCP）认证制度。
台湾行政院卫生署为台湾食品卫生管理工作中央主管机构，内设食品卫生处负责食品卫生事务，其重要业务内容主要为食品卫生相关法规的研究拟定修正、食品卫生安全与品质管理，以及国民营养政策的制定与推动，并且是在SPS协定中台湾有关食品安全与卫生的对外咨询单位。
附属机构药物食品检验局，主要负责食品食品检验方法的研究与开发。
至于针对市售食品与食品业者的辅导、稽查、检验及追踪管理，则由各地方卫生主管机构负责执行。
在进口检验部分，由于卫生署在海关并未派遣人员，目前进口食品的查验是由经济部标准检验局办理。
至于进口后已流通于市面的食品，其卫生安全则与国产食品同样接受各地方卫生主管机构出具相关的证明文件，卫生署依食品卫生管理法施行细则第十九条规定，办理外销食品英文证明的核准发放。
除此之外，经济部标准局依据商品检验法公告，有部分食品为出口应实施检验的种类，另外该局也同时受理外销厂商的检验业务。
为应对新世纪食品科技发展的需要，台湾食品卫生法规的制定，是以科学原理及科学依据为基础，并参考国际规范，亦即食品法典委员会（CAC）所制定的各项标准，同时考虑台湾的实际状况，随时检查其合理性。
对于在食品卫生管理上最重要的法律《食品卫生管理法》于（2001年）2月9日完成修订，随后其施行细则于（2002年）5月3日、发布以期尽快健全现行食品卫生管理体系，并强调遵循国际规范，强化业者自主管理制度，加重业者产品责任。
为落实新修订的食品卫生管理法所强调的业者自主管理制度，卫生署于（2001年）9月7日公布《食品良好卫生规范（goodhygienicpractices,GMP）》，这是食品业者为确保其产品卫生安全或品质所应符合的最基本软、硬要求，在国外许多国家，早已行之有年，台湾食品业者则需尽快加强该产品责任观念。
有关食品安全管制系统，亦即近年来世界各国与国际组织均在积极推动的HACCP制度，则将在实施食品良好卫生规范的基础上，视产业特性，选择行业类别及规模，逐步逐年公告并强制要求实施，只是到目前为止尚未公告。
在已经大致确定的水产品HACCP专项草案中，针对进口水产品的食品安全符合性有以下的要求。
进口水产品需符合下列之一规定：
从具有且在实施食品安全管制系统的水产品工厂并确认其进口产品合乎本专项草案要求的书面程序。
此书面确认程序，至少必须包括产品规格（即能确保产品无害健康或加工合乎卫生）及被认可的步骤。
被认可步骤可能包括：
（一）获得国外加工业者出口该批产品的管制计划书内的重要控制点所作相关纪录及其工厂卫生监督纪录。
（二）取得国外政府检验机构或具有权威的第三团体的连续或逐批证明其水产品在实施食品安全控制下生产。
（三）定期检查国外加工业者是否在合乎水产品HACCP要求下生产。
（四）取得国外加工业者有关英文版的控制计划书及产品在此系统下生产的书面证明。
台湾与世界各国在水产食品卫生基准与安全控制系统实施的比较
根据蔡和黄（1998）的调查，各国有关水产食品卫生基准的异同性可分为基准设定、天然毒素、官能与化学项目、寄生虫与衍生物等，现摘录如表1~3所示。
大体而言，世界各主要国家在水产食品卫生基准设定上，不管在基准分类法、基准审议法、基准检验法、基准法令依据和政府管理部门等均与台湾相似。
但在化学分析与微生物卫生基准上，各国标准则有显著不同，都有其制定时的考虑，也经常是贸易纠纷的起因之一。
就目前世界各主要渔业国家的水产品检验、卫生安全控制与产品检验等制度上的比较。
由表4可知目前多数国家的法规对水产品的内、外销要求均以安全为先，仅有少数国家如韩国、加拿大、墨西哥及台湾地区的内销水产品，除了安全外也有品质上的规范。
而在法规的实施方面，各国也有采用强制性与自愿性的规范设计差异，多数国家均采用强制性的法规，仅有日本的内销及韩国的内外销水产品采用自愿性的规范。
就各国水产品卫生安全管理制度的比较上来看，如表5，多数国家采取中央政府主管机构单一化并授权地方政府单位的方式管理，仅少数国家如新西兰、韩国及台湾地区在进口与内销水产品卫生安全管理上，采用中央单位不同部门的制度设计。
而加拿大则未下放管理权限至地方政府全由中央单位负责管理。
在各国没有共同遵守SPS协定，采用HACCP生产程序控制前，食品市场均由于存在着的“食品安全”的信息不对称性（asymmetricinformation），导致厂商缺乏有效诱因来提升其产品品质或确保其生产原料无卫生问题，消费者也由于对产品品质不确定而裹足不前。
就水产品而言，例如过去发生的“绿牡蛎”事件、近年来的“进口大闸蟹”事件以及输往欧盟农药残留过量退货等。
这些事件的发生直接冲击品质优良的生产业者与广大的消费群，造成业者的损失与社会成本增加。
在各国达成一致协议签署遵守SPS协定及推动HACCP下，可以预见下列经济效益：
消费者可购得更有保障与安全的水产及其加工制品，减少或杜绝因产品卫生不佳危害健康的事件。
就整修社会而言，可因此而降低因健康问题导致的整体经济生产力降低的损失，与社会成本的发生。
减少我国生产者因外销产品不符合进口国的检验规定而遭致退货，所造成的经济与信誉损失。
根据美国农业部（USDA）与食品安检局（FSIS）针对肉品与家禽产业所作的研究指出，执行HACCP后，每年估计可节省10-40亿美元的社会成本，平均每磅肉类成本上扬0.15-0.18美元。
台湾也可就水产品部门的经济效益作进一步的量化分析，包括可能增加的成本如下：
1.政府支出增加：
为避免未来因检疫不合SPS规定，导致与各会员国间发生贸易纠纷，以致出口厂商蒙受损失。
政府有必要在水产品冷藏冷冻及加工过程等处理作业上，对生产加强指导与教育的工作，以提升其相关知识技术水准。
而为加强水源管理，避免近海渔业或养殖业者水污染而遭受损失，政府应投入相关人力查找污染源。
这些成本的增加将由纳税大众来承担。
2.厂商成本增加：
水产品生产业者为提高产品的卫生标准或需添置、更新加工冷藏设施，改善工作环境；或需加强个别产品的处理作业、或增聘专业的卫
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