政府信息公开第三方评估报告.docx
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政府信息公开第三方评估报告
2014年政府信息公开第三方
评估报告
为落实《政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》（国办发〔2014〕12号）、《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）等相关政策文件的要求，推动政府信息公开工作，提升政府信息公开效果，受国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称“项目组”）对国务院部门、省级政府、计划单列市政府2014年实施政府信息公开制度的情况进行了第三方评估。
评估指标体系经过多轮论证，并征求了部分国务院部门、地方政府以及部分在京相关领域专家学者的意见。
一、评估依据、对象、指标及方法
（一）评估依据
评估指标体系中的指标均依据《政府信息公开条例》等法律法规及《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》（国办发〔2014〕12号）、《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）等国务院办公厅近年来发布的关于实施政府信息公开制度的系列文件设定。
（二）评估对象
本次评估的对象为56家国务院部门、31家省级政府、5家计划单列市政府。
其中，国务院部门的评估对象为具有独立的行政法人资格，对外有行政管理权限，与企业、人民群众办事密切相关或社会关注度较高的部门。
（三）评估指标
项目组对政府信息公开工作的评估，坚持以结果为导向，以公众视角为重点，分析各被评估对象的实际公开效果，从外部观察政府信息是否依法公开、是否方便公众获取。
据此，本次评估内容分为主动公开、依申请公开、政策解读回应三个方面。
（四）评估方法
项目组主要是通过观测评估对象门户网站、实际验证等方式，对各级政府依法、准确、全面、及时公开政府信息的情况进行测评，总结政府信息公开工作中取得的成就，并分析其当前存在的问题。
本次测评不采取打分排名的形式。
项目组自2014年11月开始，陆续对被评估对象开展测评，观察、统计各被评估对象门户网站公开政府信息的情况以及开展重大政策解读、回应社会关切的情况;11月底，项目组开始向评估对象发出政府信息公开申请，验证申请渠道是否畅通及申请答复的规范程度。
二、各级政府在信息公开方面取得的成就
（一）信息公开平台建设整体较为规范
对政府信息公开平台的测评主要是考察各行政机关在门户网站设置政府信息公开专栏及其基本要素的情况，政府信息公开目录配置情况，新闻发布情况，微博、微信平台开通运行情况，对地方政府还考察了其政府公报的发布情况。
评估发现，各级行政机关在信息公开平台建设方面成效显著。
1.信息公开渠道多元化
政府信息公开有政府网站、政府公报、新闻发布会、微博、微信等多种渠道。
政府网站是政府信息公开的第一平台，其他渠道也各具特点和优势，可以适应不同情况的公开要求、满足不同群体的需求。
从评估情况看，各级行政机关的信息公开渠道呈现出多元化的特点。
首先，门户网站已经成为各级行政机关公开政府信息的第一平台。
本次评估发现，所有被评估的国务院部门、省级政府、计划单列市政府都建有门户网站，并集中发布本级政府机关的各类信息。
一些地方政府还积极探索建立政府信息公开的集中平台，如广东省开通网上办事大厅，集中发布各部门、各地市的行政审批事项;浙江省开通“浙江政务服务网”，集中发布行政权力清单、部门责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单。
这些集中平台的建设，极大地方便了信息查询，使服务型政府建设落地坐实。
其次，政府公报在公开重大政策方面发挥了重要作用。
政府公报是公开重大决策最权威、最正式的渠道之一。
依据项目组的调研，各地方政府都十分重视政府公报的编写和出版，有的地方政府在经费有限的情况下，还最大限度地给镇街、村委会、居委会等基层机构送阅公报，以方便基层人民群众了解政府管理动态和政策文件。
而随着信息化的发展，各地方政府还普遍在门户网站公开政府公报的电子版，以方便公众通过门户网站查阅。
本次评估发现，31家省级政府中仅有2家未在门户网站提供政府公报电子版、1家提供的政府公报栏目信息链接无效，5家计划单列市政府的门户网站均设置了公报栏目。
再次，新闻发布会成为发布政府信息的权威渠道。
国办发〔2013〕100号文提出，与宏观经济和民生关系密切以及社会关注事项较多的相关职能部门，要进一步增加发布会的频次，原则上至少每季度举办一次新闻发布会。
评估发现，不少行政机关已经形成了较为固定的新闻发布机制，并及时对外发布政府信息。
据不完全统计，截至12月中旬，56家国务院部门中除外交部每月召开10次以上新闻发布会外，召开发布会次数较多的有：
证监会召开40余次，商务部召开近30次，教育部召开近20次，发展改革委每月2次，卫生计生委每月1次;31家省级政府中，山东省政府共召开57次，湖南省政府共召开45次，甘肃省政府共召开44次，北京市政府共召开39次;5家计划单列市政府中，青岛市政府召开了70余次新闻发布会。
最后，微平台成为发布政府信息的新渠道。
随着信息化及移动通信技术的发展，微博、微信等新媒体的普及率提升,越来越多的人习惯于通过移动通信设备获取信息。
为此，各行政机关积极配合信息传播的需要，纷纷开通微博微信。
截至2014年12月31日，有25家国务院部门、31家省级政府、4家计划单列市政府开通了政务微博（未统计以行政机关内设机构名义认证的微博账号）;有22家国务院部门、22家省级政府、4家计划单列市政府开通了政务微信（未统计以行政机关内设机构名义认证的微信公众号）。
在过去一段时间，有些党政机关开通微博、微信后，更多的是发布一些与自身工作无关的信息或者主要转载其他机关的信息，其微平台在发布本部门信息方面做得不到位。
本次评估则发现，被评估对象普遍表现较好，在开通微博的行政机关中，有24家国务院部门、28家省级政府发布的主要是本部门业务信息;在开通微信的部门中，分别有21家国务院部门和21家省级政府发布的是本部门业务信息。
此外，有些行政机关还研发并开通了移动客户端，公众在手机、平板电脑等移动通信设备上安装相关APP软件后便可以实时接收该部门推送的信息。
截至12月31日，共有6家国务院部门、5家省级政府、3家计划单列市政府开通了此功能，另有1家计划单列市政府开通了WAP版手机访问平台。
从调研情况看，上述微平台都能做到定期发布本行政机关的政府信息，活跃度较高。
2.政府信息公开栏目及要素配置较为齐全
设置政府信息公开栏目并配置公开依据、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开、政府信息公开工作年度报告等要素，有助于集中发布政府信息，方便公众查询信息。
评估发现，绝大多数行政机关在其门户网站上设置了专门的政府信息公开栏目或者开设了政府信息公开专网，集中发布政府信息。
在56家国务院部门中，有54家设置了政府信息公开栏目;在设置此栏目的54家部门中，有39家的政府信息公开栏目配置了公开依据、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开、政府信息公开工作年度报告等全部栏目。
31家省级政府和5家计划单列市政府的门户网站全部设置了政府信息公开栏目，其中，26家省级政府和5家计划单列市政府门户网站的政府信息公开栏目设置了包括公开依据、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开和政府信息公开工作年度报告等在内的全部子栏目。
（二）重点领域信息公开取得显著成效
国办发〔2014〕12号等文件反复强调，要加强规范性文件、财政信息及涉及权力运行的行政审批、行政处罚信息的公开。
这些重点领域的政府信息关系到政府依法行政和人民群众的切身利益，逐步扩大其主动公开范围、提升公开效果，意义十分重大。
本次评估发现，在不断的要求和督促下，2014年各级政府在重点领域的政府信息公开工作方面成效显著。
1.规范性文件公开规范有效
规范性文件俗称“红头文件”，是各级政府机关执行法律法规、进行管理过程中下发的、对人民群众权益产生一定影响，但效力等级低于规章的文件总称。
公开这些规范性文件是《政府信息公开条例》明确要求的。
评估发现，所有被评估的国务院部门、省级政府和计划单列市政府都在门户网站上设置了规范性文件栏目，集中发布本部门制定的规范性文件，公众可以通过网站直接查询、下载。
此外，为了防止“红头文件”的规定违法，进而侵害人民群众的合法权益，近年来不少地方政府加强了对规范性文件的备案审查力度，并定期公布经过备案审查的文件目录。
本次评估发现，有18家省级政府在其门户网站或者政府法制办公室网站以目录的形式公开了规范性文件的备案审查结果;有5家计划单列市政府全部公开了经过备案审查的规范性文件目录。
规范性文件是否有效关系到人民群众的切身利益。
标注规范性文件是否有效是体现规范性文件公开水平的重要指标。
评估发现，有的国务院部门在发布的规范性文件中标注了有效性，如海关总署公布的规范性文件中绝大多数都标注了是否有效。
还有的国务院部门公示了现行有效的规范性文件目录，如外汇管理局。
一些地方政府如重庆、湖南在文件目录列表上加注了是否有效的说明，公众能一目了然地知悉相关文件的效力情况，其中，湖南省还在其门户网站上开设了“规范性文件清理”栏目，集中标注规范性文件是否有效。
一些地方政府如江西和四川同时发布了失效类文件清单。
还有一些地方政府在文件正文的最后一条明确交代了该文件实施的起止时间，如上海、天津、山东、广东、湖南、陕西、青海、深圳、青岛、大连、厦门等。
2.财政信息公开推进有力
项目组对各行政机关公开本部门2013年决算、2014年预算及2013年“三公”经费决算的情况进行了评估。
国务院部门中，除公务员局预算纳入人力资源和社会保障部集中编制、煤矿安全监察局纳入国家安全生产监督管理总局集中编制外，项目组在各部门的门户网站及其他网站查询到51家部门2014年的本部门预算及说明、49家部门2013年的本部门决算及说明、44家部门2013年的“三公”经费使用情况详细说明。
地方政府中，项目组在各相关门户网站上查询到12家省级政府和3家计划单列市政府2014年的预算信息、13家省级政府和3家计划单列市政府2013年的决算信息，其他地方政府普遍都在本级财政厅（局）网站公开了预决算信息。
3.行政审批信息透明度较高
公开行政审批信息，是简政放权、改革行政审批制度的重要方面，因此，国务院反复提出公开行政审批事项的要求。
2014年，中央机构编制委员会办公室（以下简称“中编办”）网站发布了各部门行政审批事项清单，以权力清单的方式公开了各部门现行有效的行政审批事项，这对于促进国务院部门的行政审批事项公开发挥了重要作用。
本次评估发现，56家国务院部门中，除5家没有行政审批权限的部门外，有46家国务院部门在门户网站上公开了本部门行政审批事项清单，提供了审批依据、申报条件、审批流程信息等内容。
地方政府则普遍在门户网站或者政务服务中心网站公示了行政审批事项清单。
31家省级政府和5家计划单列市政府都能以行政服务中心网站、专门的行政审批网站或政府网站在线办事栏目等形式，为行政审批信息公开提供网络平台。
这些网站的建设使得政府的行政审批事项、权限及审批权运行更加透明，也方便了企业和人民群众。
海南省人民政府政务服务中心在其网站首页设置专门栏目，列出了省级行政审批权力清单和进驻省政务中心的审批权力清单，并配有行政审批单位、行政审批事项（包括子项）、管理服务事项（包括子项）、互联网申报事项、全流程互联网审批事项的实时数量信息。
但由于行政审批事项的发布平台趋于多元化，不同网站间或不同平台间容易出现所发布的信息不一致的情况，会影响公开效果。
本次测评结果显示，多数地方政府在政务服务中心发布的行政审批事项信息能与当地政府门户网站或部门网站发布的信息保持一致。
有22家省级政府和3家计划单列市政府的政务服务中心网站提供的行政审批事项信息与本级政府门户网站或部门网站是一致的。
公开的行政审批事项信息在形式上相对完整。
有10家国务院部门较为完整地公开了所有行政审批相关事项，如审批依据、申报条件、审批流程、办理进度、审批结果信息等。
有13省级政府和5家计划单列市政府能够全面提供上述信息。
甚至有行政机关对审批依据作出了详细解释，例如，海南省网上审批大厅在列明行政审批依据的同时，对每一条审批依据都进行了解释说明，其条理清晰、文字简洁，方便办事群众在申报过程中理解和适用法律法规、规章以及规范性文件的条文，有助于提高办事效率。
4.行政处罚信息公开取得重要突破
行政处罚是行政机关重要的管理手段，依法行使行政处罚权既是保障相对人合法权益的要求，也是全面履行政府职责的重要体现。
长期以来，行政处罚往往只能做到对当事人特别是被处罚人公开，而一般不对公众公开。
但实际上，不少行政违法关系到公共利益，特别是一些企业的违法行为危害了人民群众的人身健康和财产安全、损害了市场环境，因此公开行政处罚信息不仅仅是对行政机关依法行政的监督，也有助于督促市场、社会主体自觉守法，构建诚信的市场环境。
本次评估发现，国务院部门中除不具备行政处罚权限的部门外，发展改革委、民政部、住建部、商务部、环保部、工商行政管理总局、新闻出版广电总局（新闻出版领域）、保监会、证监会、民用航空局等部门都在门户网站上公开了全部类别或者部分类别的行政处罚案件信息，包含处罚依据、当事人姓名或者企业名称及主要违法事实、处罚结果等信息。
地方政府中，宁波市政府开通了“阳光执法网上服务大厅”，青岛市政府开通了“青岛行政网上行政处罚服务大厅”，集中发布全市各部门的行政处罚事项及作出的行政处罚决定信息。
（三）政府信息公开工作年度报告规范化程度不断提升
政府信息公开工作年度报告是政府机关对上一年度本机关政府信息公开工作的总结，按照《政府信息公开条例》规定，上一年的年度报告应于每年3月31日前对社会发布，接受社会的检验和监督。
项目组评估了年度报告的发布情况、年度报告是否具有新颖性以及报告的内容是否全面。
早在2014年3月31日前，项目组就已经完成了对各评估对象2013年年度报告发布情况的评估工作。
项目组在各政府机关网站对其年度报告进行了检索，结果显示，绝大部分政府机关能在规定的时间内发布年度报告。
截至2014年3月31日24点，被评估的国务院部门中，按时发布2013年年度报告的有52家，省级政府及计划单列市政府全部都做到了按时发布。
多数年度报告内容较为详实，详细列明了主动公开政府信息、依申请公开政府信息的情况及相关行政复议和行政诉讼的情况，指出了本级政府在信息公开工作方面存在的主要问题，并明确提出了改进措施和努力方向。
年度报告评估结果显示，不少行政机关的年度报告不仅内容翔实新颖，形式上也有了不同程度的创新。
有些行政机关注重内容的可读性，有些行政机关注重公众查询年度报告的便利性，还有些行政机关注重年度报告外观的多样性和生动性。
比如，北京、上海和四川的年度报告制作成了Flash动画，样式精美，内容完整，集创新与实用于一体。
不少行政机关在年度报告中加入了详细的图表，增强了年度报告的可视性。
有些行政机关还将本年度的情况与往年的情况做了对比，使得年度报告的内容更加完整丰富、直观易懂。
有些行政机关在年度报告中列出了主动公开法规、规章及规范性文件的名称列表，且可以直接链接到文件内容。
有的省级政府在门户网站的年度报告栏目中加设市级政府年度报告。
上海市政府在年度报告栏目中设置查询下拉框，方便公众查询。
上述做法都为公众查询、获取信息，理解内容提供了极大便利。
值得一提的是，有的国务院部门还提供了政府信息公开月度统计报告，有助于公众实时了解其政府信息公开状况，如商务部和文物局。
其中，文物局还公开了地方文物管理机构报送的月度统计信息。
（四）政府信息公开申请渠道较为畅通
依申请公开是《政府信息公开条例》规定的重要制度，也是行政机关公开政府信息的重要方式。
从各行政机关发布的政府信息公开工作年度报告可以看出，近年来，政府信息公开申请量逐年攀升，依申请公开制度已经成为人民群众获取信息的重要途径，也给行政机关进一步做好信息公开工作带来了压力与动力。
本次评估主要是验证邮寄申请和网络在线申请两种渠道的畅通情况。
2014年11月20日开始，项目组陆续以个人名义，以邮政特快专递、在线申请的方式，向国务院部门、各地国土资源管理部门、财政部门提出了政府信息公开申请。
对国务院部门，以邮政特快专递发送申请，随机要求其公开本部门的特定信息，向各部门发送的申请内容各有不同。
地方政府方面，由于国土资源管理部门和财政部门都可能持有土地出让金收取信息，因此，项目组对地方国土资源管理部门通过邮政特快专递发送申请，要求其公开当地过去一年中土地出让金的收取情况;对地方财政部门采取在线申请的方式，也要求其公开当地过去一年中土地出让金的收取情况。
项目组按照《政府信息公开条例》规定，结合邮政特快专递签收时间、在线申请发送时间，预留了合理的时间，验证其答复的时间情况。
在邮寄申请渠道方面，共有40家国务院部门、20家省级国土资源管理部门和4家计划单列市政府的国土资源管理部门在规定时限内作出了回复;在在线申请方面，提供在线平台的机关中，有18家国务院部门、7家省级财政部门和3家计划单列市财政部门在规定时限内作出了回复。
这说明，绝大多数部门的依申请公开渠道是畅通的。
为了更好地做好依申请公开工作，有的部门积极探索如何进一步做好依申请公开工作,如卫生计生委在依申请公开栏目中，公示了此前处理的较为典型的申请案例及卫生计生委作出的答复，以提示申请人注意申请的规范性并对可能的答复结果作出合理预期。
国家宗教事务管理局在接到项目组提出的公开全国登记在册的宗教活动场所数目的申请后，不但按时答复，还及时在门户网站主动公开了“全国宗教事务场所基本信息”。
（五）对重大文件法规的解读及时、准确
对重大政策文件作出解读，是行政机关正面、主动阐释政策出台背景、依据、具体管理思路等的重要手段，有助于人民群众全面、准确地理解相关决策的内涵，有效维护自身的合法权益。
国办发〔2013〕100号、国办发〔2014〕12号文均对此提出了明确要求。
本次评估发现，不少行政机关十分重视重大政策法规的解读工作。
在56家国务院部门中,有38家在门户网站设置了专门的政策法规解读栏目。
地方政府方面，计划单列市政府均在门户网站开设了政策解读栏目，省级政府中有26家开设了此栏目。
从解读数量上看，2014年全年解读政策法规数量超过30部的有国家税务总局、卫生计生委、教育部、财政部、商务部等部门。
不少行政机关做到了主要发布对本部门、本地方作出的重大政策法规的解读。
比如，宁波市政府、厦门市政府的解读栏目中全部为本地方出台的重要政策法规的解读信息。
宁波市政府针对企业办事依据公开不集中、企业查询信息不方便的情况，专门在门户网站上开通了“宁波市企业政策查询平台”，在市一级及所属部门发布的每一条政策法规后都附有“政策解读”子栏目，提供解读信息。
为了方便企业理解相关政策法规，所有政策法规后还根据需要提供相关的政策，以及主管部门的联系电话，方便企业电话咨询，体现了工作的细致与用心。
（六）主动回应社会关切问题
积极主动地回应社会关切问题，做好政策等的解释说明，消除人民群众的各种疑虑，是新形势下做好信息公开工作、掌握舆论主导权和话语权、维护社会稳定的重要举措。
国办发〔2013〕100号、国办发〔2014〕12号文为此专门对行政机关主动回应社会关切问题提出了要求。
本次评估对各行政机关2014年回应社会关切的情况做了摸底。
项目组从2014年1月1日至2014年12月31日的新浪新闻“每日热点新闻Top10”的3650条热点新闻中，筛选出需要被评估的国务院部门和各级地方政府进行回应的237条热点新闻;并以环境保护为主题，从新浪、网易、搜狐、腾讯的新闻栏目中截取了2014年的5437条新闻报道，筛选出需要被评估的各行政机关作出回应的108条热点新闻。
结果显示，各级行政机关日益注重积极主动回应社会关切问题。
1.门户网站纷纷开设热点回应栏目
项目组发现，不少行政机关较为重视对社会关切问题的主动回应，有些地方的行政机关还在门户网站上专门开辟了回应栏目，如上海、云南、四川、陕西、甘肃、内蒙古、宁波等。
2.注重重大舆情的研判
做好主动回应的前提是及时掌握公众关切问题的动态，为此，各级政府部门必须对舆情有一定的研判。
宁波市政府在门户网站设置了“宁波市市级部门网站群最受关注的信息”栏目，以全市各部门相关信息被关注的热度情况,作为相关部门判断是否需要及时作出应对的重要依据。
3.回应率高、回应意识较强
作为公众最为关注的信息，热点信息的回应率很大程度上反映了政府信息公开的回应程度如何。
评估发现，被评估对象对热点新闻的回应率较高，回应意识在不断增强。
如前所述，在237条需要回应的新浪热点新闻中，共有193条得到回应，回应率高达81.43%。
其中，涉及中央各部门的30条热点新闻中，有25条得到回应，回应率为83%;涉及地方政府的207条热点新闻中，有168条得到回应，回应率为81.16%。
在108条环保热点新闻中，涉及国务院部门的8条新闻全部得到了回应;涉及地方行政机关的100条新闻中，有92条得到了回应，回应率为92%。
此外，由于公众监督范围越来越广，行政机关所回应的热点信息所涉及的事项也越来越宽泛，不仅涉及养老金改革、公务员涨工资等问题，也有对诸如重庆一路口五年未装红绿灯这类公民身边事的回应。
通过对个案的观测，项目组也发现，2014年不少行政机关面对热点问题时能够主动、及时地作出回应。
例如,财政部2014年12月12日宣布上调燃油税后，舆论反响强烈，对此，财政部、国家税务总局相关负责人13日就作出回应，表示提税是为了治污。
虽然回应并未完全消除质疑，但其回应速度值得肯定。
又如，针对部分媒体有关“1月20日起，北京首套房贷八五折优惠利率将全面取消”的报道，中国人民银行当天即发表声明辟谣，称目前北京地区首套房贷政策没有任何改变。
此外，2014年,不少地方政府针对舆情或者社会关注的热点问题也作出了及时回应，如：
（1）北京针对公交票价改革、冬季供暖、雾霾狙击战、进京证办理等热点问题作出回应;
（2）上海针对亚信峰会、上海车牌拍卖等问题作出回应;（3）湖北针对征地农民养老保险补偿、适龄儿童少年上学、武汉公交专用道等问题作出回应;（4）广东省在其新闻发布会上多次对相应专项行动热点作出回应，如公安厅通过新闻发布会针对打击整治涉黄违法犯罪专项行动作出回应;（5）宁波市门户网站的“阳光热线栏目”中有相关厅局关于民生问题的访谈节目，对相关民生问题作出回应;（6）厦门在门户网站政民互动的领导访谈栏目中,对“关于厦门市公共自行车系统规划与建设的意见、建议”等热点问题作出回应。
4.行政机关回应热点信息速度较快
对于热点信息，公众不仅想要知道是什么、为什么、怎么样，更急于在第一时间掌握信息，因此对于热点信息的回应必须做到及时迅速，否则当热点已经不“热”时再回应，效果将大大折扣。
评估发现，被评估对象对于热点新闻的回应都非常迅速，争取第一时间。
如前所述，在237条涉及中央各部门和各级地方政府的热点新闻中，共有193条新闻热点得到回应，且几乎都是在事情发生或事件曝光之后一周内就迅速回应，有的甚至当天就作出了回应。
一般来说，回应时间与事件性质有关，一些需要调查的事件的回应往往会稍慢，相比之下，单纯解释性的回应较为迅速。
如，2014年9月10日网传黑龙江依兰县一教师向学生索取礼品并辱骂学生，随后依兰县教育局仅一天就完成了调查并于9月12日向社会发布通报公布了调查结果。
2014年5月23日四川一交警开房丢佩枪的新闻引发社会关注，24日，泸州市合江县政府就公布了调查结果。
此外，行政机关回应不仅及时，主动性也在增强，相较于等待记者来追问，不
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