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1005010614论文
全国人大代表立法素质的研究
摘要：
全国人大是我国法定的最高权力机关，以及行使国家的最高立法权，其是由全国人大代表所组成。
根据我国政治制度的特殊要求，人民代表大会制度成为我国的根本政治制度，一切权利属于人民，但人民又不直接行使国家权力，而通过代表们代为行使权力。
全国人大代表又是代表中的代表，在各方面都是起着领头羊的角色。
因此，全国人大代表的立法素质如何，直接决定着我国立法的好坏，进而影响到我国社会主义法治国家的建设和民主进程，甚至是人民生活的法制保障，以及依法治国这目标的实现。
立法权是全国人大代表等代表特别享有的权力，它要求他们应当具有符合自身条件的立法素质。
比如拥有基础的文化素养、正确的代表观、法律知识、知政、参政、议政等等。
在此本文通过对全国人大代表的立法素质进行分析研究、探讨，以期看清现状，并指出问题，然后提出合理的改进方法，希望能对我国人大工作产生作用。
关键词：
全国人大代表；立法；素质
Abstract:
TheNationalPeople'sCongressisTheNPCisthehighestorganofthelegalandlegislativepowertoexercisethehighestcountry,whichiscomposedofrepresentativesfromtheNationalPeople'sCongress.Accordingtothespecialrequirementsofourpoliticalsystem,thepeople'scongresssystemhasbecomeChina'sfundamentalpoliticalsystem,allrightsbelongtothepeople,butthepeopleexercisestatepowerarenotdirectly,butthroughtheexerciseofpoweronbehalfofthedelegates.IsrepresentativeoftheNationalPeople'sCongressrepresentative,playsaroleinallaspectsleader.Therefore,howthequalityofthelegislativeNationalPeople'sCongress,directlydeterminesthequalityofourlegislation,therebyaffectingtheconstructionofoursocialistcountryruledbylawandthedemocraticprocess,andeventhelegalprotectionofpeople'slives,aswellastheruleoflawtoachievethisgoal.LegislativepowersonbehalfoftheNationalPeople'sCongressandotherparticularlyenjoyeditrequiresthattheyshouldcomplywiththequalityoftheirlegislativeconditions.Forexample,havebasicliteracy,therightconceptonbehalfoflegalknowledge,knowthepolitical,politics,government,andsoon.Inthispaper,thequalityofthelegislativeNationalPeople'sCongressofanalysisandstudy,investigate,toseethesituation,andpointedouttheproblem,andthenproposeanimprovedmethodreasonablyhopetohaveaneffectonChina'sNationalPeople'sCongresstoworkthrough.
Keywords:
theNationalPeople'sCongress；legislation；quality
1、全国人大立法素质的概述
1.1全国人大的概念
全国人大特指中华人民共和国全国人民代表大会，在我国《宪法》中明确规定其是最高权力机关。
其常设机关是全国人大常务委员会，它们共同行使国家的最高立法权。
[1]
全国人民代表大会不仅是立法机构，而且拥有着最高权力，它掌握国家主席、行政长官、军委主席以及最高法院院长和最高检察长等的人事选举和罢免权。
但是在立法上，其并不完全独享着。
比如，最高行政机构----国务院，其就能依法制定出行政法规。
全国人民代表大会是全国人大代表每年依照法律而参与组成的最高会议。
每年定期举行一届代表大会，每五年进行一次代表换届选举。
全国人大代表又是根据我国的《选举法》由各省、自治区、直辖市、港澳台特别行政区和中国人民解放军等35个选举单位选举而产生的。
1.2立法素质的概念
立法素质，是由“立法”和“素质”二词组合而成。
“立法”既是《宪法》赋予全国人大的义务，也是其权力，同样也是全国人大代表的权力。
“素质”一词，在辞海中有四种解释，分别为：
白色质地；白晳的容色；事物本来的性质；指人的神经系统和感觉器官的先天特点，亦指素养。
[2]此处我们采取第四种解释，即素养，全国人大代表的素养。
长期从事人大制度研究的张建民教授所说：
全国人民代表大会的质量是指人民代表大会本身应具备的基本素质和履行代表的内在能力，是全国人民代表大会代表的主观条件，要求其依法行使职权，履行其职责。
因此他将人大代表素质划分为业务能力、政治思想、法律、职业道德、文化经济等五个方面。
[3]又如王伊景则认为：
代表素质，是内在的，相对稳定的质量。
他指出代表本身是应具有的文化素质、能力素质、政治素质、心理素质、道德素质这六个方面的素质。
[4]然而萧书生则不认可，他说：
“代表的素质是素质和品格”的代表，人民代表的质量体现在收集代表性政治行为能力，并将代表素质分为文化、政治、能力、道德和法律四个方面。
[5]
综上所述，我们得出对全国人大代表的“素质”大体上都认同其是包含：
政治素质、文化素质、法律素质、能力素质、道德素质等五方面。
而立法素质恰恰是人大代表制定法律所必需的素质，又因立法中需要代表具有一定的文化素质、政治素质、代表履职能力素质、甚至法律素质，从而这些自然而然构成了立法素质。
《宪法》中赋予全国人大多项权力，其中包含最重要的一点，即全国人大立法权。
原因是其不仅制定出我国的基本法律，而且是我国的根本大法----宪法的制定或修改者，进而奠定了我国社会主义法治国家的基石，以及国家民主和希望。
全国人大代表履行能力是决定着代表能否胜任代表职务，能否有效行使立法权，作为一名合格代表的重要考量。
而道德涵养特指代表们的正确价值观、人生观、世界观等各种观念的结合。
于是本文将会重点围绕全国人大代表的立法素质的这一核心论点展开讨论和研究。
1.3全国人大代表的地位与作用
全国人大代表的地位是由我国特殊的国家性质所决定的，即由工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。
[6]国家的本质决定了国家的一切权利都属于我国人民，而人民代表大会制度是权力属于人民的最好表现形式。
这正应人们常说的那老话：
“人民选我当代表，我当代表为人民”。
人民主动将权力交给了代表们，代表为人民的利益的代表，以期完成民主集中制，因此我们的代表具有了广泛性，进而全国人大代表则具有全国性。
全国人大代表作为国家掌舵人，享有最高的权力和政治地位。
依据《选举法》和《代表法》，他们的产生合法，且体现我国《宪法》中也赋予了他们最高权力，让他们作为人民的合法代言人，应当受到社会各界的支持和尊重，因而，全国人大代表具有重要的社会地位。
与此同时，根据《宪法》和《代表法》，在肯定他们享有最高权力的同时，即赋予了他们一定的责任，及领导全国人民，主导国家的政治生活。
1.4全国人大代表立法素质所需其他素质
1.4.1文化素质
文化素质不仅仅是学校教给你的科学技术方面的知识，更多的是指你所接受的人文社科类的知识，包括哲学、历史、文学、社会学等方面的知识。
这些知识通过你的语言或文字的表达体现出来、通过你的举手投足反映出来的综合气质或整体素质。
[7]
1.4.2法律素质
法素质是指法律人应当具备的职业素质（专业素质）,其要素包括:
法律思维能力,法律表达能力和对法律事实的探索能力.在这三个方面的能力中,法律思维能力是法律素质的核心.
法律思维能力包括：
（1）掌握法律概念的能力；
（2）良好的法律逻辑推理的能力；
（3）准确把握和创造能力的法律命题；
（4）论证了制定法律或法律意见的能力.
法律表达能力可分为写作能力和口语表达能力两个方面。
探知法律事实,即调查,搜索,制作,组合,分析,认证法律事实，法律实践活动的重要环节
1.4.3政治素质
政治素质是指在政治社会化过程中的政治学科的基本质量，在他的政治心理和政治行为的内在作用的长期稳定，社会政治理想，内在质量的政治信仰，政治态度和政治立场的是人的心理和行为表现的形成。
它是在社会和政治活动的人所必须具备的基本素质的基本条件，是个人的政治立场，政治取向，政治态度，政治思想，政治技巧的综合体现。
政治素质是人的综合素质的核心。
它是衡量社会的政治文明发展水平的重要标志。
准确把握内涵和政治质量特性是提高政治素质的前提。
政治素质主要包括政治知识，政治信仰，政治价值，政治心理，政治能力。
[8]政治素质主要有五个特点，分别是：
内部，阶级性，稳定性，综合，水平。
人的政治素质主要包括政治立场、政治品德和政治水平。
2、当前全国人大代表立法素质的现状不足及其原因
2.1全国人大代表立法素质的现状
我国现拥有全国人大代表人数为2987名（注：
全国人大代表邵占维同志在出席全国两会期间，于2013年3月6日上午突发心脏病，于当日在北京不幸逝世，目前本届实有代表2986人。
）[9]
现在全国人大代表，学历水平相较与以前有所提高，有大约55％的是研究生，20%左右是本科学历，其余则是大专，中专，高中，仅有极个别的全国人大代表是初中文化水平。
这是一种对全国人大代表知识水平提高的肯定。
但是我们又不得不看清这么一个事实，在这所有的全国人大代表中，只有不到百分之五的人法学专业学习。
例如分别以北京、湖南、青海、西藏例：
如下图表2.1、表2.2、表2.3、表2.4：
学历
专业
博士研究生
硕士研究生
大学本科
大专
高中、中专
初中及以下
法学
2
7
2
0
0
0
非法学
11
17
14
2
1
0
下表2.1十二届北京的全国人大代表学历、专业统计情况
下表2.2十二届湖南的全国人大代表学历、专业统计情况
学历
专业
博士研究生
硕士研究生
大学本科
大专
高中、中专
初中及以下
法学
2人
1人
3人
0
0
0
非法学
26人
40人
22人
16人
8人
2人
下表2.3十二届青海的全国人大代表学历、专业统计情况
学历
专业
博士研究生
硕士研究生
大学本科
大专
高中、中专
初中及以下
法学
2
7
2
0
0
0
非法学
11
17
14
2
1
0
下表2.4十二届西藏全国人大代表学历、专业统计情况
学历
专业
博士研究生
硕士研究生
大学本科
大专
高中、中专
初中及以下
法学
0
0
0
0
0
0
非法学
1
7
8
1
1
3
通过对以上四表分析可知，北京、湖南、青海、西藏分别作为中国经济发展中的三梯队，北京作为我国首都，是经济、文化、政治中心，代表着沿海等经济发达地区，湖南位于中部，是中部典型代表，青海、西藏作为我国的西北部，且少数民族人民多，经济文化是欠发达。
通过对以上几个代表地区的比较，发现经济文化越发达，其代表的知识文化总体越高，且全国人大代表中是法律专业的所占比重越大，随着地区偏移，在我国西北部地区的代表中专业是学法律的寥寥无几。
况且该地区语言复杂，少数民族人民多，沟通是否会存在一定障碍呢？
我们无从得知。
再者，青海、西藏代表们作为独立代表团，他们能否实现民主、传递民意，能否在立法中发出自己的声音，与其他代表团体博弈呢？
这无疑不会让人怀疑他们的参政、议政等能力。
因此加强对该地区的代表进行法律等特殊专业培训是很有必要的。
而北京本届共有56名全国人大代表，其中有11名是从事与法律有关的代表，约占代表总数的20%；湖南有120名全国人大代表，其中法律专业人员6名，占总比重的5%。
这一水平基本上与全国平均水平法律专业人员占本届所有全国人大代表的6%左右相持平。
总而言之，中西部地区代表培训，加强他们的立法素质将会是我国未来的重心。
表2.5近五届全国人大代表中工、农、党政机关、妇女情况统计
代表届数
人数
种类
十二届全国人大代表
十一届全国人大代表
十届全国人大代表
九届全国人大代表
八届全国人大代表
工、农代表
401
246
176
321
612
党政机关代表
1042
1248
1425
1308
无统计
妇女代表
699
637
604
640
582
由上图（表2.5）可知，目前我国的全国人大代表的职业有着两个鲜明的特点：
工人，农民代表比例有一定的上升，省级领导官员所占比例有所下降。
增减比例的适当调整，很好的优化全国人大代表的构成，强化代表是民主集中制，让代表们更加具有代表性和广泛性。
而且妇女代表人数基本上保持缓慢增长趋势，说明妇女参政、议政热情提高，妇女地位也在上升，这符合我国《宪法》所要求的男女平等。
当前全国人大代表各党派情况（如图下）
人数
所占比例
中共党员
2196人
73.52%
民主党派
382人
12.79%
无党派人士
409人
13.69%
由上图可知：
我们始终坚持着《宪法》所要求的：
中国共产党领导，多党合作的政治格局。
当今全国人大代表的政治结构中，无党派人士和民主党派人士在全国人大代表所占比例相较以前有了很大的提高，进一步加强了社会各界政治文化交流与合作，加快了民主化的进程[10]
政治素质在不断地提高，但仍然存在着与我们民主法制建设的需要不相适应的状况。
例如：
议政中，对所审议的法律草案意识模糊，不明白意图所在，再加上法律知识匮乏及受到自身专业限制，无法发表自己的意见，犹如门外汉一样；同时对工作报告的审议就事论事，并且往往站在各自民族、地区、职业的立场来看待问题，缺乏全局观，从而无法统筹兼顾；对所提出的议案和质询案针对性不足，无法做到充分分析和有效提出解决方案，故而达不到质量要求；参政时，人大代表履行自己职责缺乏主动性，或说没有参政的热情，没有“天下兴亡匹夫有责”的主人翁思想。
他们中个别人目标单一：
往往仅满足于参加人大会议，为的仅是这种身份，满足一点虚荣心罢了，既不征求选民的意见，也不向自己的选民汇报工作，既不使用自己享有权利，也不履行自己的代表义务，缺乏对自身这特殊角色身份的认识等等，这些都是人大代表普遍遗留下的通病，是政治素质缺乏或不成熟的表现，要我们给予高度重视，并解决。
关于法律素质，诚然中国已经是世界上大学法学开设最多的国家，且开设法学专业门槛低，法学专业分别在中专，大专，本科，研究生以上，各个层面都有。
这本身是一件好事，是一种良好国家的普法教育，也是一种法律教育宣传方式，是让法律走进了我们每一个人的生活，让我们知法，懂法，用法，更是有助于法治国家的建设。
但是，令我感到很诧然的是，数据统计显示：
为何如此多的法学院校，竟然培养不出社会所需的全国人大代表呢，全国人大代表中经过法律学习的人竟然不到百分之五。
对于全国人大立法如此庄严且慎重的事情，竟然把它抛向了百分之九十五的“门外汉”，这不知是中国法学界的悲剧，还是中国立法的悲剧呢？
众所周知，每一条法律法规的产生都是经过非常复杂且严格的程序。
如以设立行政法规为例：
一是立项，即行政立法机关于每年年初编制本年度立法工作计划；行政立法机关的法制机构拟定本机关年度立法工作计划报本机关批准后执行。
二是起草，即由“组织起草”或由“具体起草”，行政立法的制定机关组织起草或者由一部门具体负责起草工作，再然后起草听取意见，广泛听取有关机关，组织和个人意见，对于意见争议大应当向社会公布，征求各方意见或者起草者组织举行听证会；最后签署送审稿。
三是审查，即国务院法制机构负责审查，审查中听取意见，必要时可以举行听证会，同时行政法规草案由国务院法制机构提请国务院常务会议审议的建议，也可对简单直接报请国务院审批，对合符要求则审议决定签署后公布。
[11]
再说法律语言也有要求，它既是精炼，又必须是简洁的，易懂的。
换句话说，我们立的法既要有显示智慧，又要法律语言通俗易懂，从而达到懂法遵法守法。
这便是立法的技巧。
其次，立法者要学会取舍，即懂得在一定的斗争中学会妥协。
究其原因在于法是由社会物质生活条件所决定的，同时它免不了会沦落统治阶级意志的体现，但其实它另一身份还是有利于为维护社会稳定而长生的。
虽然现行的法律可能存在一定的局限性，但是我们要稳定，就要顺应时代潮流，在大局中寻求进步和发展。
相比多年来我们一直仅认为的法是统治阶级意志的体现，但是伴随着法的进步，法展现为众多利益集团渗透博弈后的产物，这似乎与我国人民民主专政的要求有点偏离，但是不可否认的是我国的社会法治进步显著。
最后，立法者不能实施想当然立法模式，任何法律都需要结合当地风俗，经济，文化，宗教等各方面内容，积累丰富社会经验，多接触人民群众，了解人民群众，关注他们需求。
从而从丰富的社会经验中，得出结论，制定出优良的切合实际的法律。
正如大法官霍姆斯所说：
“法律的生命从来就不是逻辑，而是经验。
”[12]其意在告诫我们立法者绝不能闭门造车，“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。
鉴于我国地域辽阔，民族众多，语言，风俗习惯千万，制定可行适当法律正是离不开实际经验，离不开生活。
虽然现行我国立法方面早已实行五年规划，十年计划，但是鉴于当今社会的高速发展，法的时代跨度有点望尘莫及，甚至出现一些朝令夕改的法令，这不仅考验立法者，同时也是对社会资源的巨大冲击，造成了巨大法资源浪费，也给了一些擦边球机会。
这就需要立法者具备一定的超前预判意识，让社会实现有法可依。
同时我们的法来源于实际生活，却又不困于现实社会。
这就需要一批批优质的法律人才，从而保证法治社会正常运转。
现行对中国人大代表缺乏有效约束机制，很多时候还往往是依靠于代表们的自我约束，通过自己的自觉和自律，自己加强自己的思想文化学习，这是一种很不健全的体制。
因为从人类心理学研究显示：
任何一个人都是存在着惰性的，人很容易满足，自我膨胀。
监督机制的缺失和不足，恰好为个人私欲膨胀提供了沃土。
比如说，现在社会中一些乡村地区存在着贿选现象，一些村民为了获得人大代表这一头衔，全家族出动，先是晓之以情，动之以理，然后好言实惠，甚至一票实名标价。
更有甚者，竟然采用暴力威胁等非法手段，以期实现目的。
这些事情虽然发生在基层选举中，但是也不排除全国人大代表中会产生。
正所谓：
绝对权力必将产生绝对腐败。
[13]因此，这无疑也为全国人大代表们敲响了警钟。
3、解决当前全国人大代表立法素质的对策思考
全国人大代表的立法作用是毋庸置疑的。
社会主义法治建设中需要全国人大代表有效行使立法权，无疑其立法素质又成为了高效立法的决定因素。
从发现问题到解决问题，一切秉着实事求是，从问题的根本出发，从全国人大这个源头开始，通过总结历史，借鉴国外成功经验，得到一定启示。
现对当前的全国人大代表的立法素质存在的问题与不足，依次进行解剖，深入病根，破除病因，其原一即是制度的缺失，如此，我们就顺理从完善相关制度入手！
3.1健全全国人大代表培训机制
全国人大代表立法素质的改善，归根结底，还是对全国人大代表这些人的素质的改善。
根据立法素质的由来可知，其需要从代表们的知识文化、政治、法律等各方面入手。
知识文化水平，从上表可知，在我国，全国人大代表中已有百分之七十五以上本科以上的学历，且每届仍然有上涨趋势，这已经基本上满足全国人大代表的文化水平要求。
再者，鉴于全国人大代表立法过程中文化水平要求并不高，他们仅需要正确理解法律条文意思，能够完整阐述自己意见，表达自己代表的民主观点，从而确定其文化是符合立法要求的。
法律素质，它与立法息息相关，联系亦是最为紧密的。
现今在我国全国人大代表中从事与法律有关的工作人所占比却不理想，仅为6.36%。
而出身法律专业且完全置身法律事业的人则少之又少，如律师，法官等。
但是，在国外大多数国家实行的是专业化，立法职业化，即议会议员身份当作一种人生职业，实行机制管理。
如美国、法国、英国。
职业化有助于议员们的生活物质保障，提供公共设施，以及辅助手段等。
在我国，鉴于全国人大会议的时间段，参会人数达到3000人，不适宜完全照搬国外议员机制，但是仍有借鉴之处。
如生活物质保障，辅助手段，辅助机构。
对全国人大代表参与立法时法律知识的匮乏，我们可以采用一定辅助手段，如开设法律教学课堂，定期组织全国人大代表进行法律补习；或者进行多期间的间段培训；甚至可由国家公费给每一代表团组配法律助理。
这相较于国外议员职业化必须提供固定的办公设施和公共场所，亦是一种有效节俭，符合当前中国发展国情。
再者，现今已是网络社会，网络普及率越来越高，网络教学也成为一种时尚，它既快捷又实惠。
且在我国早有成功先例，即律师考核制度。
每年律师定量网络学习法律，且执行顺利，取得不错效果。
因此全国人大代表也可参考律师考核机制，采用网络教学及考核。
这不仅顺应时代潮流，而且极大削减了公费开支，同时网络能够及时更新，正好与掌握法律最新动态能够有效结合起来。
当然在有些受地域等特殊情况影响，全国人大代表网络法律课程教学存在还无法实现。
但是我们可以寻求更好途径，比如像改革开放样的策略，先让一部分有条件的先发展，然后以点带面，最后全部覆盖。
同时采用科班教学和网络视频教学等多种渠道，一起发展。
再者，我们对全国人大代表法律人才少或法律素质不足必须要予以正确认识。
原因是全国人大代表很大一部分人都是各行各业的领军人物，对自己行业都了如指掌，并且有着极高的社会地位，取得了一定的成就，而且我国民族中传承者以成败论英雄，对成功人士的顶礼膜拜，误把他们的话语作为绝对的权威，缺少就事论事的精神。
况且在我国现行体制下，是否实行代表“专职化”，尚无定论。
而且我国一直坚持着民主集中制，意味着全国人大代表只是作为人民的传话筒，他们是民意的代表，始终代表着人民的意志，充分反应民意。
因此，作为一名合格的全国人大代表即要求其具有较高的代表履职能力，它是包含代表知政、参政、议政、协调、沟通等各方面能力。
然而有些专家学者满腹经纶，空怀抱负，但是缺乏沟通表达能力，无法传达民意，又或者束之高阁，不食人间烟火，盲目借鉴自己国外研究，缺乏中国特殊国情考察，于是他们又怎能制
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