如何规范中央政府与地方政府的财政关系.docx

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如何规范中央政府与地方政府的财政关系

如何规范中央政府与地方政府的财政关系

摘要：

中央与地方关系是国家政治生活中最基本的关系之一，它构成了一个国家国内政府间关系的中轴线，并且决定着整个国家政府间关系的基本格局。

中央财政和地方财政是指在财政体制上划分中央政府和地方政府以及地方各级政府之间财政管理权限的一项根本制度。

它具体规定了各级政府筹集资金、支配使用资金的权力。

范围和责任，使各级政府在财政管理上有责有权。

中央财政收入和地方财政收入，是指中央和地方各级负责组织征收的收入，不是按财政体制计算的收入分成数。

关键字：

财政收入、支出预算管理税收

1从财政收入方面规范中央与地方政府的财政关系

1.1财政收入的概念

财政收入，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。

财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入。

财政收入是衡量一国政府财力的重要指标，政府在社会经济活动中提供公共物品和服务的范围和数量，在很大程度上决定于财政收入的充裕状况。

1.2财政收入的原则

1.2.1发展经济，广开财源原则

1.2.2兼顾三者和两级利益原则

所谓“兼顾三者利益”是指财政在处理国民收入分配，并相应取得自身收入的过程中，不能只顾财政收入的取得，还应将必要的财力留给单位和个人，以调动和发挥它们的积极性。

“兼顾中央与地方两级利益”是指国家财政在处理国民收入分配，并相应取得自身收入的过程中，应该同时兼顾中央级财政和地方级财政的利益关系。

按目前的财政管理体制，我国的国家财政是分别由中央预算和地方总预算构成的两级财政。

两级财政有各自具体职能，也形成各自的利益关系，因此在组织财政收入时应兼顾两级利益关系。

1.2.3“合理负担”原则

“合理负担”原则主要体现在税收中，就是指在组织财政收入时，按纳税人收入的多少，采取不同的征收比例，实行负担能力强的多负担，负担能力弱的少负担，它通常采取不同的征税范围，不同的税率，减免税等方式来实现[1]。

实行合理负担，是实现企业公平竞争的需要，也是保证国家财力的需要。

1.3中央财政收入的内容

中央财政的收入主要包括

（1）地方财政的上缴；

（2）中央各经济管理部门所属的企业，以及中央、地方双重领导而以中央管理为主的企业（如民航、外贸等企业）的缴款；（3）关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道、银行总行、保险总公司等集中缴纳的营业税、所得税和城市维护建设税、增值税75％部分，海洋石油资源税的50％部分和证券印花税的75％部分；（4）银行结益的缴款、国债收入和其他收入等。

1.4地方财政收入的内容

地方财政收入包括地方财政预算收入和预算外收入。

地方财政预算收入的内容：

（1）主要是地方所属企业收入和各项税收收入。

（2）各项税收收入包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、城镇维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税，增值税、证券交易税（印花税）的25%部分和海洋石油资源税以外的其他资源税。

（3）中央财政的调剂收入，补贴拨款收入及其它收入。

1.5如何从财政收入上规范中央与地方的财政关系

1.5.1地方政府缺乏正式收入的收入自主权

1994年的分税制改革，中央与地方重新调整了事权职责与支出范围，但收入并没有相应下放到地方。

地方政府无权立法设立新税种，只能对少数税种有是否征收权和税率的调整权。

这一方面加大了地方政府的支出责任，另一方面地方政府又无财力作保证，无疑不利于地方政府提高公共服务的水平。

地方税收规模过小，使地方政府支出过分依赖中央转移支付和地方非税收入。

在目前中央政府的转移支付方法不够规范和数量不足以弥补地方政府支出缺口时，地方政府只好将目光更多地转向了非税收入，尤其是土地出让收入，由此造成基金、收费迅速膨胀，扰乱了正常的国民收入分配秩序，给老百姓带来了难以承受的负担。

由于非税收入大多缺乏规范性，地方政府对此又无自我约束机制，结果出现地方政府收入严重超越地方经济发展基础的现象，削弱了经济增长的后劲，造成未来地方税税源的严重不足[2]。

1.5.2中央和省级政府之间的收入分配方式存在的问题

第一，地方政府之间收入分配不均衡。

这是由于中央政府与地方政府根据收入来源分享增值税造成的，这往往导致资源的不公平分配。

目前的增值税收入分享安排因有利于富裕省份，而导致省际间收入分享不均衡问题加重。

第二，增值税征收范围问题。

即属于地方政府的来自增值税未覆盖的其他一些部门的“营业”税或销售收入税的存在。

从税收政策角度看，显然应该取消营业税，而将增值税的范围扩展到以前征收营业税的部门。

按销售收入征税是不符合效率原则，在增值税体系下对服务业征收更有效率。

第三，企业所得税的归属问题。

企业所得税是一种不稳定的税收来源，所以并不适合地方政府。

企业所得税的税收负担很可能会转移到其他地区的纳税人身上，这将有损于收入分配的公平原则。

2从财政支出方面规范中央与地方政府的财政关系

2.1财政支出的概念

财政支出，也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。

财政支出是一级政府为实现其职能对财政资金进行的再分配，属于财政资金分配的第二阶段。

国家集中的财政收入只有按照行政及社会事业计划、国民经济发展需要进行统筹安排运用，才能为国家完成各项职能提供财力上的保证。

2.2财政支出的管理原则

2.2.1量入为出。

财政收入和财政支出始终存在数量上的矛盾，脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出，视必严重影响国民经济的稳步发展，因此，财政支出的安排应在财政收入允许的范围内，避免出现大幅度的财政赤字。

2.2.2统筹兼顾。

国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金，财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上，还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配。

财政支出的安排要处理好积累性以出与消费性支出的关系、生产性支出与非生产性支出的关系，做到统筹兼顾，全面安排。

2.2.3讲求效益。

财政支出的效益体现在财政投资的经济效益和社会效益两个方面，为保证有限的财政资金最大限度的特点，对有经济效益而不需要财政扶持的单位，要做到无偿拨款和有偿使用相结合，财政资金投入与单位自筹资金相结合，资金安排和日后的财政监督相结合。

2.3如何从财政收入上规范中央与地方的财政关系

2.3.1中央与地方事权的划分

目前我国中央与地方事权的划分主要应从三个方面加以改进。

一要合理界定政府职能范围，基本上限于社会管理和公共服务、收入再分配和经济稳定三个领域；二要科学划分中央与地方的经济管理权限，建立起合理分工、协调统一的经济管理体制；三要合理划分中央与地方财政的支出范围，主要包括进一步明确中央与地方财政的投资性支出、政府行政管理支出和教育、文化、卫生以及科学事业经费支出范围。

2.3.2中央对地方的转移支付

中央对地方转移支付是均衡地区基本公共服务水平、实施中央对地方的特殊政策目标和中央对地方进行财政制衡的重要手段，各国都非常重视。

在我国，目前中央对地方的转移支付包括多种形式，总的金额也相当大，但是，大量的转移支付资金是通过不规范的形式转移给地方的，没有地区均等化效果。

过渡期转移支付办法虽然比较科学和合理，具有均衡地区基本公共服务的内在机制，但是实施时间不长，特别是由于受中央财力的限制，力度不够大，转移的资金非常有限，对缩小地区间财力和基本公共服务水平的差距，难以起到实质性的作用[3]。

近期应该着手在三个方面搞好转移支付制度的改革工作。

首先要归并和简化转移支付体系，形成以均等化转移支付为主体、以专项拨款为辅助的政府间转移支付结构模式；其次要集中财力用于扩大过渡期转移支付规模，加大均等化转移支付力度；最后要尽快对现行专项拨款进行清理，在合理分类的基础上，该取消的要取消，该合并的要合并。

我国的专款很大一部分属于均衡拨款性质，应当进行清理，不能继续增加专款总量。

专款分配方式也亟待改革，这方面可以借鉴西方一些国家（如美国）的做法，这些国家有一整套专款分配公式来保证专款分配的合理性和科学性。

此外，有关转移支付制度建设方面的基础。

3从预算管理体制建立方面规范中央与地方政府的财政关系

3.1政府预算的分类

3.1.1中央政府预算

中央政府预算是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划。

我国的中央政府预算由中央各部门的单位预算、企业财务收支计划和税收计划组成，财政部将中央各部门的单位预算和中央直接掌管的收支等，汇编成中央预算草案，报国务院审定后提请人代会审查。

中央预算主要承担国家的安全、外交和中央国家机关运转所需的经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，因而在政府预算体系中占主导地位。

3.1.2地方政府预算

地方政府预算是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。

它是政府预算体系的有机组成部分，是组织、管理政府预算的基本环节，由省、地、县、乡（镇）预算组成。

地方预算担负着地方行政管理和经济建设、文化教育、卫生事业以及抚恤等支出，它在政府预算中占有重要单位。

地方各级政府的年度财政收支计划是国家预算的重要组成部分。

地方预算的构成与其政权构成相一致，我国地方预算由省（自治区、直辖市）、省辖市（自治州、直辖市辖区）、县（自治县、市、旗）、乡（镇）4级组成。

地方预算支出根据地方政府的职能划分。

主要包括：

地方行政管理费，公检法支出，地方统筹的基本建设投资，支农支出，地方文教卫生事业费支出，地方上解支出等[4]。

地方预算收入主要由地方固定收入，共享收入的地方收入部分，中央对地方的返还收入、补助收入等。

3.2预算管理体制的概念

预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，预算管理体制的核心，是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。

预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理体制的主导环节。

3.3预算管理体制的改革和建设

3.3.1推进依法理财，加强预算管理和监督

1999年12月第九届全国人大常委会第十三次会议专门作出了《关于加强中央预算审查监督的决定》。

该决定主要是针对当前预算缺乏必要的透明度，财政行为不够规范，违反财经纪律的现象相当普遍，一些管理资金分配的部门利用职权挪用财政资金时有发生，腐败现象屡禁不止等现象，切实履行宪法赋予的职权，改进预算管理，依法监督，逐步规范中央预算行为和减少预算的随意性，以求厉行节约，最大限度地发挥财政资金的作用。

3.3.2编制部门预算

编制部门预算要求各部门必须将本部门所属各司局、各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，体现预算的完整性和统一性，财政部只按部门的口径，统一审，批复预算，划拨资金。

因此，编制部门预算是加强预算管理和监督的重大措施。

3.3.3实行政府采购制度

政府采购制度的含义，我国政府采购法的基本内容。

3.3.4实行国库集中收付制度

国库集中支付制度，就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者账户的全过程集中进行全面的监控制度。

3.3.5实施“收支两条线”管理

“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。

3.4如何从预算管理体制建立方面规范中央与地方政府的财政关系

3.4.1加强对预算外资金的管理，应结合部门预算改革，实施“收支两条线”改革，将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，与执收部门、单位的支出脱钩。

部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费，还要根据新情况完善有关法规、规章，实现“收支两条线”管理的法制化、制度化、规范化。

这些都要求进一步完善各级人大的监督职能。

地方各级人代会对各级预算的审批，是预算编制过程的最后一道关口，同时也是国家宏观经济政策得以体现的重要保障。

为了充分行使人大对政府预算的审批和监督权力，建议适当增加人大审批政府预算的时间。

3.4.2继续完善和规范中央财政对地方的转移支付制度.增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，建立激励约束机制。

在省以下财政体制和转移支付制度改革方面，中央要建立激励约束机制，调动地方自我发展和强化收入征管的积极性，引导省级政府主动承担调节辖区内纵向和横向财力分布的责任，加大对基层财政的一般性转移支付力度，提高一般性转移支付资金分配的合理性和公正性，积极推动省直管县的财政管理改革试点，省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，减少财政管理层次，提高行政效率与财政资金使用效益。

转移支付制度的改进完善与县和乡镇财政体制改革有内在的关联，对经济欠发达、财政收入规模很小的乡镇，可试行由县财政统一管理其财政收支的办法，可实行”乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，采取"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管"的管理模式。

总体而言，实行自上而下的转移支付将成为乡镇公共事务运转更为重要的支撑财力。

总结：

中央与地方的关系是国家制度建设的重要内容之一，也是政治和形成体制的重要组成部分，是所有大国都无法忽视的重要的政治关系。

“权威、发展和平衡是所有国家处理中央与地方关系的三个依据和支点。

”在市场经济的基础上，我们不仅要认真总结自身历史上的经验和教训，而且也要大胆借鉴他国的成功制度成果，通过中央与地方政府的共同努力实现彼此之间利益关系的均衡发展和社会经济的稳定运行，这也是社会进步的必然要求。

参考文献:

[1]邓力平，优化税制理论与西方税制改革新动向，税务研究，1998

（2）

[2]费雪RC.州和地方财政学.北京：

中国人民大学出版社，2000

[3]马骏，论转移支付.北京：

中国财政经济出版社，1998

[4]林志远.财政制度与经济增长.厦门大学博士学位论文，2001