湖南省土地利用总体规划.docx
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湖南省土地利用总体规划
湖南省人民政府湘政［2009］4号文件附件1
湖南省土地利用总体规划
（2006～2020年）
（送审稿）
湖南省人民政府
二○○九年八月
目录
前言1
第一章规划背景2
第一节区域概况2
第二节土地利用现状3
第三节经济社会发展态势6
第二章指导思想与战略目标8
第一节指导思想8
第二节土地利用战略8
第三节目标任务9
第三章加强耕地保护和基本农田建设12
第一节严格耕地保护12
第二节加强基本农田建设13
第三节提高耕地质量14
第四节推进土地整理复垦开发14
第四章统筹城乡建设用地15
第一节控制城乡建设用地规模15
第二节优化城乡建设用地配置17
第五章优化土地利用结构与布局19
第一节合理调整土地利用结构19
第二节优化土地利用布局20
第六章区域土地利用22
第一节长株潭城市群区22
第二节环洞庭湖区23
第三节湘中南区25
第四节大湘西区26
第七章注重土地生态保护与建设27
第一节构建生态良好的土地利用格局27
第二节推进土地生态功能与环境质量恢复治理28
第三节因势利导发挥土地生态功能30
第八章土地利用重大工程31
第一节耕地和基本农田建设工程31
第二节新型城市化建设用地工程33
第三节重大基础设施建设用地工程34
第四节民生用地工程38
第五节土地生态建设工程39
第九章规划实施保障措施41
前言
本世纪头20年，是湖南大力推进“一化三基”、加快“富民强省”、实现科学跨越发展的关键时期，也是资源环境约束加剧、各业各类用地需求加大、土地利用和管理面临重大挑战的时期。
实现“富民强省”宏伟目标，必须以科学发展观为统领，创新土地管理机制，转变土地利用方式，更好地统筹各行各业用地，切实保护和合理利用土地资源，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，结合湖南省土地资源状况、经济社会发展形势和任务，编制《湖南省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。
规划范围为湖南省行政辖区内全部土地。
规划期限为2006～2020年，以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为目标年。
本《规划》是湖南省严格土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。
第一章规划背景
第一节区域概况
湖南省位于长江中游南部，地处东经108°47′～114°15′、北纬24°38′～30°08′之间，土地总面积21.18万平方千米。
全省2005年末总人口6732.1万。
辖13个市、1个自治州、122个县（市、区）。
湖南省地处云贵高原向江南丘陵及南岭山脉向江汉平原过渡地带。
地形轮廓以雪峰山为界，西部主要为山地，地势相对较高；东部主要为丘陵，地势相对较低，自西向东交替过渡。
境内东南部的罗霄山脉和南岭山脉向北倾斜，形成朝东北开口的不对称马蹄形，北部为洞庭湖平原。
湘、资、沅、澧四水（以下简称“四水”）以及汨罗江、新墙河等从东、南、西三面汇入洞庭湖，经城陵矶注入长江，构成洞庭湖水系。
地貌类型以山地、丘陵为主，山地（含中山、低山）占46.3%，丘陵（含岗地）占35.8%，平原占12.6%，水面占5.3%。
湖南省属大陆性亚热带季风湿润气候，四季分明，日照充足。
年平均气温16～18℃，降水量1200～1500毫米，无霜期长达260～310天。
湖南省自然条件优越，动植物资源、矿产资源、水力资源与旅游资源丰富，是著名的“鱼米之乡”、“有色金属之乡”、“非金属矿产之乡”和“旅游胜地”。
改革开放以来，经济建设突飞猛进，社会事业不断发展，人民生活水平明显提高，综合实力显著增强。
2005年地区生产总值6511.34亿元，位居全国第13位；全社会固定资产投资2563.96亿元，位居全国第12位；农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别达到3117.74元和9523.97元。
第二节土地利用现状
一、土地利用结构
按照《全国土地分类（过渡期间适用）》，2005年末全省农用地1793.17万公顷，占土地总面积的84.64%；建设用地133.87万公顷，占土地总面积的6.32%；未利用土地191.51万公顷，占土地总面积的9.04%（见专栏一）。
专栏一 2005年湖南省土地利用结构 单位：
万公顷，%
地 类
面 积
（万公顷）
占一级地类
比例（%）
占全省土地
比例（%）
合 计
2118.55
—
100.00
农用地
小 计
1793.17
100.00
84.64
耕地
381.60
21.28
18.01
园地
49.76
2.77
2.35
林地
1189.18
66.32
56.13
牧草地
10.46
0.58
0.49
其他农用地
162.17
9.05
7.66
建设用地
小 计
133.87
100.00
6.32
居民点及独立工矿
102.09
76.26
4.82
地 类
面 积
（万公顷）
占一级地类
比例（%）
占全省土地
比例（%）
建设用地
交通运输用地
9.16
6.84
0.43
水利设施用地
19.34
14.45
0.92
其他建设用地
3.28
2.45
0.15
未利用地
小 计
191.51
100.00
9.04
未利用土地
106.94
55.84
5.05
其他土地
84.57
44.16
3.99
二、土地利用特点
——土地利用率高。
土地开发历史悠久，土地利用率高。
2005年末，全省已开发利用土地1927.04万公顷，土地利用率为90.96%，其中，农业利用率84.64%，垦殖指数18.01%，耕地复种指数218%。
——地域差异明显。
耕地集中分布在湘北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地区；林地主要分布在湘西、湘南山地和丘陵区；城镇建设用地和交通用地主要分布在湘东、湘北和湘中等经济较发达地区，其中长株潭城市群所占比重最大；未利用地集中分布在湘西和湘南地区。
——土地利用类型多样。
地形复杂，山地丘陵面积为1378.84万公顷，水面面积135.37万公顷，平原和盆地571.98万公顷，呈“七山一水两分田”格局。
土地利用类型多样，林地分布相对集中，其他地类均呈广泛分布形态。
——城乡建设用地布局分散。
受地形地貌影响，城乡建设用地布局分散，交通用地网络尚不完备。
2005年湖南省城镇化率37%，比全国低6个百分点。
29个设市城市，除长沙市以外均为中小城市。
长株潭地区城镇布局相对集中，其他各地城镇布局分散，每万平方千米的城市数量仅为1.4个，处中部六省较低水平。
受复杂地形和耕作条件制约，全省农村居民点星罗棋布，农村建设用地布局分散。
三、土地利用存在的主要问题
——耕地面积不断减少，人地矛盾突出。
上轮规划实施以来，全省共减少耕地（含退耕还林）13.70万公顷，年均减少1.52万公顷。
人均耕地由1996年0.0614公顷降到2005年的0.0567公顷，减少0.0047公顷。
耕地不断减少，人口持续增加，人地矛盾不断加剧。
人均后备耕地资源量0.0073公顷，仅为全国平均量的一半。
——各业争地，统筹土地利用任务艰巨。
由于土地资源的稀缺性、位置的固定性，各行各业对土地需求的刚性，客观上带来了非农建设与农业争地，城镇内部生产和生活争地等争地现象，形成各行业、各区域土地利用目标的多元化。
随着各行各业的发展和各方面需求的增长，这一现象将更加突出。
调整和优化行业、区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重，通过土地供应宏观调控来促进经济社会全面、协调、可持续发展任务艰巨。
——土地利用效率不高，转变土地利用方式任重道远。
全省土地利用效率不高，利用方式粗放。
2005年末，全省城镇规划范围内尚有闲置、空闲、批而未供土地0.63万公顷；单位建设用地二三产业产值为39.26万元/公顷，为全国平均水平的78.52%。
集镇低效用地广泛分布，农村居民点人均用地192.86平方米，布局分散，“空心村”较多。
农用地利用粗放，抛荒现象时有发生，节约集约用地任重道远。
——局部土地损毁较重，保护土地生态环境面临压力。
“四水”中下游和洞庭湖区易发生洪涝灾害，山区易发生滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害。
“四水”流域特别是湘江流域的工业污染对土地的破坏较为严重，长株潭城市群部分土地污染问题尤为突出。
全省水土流失面积达4万多平方千米，年土壤侵蚀总量1.7亿吨，对土地生态环境构成较大威胁，保护和建设土地生态环境压力很大。
第三节经济社会发展态势
一、粮食安全更显重要
坚守18亿亩耕地红线，是中国确保粮食自给的基础，是中国政府对全世界的郑重承诺。
湖南是全国粮食主产区之一，稻谷产量常年稳居全国第一，在全国粮食安全格局中具有重要地位，每年要为国家承担300万吨左右的商品粮任务。
“十五”期间可用于种植稻谷的水田减少2.30万公顷，年均减少近0.46万公顷，而同期全省人口增加170.05万人。
规划期正处于经济社会快速发展和新一轮人口高峰期，各行各业建设对土地需求量增大。
在这一进程中，必须稳定耕地面积，以稳定和发展粮食生产，确保粮食安全，为经济发展提供稳定的社会环境。
因此，采取各项有效措施切实保护耕地，保持相当数量的耕地和不断提高耕地的产出水平，是严格土地管理、统筹土地利用的首选目标。
二、新型工业化带动新型城市化加速推进
实施“富民强省”战略，抓住“中部崛起”、长株潭城市群“两型”社会建设及承接产业转移等重要发展机遇，湖南省将全面推进新型工业化、新型城市化进程，“3＋5”城市群尤其是长株潭地区将成为首位快速发展地区。
到2020年全省新型工业化基本完成，工业和城镇体系初具规模，预计有1000万左右的农村人口转移到城市，实现由传统农业大省向工业大省和工业强省转变。
新型工业化、新型城市化的提速和扩大内需的推进，交通、水利、能源等基础设施建设必将加快，用地需求持续增长。
因此，必须正确处理保障发展与保护资源的关系，落实用途管制，统筹各业用地。
三、“两型”社会建设全面启动
长株潭城市群“两型”社会建设全面启动，需在资源节约、环境保护、基础设施建设、土地管理、产业发展、自主创新、城乡统筹等重点领域和关键环节取得较大突破，逐步形成有利于能源资源节约和生态建设与环境保护的体制机制，建设资源节约、环境友好的新型城乡空间形态。
兼具资源功能和生态功能的土地在“两型”社会建设中作用巨大，在土地管理和利用中，应统筹耕地保护与新型工业化和新型城市化建设用地，创新土地利用模式，提高土地节约集约利用水平；兼顾建设用地保障与土地生态建设，重点保护生态功能较强的林地、湿地（包括水面），加强损毁、污染土地整治，建设全省生态文明。
第二章指导思想与战略目标
第一节指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，坚持节约资源和保护环境基本国策，全面落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。
紧紧抓住“中部崛起”和“两型”社会建设重要战略机遇，结合湖南实现科学跨越发展、加快“富民强省”的战略目标，统筹土地利用与经济社会协调发展，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。
第二节土地利用战略
一、严格保护耕地，统筹各业用地
坚持从保障粮食、经济、生态安全和社会稳定大局出发，严格保护耕地特别是基本农田，坚持耕地占补平衡中数量和质量并重，积极推进土地整理复垦、基本农田建设和中低产田改造，提高农业综合生产能力。
落实最严格的土地用途管制制度，合理控制城乡建设用地总规模，按照区域发展要求，根据资源禀赋特点，整合土地资源，统筹安排各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理配置。
二、推进节约集约用地，转变土地利用方式
按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地为核心，创新土地利用模式，积极拓展建设用地空间，切实转变土地利用方式，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变。
三、构建人地和谐，协调城乡和生态建设
坚持以人为本，统筹工业化、城镇化和农业产业化建设，优化土地利用结构，合理安排土地利用布局，强化国土综合整治，促进城乡、区域协调发展，实现土地利用、经济发展和生态保护的综合平衡，构建和谐人地关系，建设环境友好型社会。
四、强化土地宏观调控，兼顾土地利用各方利益
加强区域土地利用调控，完善规划实施的保障措施，实行差别化的区域土地利用政策，妥善处理各方面的突出矛盾，兼顾各种利益关系，维护被征地农民合法权益，实现土地利用综合效益的最大化。
第三节目标任务
一、优质耕地得到永久保护
耕地和基本农田在空间上得到全面落实，优质耕地得到永久保护。
到2010年和2020年，确保全省耕地保有量分别不低于378.73万公顷和377.00万公顷。
到2010年，全省非农建设占用耕地面积控制在3.33万公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地面积不低于3.33万公顷。
到2020年，确保323.53万公顷基本农田数量不减少、质量有提高。
二、城乡建设用地布局更加合理
合理确定城乡用地布局和发展规模，引导农村居民向城镇迁移，促进城乡用地结构不断优化，建设用地规模得到有效控制。
到2010年，建设用地总规模控制在140.37万公顷以内，新增建设用地控制在7.00万公顷以内。
到2020年，建设用地总规模控制在152.58万公顷以内。
城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例由2005年的19.87%提高到2020年的31.85%。
三、节约集约用地水平不断提升
农业产业化不断推进，农用地规模化、集约化利用水平不断提高，农业产出效益显著增强。
严格控制建设用地总量，引导城镇用地内部结构调整，加强农村建设用地管理，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地就业容纳力和经济产出率明显提高。
到2010年，人均城镇工矿建设用地面积不超过90平方米。
到2020年，人均城镇工矿建设用地面积不超过96平方米。
四、土地生态功能得到恢复和提高
继续稳步推进退耕还林工程建设，进一步巩固和发展退耕还林成果，石漠化综合治理、水土流失和土地污染防治取得明显进展，各类自然保护区、生态功能保护区、地质公园、人文景观建设得到加强。
到2010年和2020年，全省森林覆盖率分别达到56%和57%，全省生态环境明显改善，土地生态功能得到恢复和提高。
五、土地调控管理得到进一步加强
土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善。
按照“五个统筹”和“因地制宜、发挥优势、突出重点、协调发展”的要求，全省划分为长株潭城市群区、环洞庭湖区、湘中南区、大湘西区四个土地综合利用区，分类指导，逐步建立和完善差别化的土地利用政策，不断提高土地管理的效率和服务水平。
专栏二湖南省土地利用的主要调控指标
指标
2005年
2010年
2020年
指标属性
总量指标（单位：
万公顷）
耕地保有量
381.60
378.73
377.00
约束性
基本农田面积
336.72
323.53
323.53
约束性
园地面积
49.76
49.74
49.79
预期性
林地面积
1189.18
1196.67
1198.87
预期性
牧草地面积
10.46
10.38
10.23
预期性
建设用地总规模
133.87
140.37
152.58
预期性
城乡建设用地规模
102.09
106.40
113.98
约束性
城镇工矿用地规模
20.29
26.00
36.30
预期性
交通、水利及其他用地规模
31.78
33.97
38.60
预期性
增量指标（单位：
万公顷）
新增建设用地总量
—
7.00
—
预期性
新增建设占用农用地规模
—
6.27
—
预期性
新增建设用地占用耕地规模
—
3.33
—
约束性
土地整理复垦开发补充耕地义务量
—
3.33
—
约束性
效率指标（单位：
平方米）
人均城镇工矿用地
81
90
96
约束性
第三章加强耕地保护和基本农田建设
第一节严格耕地保护
一、严格控制非农建设占用耕地
强化城乡建设占用耕地的规划控制和引导作用。
严格执行土地利用计划，协调经济建设与耕地保护之间的关系，确保新增建设用地占用耕地控制在计划指标之内。
引导城乡建设用地向丘岗山地拓展，挖掘建设用地潜力，提高土地节约集约利用水平。
到2010年，全省新增建设占用耕地总量控制在3.33万公顷以内。
二、切实执行耕地占补平衡制度
各项非农建设尽量不占或少占耕地，确需占用耕地的，必须在“先补后占”的原则下补充数量、质量相当的耕地，确保耕地数量不减少、质量不降低。
完善建设用地市场竞争机制，提高农用地特别是耕地转用成本，促进节约和集约用地。
鼓励有条件的地区加大补充耕地力度，确保全省耕地保护目标实现。
探索建立耕地保有量和基本农田保护指标的有偿调剂制度。
到2010年，全省通过土地整理复垦开发补充耕地总量不低于3.33万公顷。
三、合理引导农用地结构调整
合理引导种植业内部农业结构调整。
发展粮食、烟草、油茶、柑橘、水产、茶叶、竹木等优势产业，重点保障优势产业对农产品生产用地的需求。
建设15万公顷基本烟田。
确保农业结构调整不破坏耕地耕作层，不因农业结构调整减少耕地保有量和降低耕地质量。
第二节加强基本农田建设
一、科学划定基本农田
严格按照本《规划》确定的323.53万公顷基本农田保护目标，参照农用地分等定级成果，将大面积、集中连片、“口粮田”、有良好水利和水土保持设施的高质量耕地优先调整划入基本农田，水土保持重点治理、坡耕地水土流失综合整治、土地整理复垦开发新增优质耕地应划为基本农田。
各级政府要合理调整和划定基本农田，适度划定基本农田候补区，以市（州）为单位明确基本农田保护任务，通过县、乡两级土地利用总体规划落实到地块和农户。
二、严格基本农田保护
基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。
依照法律规定，能源、交通、水利等基础设施建设确需占用基本农田的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。
三、加大基本农田建设
建立基本农田建设集中投入机制。
通过示范区建设，大力开展基本农田整理，以项目为载体推进洞庭湖区、衡邵盆地等基本农田集中分布区土地整理重大工程建设，为规模经营和机械化生产奠定基础。
第三节提高耕地质量
一、加大耕地管护力度
实施耕地数量、质量和生态全面管护，依据耕地等级实行分类管护。
加大中低产田改造力度，加强农田水利、坡改梯和水土保持等工程建设，推广节水抗旱技术，推进“沃土工程”、移土培肥等工程，提高耕地生产能力。
充分发挥耕地生产、生态、景观和间隔功能。
二、确保补充耕地质量
开展对占用和补充耕地的质量评价，从数量和产能两方面严格考核耕地“占补平衡”，在“先补后占”的原则下，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量等级折算增加补充耕地的面积。
积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，用于新开垦耕地的质量建设。
三、加大污染及灾毁耕地防治力度
适时监控污染和灾毁耕地，科学施用肥料和农药，减少人为污染耕地，编制并实施重大土地污染区专项治理规划，对污染、灾毁耕地及时治理和复垦，改善土地生态环境。
到2020年，力争将因灾损毁减少的耕地控制在2.06万公顷以内。
第四节推进土地整理复垦开发
一、积极开展土地整理
按照建设现代农业、稳定和发展粮食生产的要求，结合村庄整治，组织和实施土地整理重大工程，加强基本农田整理，积极稳妥开展农村居民点整理。
通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，改善农村生产生活条件。
“十一五”期间，全省通过土地整理共增加耕地0.83万公顷。
二、大力推进土地复垦
按照“统筹规划、突出重点、用途适宜、经济可行”的要求，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等历史遗留废弃土地的复垦，及时、全面复垦新增工矿废弃地。
合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。
“十一五”期间，全省通过土地复垦补充耕地0.50万公顷。
三、适度开发耕地后备资源
根据耕地后备资源禀赋，因地制宜进行土地开发，提高新开垦耕地的质量和产出率。
“十一五”期间，全省通过土地开发补充耕地2.00万公顷，重点开发湘中南区耕地后备资源。
第四章统筹城乡建设用地
第一节控制城乡建设用地规模
一、控制建设用地总量
按照城乡统筹和“两型”社会建设的要求，引导和调节城乡建设用地规模，控制建设用地总量，合理安排建设用地增量，保障发展，促进经济发展方式的转变和城乡宜居环境的形成。
到2020年，全省建设用地总量控制在152.58万公顷以内，其中，城乡建设用地总量113.98万公顷，交通、水利及其他用地总量控制在38.60万公顷以内。
“十一五”期间，全省建设用地总量控制在140.37万公顷以内。
二、盘活存量建设用地
遵循“控制总量、盘活存量、节约挖潜、集约高效”的原则，盘活城镇闲置用地，提高低效土地利用效率。
积极推广各类建设节地技术和集约用地模式，引导城市地上、地下空间开发。
结合村镇土地整治，探索农村集体建设用地流转途径与方式，提高农村建设用地利用效率。
三、有序控制城镇用地扩展边界
各市县城镇未来发展的规模，应严格控制在规划确定的建设用地范围之内。
在不突破城镇用地规模的前提下，允许城镇用地布局在城镇增长边界控制的预留区范围内作适当调整，综合运用经济、行政和法律手段，严格控制城镇建设用地的无序扩张。
四、合理利用丘岗山地
在注重生态建设和保护的前提下，通过加大调控力度和制定优惠扶持政策，引导城乡建设用地尤其是工业用地有序向城郊丘岗山地转移，工程移民、生态移民、村庄整理时利用丘岗山地建立人与自然和谐的村镇。
第二节优化城乡建设用地配置
一、优化城镇工矿用地配置
合理调控城镇工矿用地增长规模和时序，引导大中小城市和村镇协调发展。
城镇工矿新增用地中应逐步提高城镇用地比例。
严格按照土地利用总体规划和节约集约用地指标审核开发区用地，严格扩区、升级标准。
严格限定各类开发园区非生产性用地比例，提高用地效率和效益。
凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。
对符合布局集中、产业集聚、用地集约要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。
重点保障主导产业用地，促进区域产业链形成。
从严控制独立选址项目的数量和用地规模，优先保障城镇基础设施、公共服务设施、保障性安居工程及文化、教育、卫生、人口计生等社会公共事业建设项目用地。
到2020年，全省城镇工矿用地规模控制在36.30万公顷以内。
二、保障基础设施用地
——统筹安排交通用地。
按照“统筹规划、合理布局、衔接互补、集约高效”的要求，加强用地布局引导，优化交通用地结构配置，严格用地定额标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全的综合交通网络的形成和完善，确保交通运输效率不断提高。
“十一五”期间，全省净增交通用地1.60万公顷。
——合理安排水利设施用地。
坚持兴利除害并进、开源节流并重、防洪抗旱并举，以水资源保护和合理开发利用为重点，加大防洪、病险水库除险加固、水资源综合利用、水土保持及生态环境工程的建设力度，着力构建防洪减灾体系和水资源保障体系。
“十一五”
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