地级市改革的新思路.docx
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地级市改革的新思路
地级市改革的新思路
摘要:
随着我国经济、政治、文化等社会各项事业的发展，我国的行政管理体制改革也在逐步的深入。
我国的行政区划设置存在很多的问题已经引起了多方的关注，特别是地级市的存在成为当前改革讨论的热点。
由于行政层级过多给我国经济发展带来了很多的弊端。
其中，地级市的存废成为焦点，地级市改革迫在眉睫。
在当前条件下，对地级市可以采取撤销、地改县、地改省等多种方案。
在现实的改革过程中，地级市改革的理论研究正在逐步的深入，但是地级市的改革面临着很多的困难，只能进行改革的探索，盲目的大规模改革只会适得其反。
现阶段，虽然地级市改革的试点工作已经取得了一定的成果，但是地级市改革仍然任重道远。
关键词：
行政区划； 市管县体制； 地级市； 省管县
Abstract：
Alongwithsocialeachenterpriseandsoonourcountryeconomy,politics,culturedevelopment,ourcountryadministrationorganizationalreformalsoingraduallythorough.Delimitsinthesysteminthevariouscountriesadministrativearea,generallyallisthreelevelsofsystems;Inourcountry,asaresultofthelevelcityexistence,causesourcountrythegovernmenttomanagetheleveltoachievefourlevelsofevenfivelevels.Becausetheadministrativelevelexcessivelymanybringsforourcountryeconomydevelopmentthemalpracticeisdaybydayserious.Amongthem,thelevelcitysaveswasteChenisafocalpoint,thelevelcityreformsimminently.Inrealityreformprocess,levelcityreformfundamentalresearchgraduallythorough,butthelevelcityreformisfacingverymanydifficulties,onlycancarryonthereformtheexploration,theblindlarge-scalereformonlycanworkjusttheopposite.Presentstage,althoughthelevelcityreformexperimentsiteworkhasalreadyyieldedthecertainresult,butthelevelcityreformstillhadheavyresponsibilities.
Keywords：
administrativedivisions;City-governing-county;prefecture-levelcities;Provincecounties
一、地级市的背景和现状
（一）我国的行政区划现状和改革的迫切性
所谓行政区划，就是一个国家遵循有关法律的规定，将其领土划分为若干不同等级的行政区域，设置相应的地方政府机构，对所管辖区域范围内的人民进行统治与管理。
中华人民共和国宪法第三十条规定：
“中华人民共和国的行政区域划分如下：
（一）全国分为省、自治区、直辖市；
（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。
自治州分为县、自治县、市”。
[1]依官方统计，“至2006年底，中国有34个省级单位（4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区）、333个地级单位（283地级市、17地区、30自治州、3盟）、2，862个县级单位（852市辖区、374县级市、1，464县、117自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区）、43，255个乡级单位（19，892镇、16，130乡、277苏木、1，126民族乡、1民族苏木、5，829“街道”）”。
[2]
从行政区划的现状可以看出我国的行政区划体系是多么的复杂。
行政区划层级过多，给我国的发展带来了诸多的不利，尤其是地级市已经不适应政治、经济各方面的发展，改革势在必行。
改革的原因有很多，但归根结底是现阶段的行政管理体制严重束缚了我国经济的发展，所以，唯有变革才能破除发展过程中的不利因素，推动我国经济、政治、文化等全面地发展。
改革的迫切性不言而喻。
（二）地级市的由来
1、概念及历史由来。
本文所说的地级市是一个广义的概念，他不单单是指地级市，也是指省级行政单位的派出机关，既包括地区、地级市、自治州也包括盟。
之所以简称地级市的改革是因为地级市在我国地级单位的行政区划中占有绝对的地位，是一种泛指。
“中国存在两个层级的中层地方政府，一方面是出于现实管理的需要：
一个省级政府通常下辖七八十个甚至百余十个县级地方政府，在现有的政治体制下，很难由省对县进行直接管理，需要在两者之间有一个中间层级的地方政府。
另一方面，从历史传统来看，在明、清两代600多年的时间里，省、县之间一直存在一级政府（府或州）。
帝制结束以后，采用省、县两级制，不得不采用设置省政府分治机构专区公署的办法，协助省政府领导、指挥县政府。
专区在中华人民共和国时期变为地区行政公署。
20世纪80年代以后，市管县体制通过‘地市合并’、‘地改市’在全国迅速发展，一个极为重要的原因就是因为它满足省县间设置一层地方政府的需要，最终演变成现在的省、地、县三集体制”。
[3]
2、建国后地级市的发展历程。
地级市起源于市管县体制。
1953年，河北省撤销自己的部分县区，并将这部分地区划归天津市直接领导，这是市管县模式的初探。
1959年第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市管县体制的发展。
1982年中共中央第51号文发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知，首先在江苏试点1983年在全国试行。
随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，并把此作为1983年地方政府改革的一项重要内容。
至此市管县体制开始在全国范围内推行。
到2006年年底，全国333个地级单位中，已有283个改为地级市，地级市所领导的县占县级单位总数的70％以上。
二、地级市的存在弊端和改革的必然性
“实行地级市领导县体制的初衷，是通过经济比较发达、工业化程度较高的城市来带动周围农村乡镇经济的发展，逐步实现城乡的一体化。
但在实际运行中，一些地级市并没有充分发挥城市带动农村的作用，而是片面的发展工业，使农村经济的结构变得不合理，或者一些地级市并没有积极主动地带领农村消除城乡差别，反而成为县发展的束缚，导致城乡经济的对立。
从管理活动的角度来看，地级市在中国政府体制中增加了一个管理层次，使得行政沟通变得更加的复杂和困难，影响了信息的传递，降低了行政效率。
由于实行市领导县体制是为了消除城乡发展的差异，推动城乡一体化的发展，因而，在农村城市化和工业化达到一定阶段以后，市领导县体制所反映出来的问题越来越多。
从地级市目前的发展状况来看，必须及时调整地级市的功能定位，合理配置地级市在中国政府体系中的作用，改革地级市与省、县、之间的关系，建立符合社会经济发展要求的城市管理体系”。
[4]
（一）地级市的弊端
1、束缚县域经济的发展。
在经济领导力上，地级市的弊端正在逐步显现。
“一些地级市由于自身实力不够强大，下辖县以后，不仅无法对县域经济进行带动，甚至出现与县争利的现象，事实上成为县域经济的‘抽水机’。
而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，城乡差距越拉越大”。
[5]
2、行政成本过高。
地级市架构位居5级政府架构中第3层级，级别不低且机构庞大，需要高额成本维持，有些地级市还被人讥为“财政漏斗”和“效率漏斗”，长此以往易变为发展阻碍。
由于我国的行政层级较多，所以无论在人员机构的编制还是执法的成本上都有不少的浪费。
由于地级市的存在，使我国的财政支出又增加了不少，这给本来就不是太充足的财政增加了不少困难。
假设把这部分资金用在社会主义建设的其他方面将会取得更大的效果。
与此相比，在国外大多数国家中，行政层级较少，信息和权利的传递路线很清晰。
由于行政层级比我国少一级这样就节省了大量的资金。
这或许是资本主义政治制度经历了几百年的发展更成熟的原因。
3、降低政令的传递速度。
实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管辖由地级市以省的名义管理（虚管）变为由市全权管理（实管），行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。
凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，与省管县时相比，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。
在国家的权力体系中，行政层级多了会造成传递速度的减慢，这在一定程度上影响了国家的行政效率。
在市管县的体制下，市级机构，实际上多是起上传下达的作用；县里要解决实际问题，往往要直接找到省里的厅局。
而省里的一些决定、措施，也要经过市级，才能贯彻到县里。
这样多了一个环节，不利于政令的畅通。
4、办事效率低下。
与国际上相比，我国的行政层级多达5、6级，造成国家机构臃肿、人浮于事、效率低下。
高效能是我国政府改革的目标，为什么解决不了？
问题就在这里。
一项政令的推行要经过层层传递、层层审批才能到基层，这无疑是对时间和金钱的严重浪费。
如果能够适当减少行政层次，省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，逐步消减地级市的各项权利，实现管理上的省县直辖，这是目前县级行政单位在经济发展过程中需要尽快解决的问题。
这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高，最终提高工作效率。
5、滋生腐败。
我国是四级制的行政区划、五级制的行政管理层次。
管理层次多，中间环节就多，需要协调的关系就多，管理成本较高，工作效率较低，甚至导致官僚主义，互相扯皮，互相推诿等腐败作风。
这样国家不得不增派更多的官员来管理各种事务，官僚机构多了，腐败就多。
这也给我国的行政机关工作带来了不少负面的影响。
6、缺少法律依据。
根据中华人民共和国宪法，我国地方行政区划的层级为省－县－乡三级，但在实际上，省与县之间还有一级，这就是地级市和自治州。
他们在法律上仅为省的派出机构，不是一级政府。
在国家行政机关改革紧锣密鼓的今天，地级市的法律地位问题日益突出。
主要表现在：
①在法律地位上，我国宪法不承认地级市行政机构；②在行政结构性上，地级市的存在使国家行政系统的很多权力留存在地级市，县级政府缺乏经济、社会发展的主动权，给省级政府管理地方带来了诸多不便。
③在行政管理职能上，往往地级市执行中央和省的政策起延迟，缓冲，扭曲的作用，使中央政府的管理不能很快凑效；④在国家财政预算内资金上，额外负担负担了数以千亿计的开支⑤在国家和社会生活上，地级市已成为制约经济发展最大的桎梏。
不具备一级政府的资格。
因此，地级市只是省级政府的派出机构，主要作用是对各县级政权起一个监督作用，但现在的情况表明，他的存在有点越权，缺乏相应的法律依据。
（二）地级市改革的必然性
制度是为社会发展服务的，当一种制度不能继续为社会服务时那么它的使命也就结束了。
我国的地级市在一开始的确给我国的经济社会发展以巨大的推动作用，但是随着社会的发展，我国的地级市逐渐增多而且作用下降，这就给我国的经济、社会发展带来了很多的弊端，所以，我们必须进行改革。
三、地级市改革的目标、原则和方法
到目前为止，我国的行政区划已经不能适应我国建设社会主义市场经济体制的基本要求，尤其是地级市的存在现状已经严重影响了我国经济、社会的发展。
随着城市化发展的需要、交通条件的进步和政府职能的转变，我国行政区划调整是必要的。
党的十六届三中全会明确指出，要深化地方行政体制改革，合理划分中央和地方经济、社会的管理权，理顺政府职能关系，减少政府行政管理层次。
（一）地级市改革的目标与原则
1、目标。
我国行政区划体制的核心问题在于层级过多（即地级市建制问题），因此减少层次是我国行政区划体制发展的根本方向。
也就是说，“我国地级市改革的长远目标是从中国实际情况出发,借鉴世界各国经验:
小省,大县,省直辖县。
这是解决我国行政区划体制存在问题的根本出路”。
[6]
2、原则。
行政区划是为国家行政管理和经济建设服务的，因此我国地级市改革的出发点应当是有利于提高国家行政管理效率，促进社会主义市场经济体制的建立。
由于地级市改革是一项复杂的系统工程，它对于国家政权建设、行政管理体制改革和社会、经济管理有着深远影响，因此改革的过程中应当坚持以下原则：
①因地因时制宜原则。
我国地域辽阔，各省（区）社会经济发展不平衡，在行政区划体系建设上应当具有一定的灵活性，不能要求各地采用同一种模式。
在地区级建制改革上，特别大的省（区）如四川可以在一段时期内保留地区级建制，分步骤撤销地级市。
而小的省（区）如宁夏可以直接撤销地区级建制，由省（区）直辖市县。
②平稳过渡原则。
地级市改革影响面广，稍有不慎就可能影响社会稳定，所以一项改革方案的出台不仅要考虑到它的科学性，而且要保证它的可行性。
③整体性原则。
地级市改革是一项基础性工作，涉及到社会发展的方方面面，因此制定改革方案要有整体观念，对于可能带来的问题要有通盘考虑，进行系统思考，制定周详计划。
④有利于巩固国家政权、提高行政管理效率、精简机构和编制的原则。
⑤有利于社会主义市场经济体制的建立，促进区域经济协调发展的原则。
（二）方法
“地级市改革,从宏观看,是对地级市逐步削权,弱化,直至撤销的问题；从微观看，则是对地级市进行大胆改革,探索新型管理体制和运行机制,寻觅发展新路的问题。
地级市改革的成败,在很大程度上取决改革后经济社会发展是否更顺利,更健康。
目前,宏观层次的地级市改革已经启动,如强县扩权,省县直辖等等,并已取得初步成效。
但是,微观层次的地级市改革基本上还没有破题,而这正是推进地级市的改革的重点和难点”。
[7]
地级市改革的大趋势是撤市，实行省管县，这就要求通过各种途径进一步提高省级政权和县级政权的数量，最终实现中央——省——县三级行政层次，提高行政效率。
1、直接撤销地级市。
行政层次过多的弊端不用我多说，裁撤地级市已经深入人心，只不过地级市的裁撤需要分步进行。
在一些地方，地级市对其他地区的辐射作用不但不明显反而会削弱县级行政单位的经济活力，这样的地级市应当直接裁掉。
自我国实行市领导县体制以来，我国的地级行政单位无论在政治、经济、文化方面对县级单位统的过紧过死，导致县级行政单位缺乏活力与发展经济的动力，在很大程度上影响了我国行政区划设立的本来目标。
尤其是在经济领导能力上，地级行政单位已经不能再取得预期的效果，唯有裁撤地级市，实行省领导县的体制，才能进一步放活县级行政单位的经济活力，引领我国经济的发展。
2、市改县。
有些地级市可以直接将为县级市，这样可以将政府的两套班子归为一套，防止机构臃肿和官员腐败。
作为省级政权的派出机构，地级市承载着很大的历史使命，但是随着社会的发展，原先的地级市已经不具备自己以前的优势了，从精简机构、提高活力方面有必要对部分地级市进行降低行政单位，直接听命于省级政府。
这样做的好处有三：
第一，可以精简政府机构及人员，提高政府活力。
第二，可以划小我国的行政区划范围，以便于发挥地方的积极性。
第三，利于县级政权掌握自己发展的主动权。
3、市改省。
在部分经济发达的地级市中，选取一部分直接升格为省级政权，以便进一步发挥自己的辐射带动作用。
像山东省的青岛市，无论从人口、经济、面积各方面具备成为省级政权的条件，如果能将青岛的政治地位提高就完全可以给青岛周围的地区带来更大的发展契机。
像青岛这样的城市还有很多，比如大连、宁波、苏州等等。
四、地级市改革中遇到的困难与对策
（一）现实中的困难
在我国这样一个国家进行任何一项改革都不是轻松的，尤其是我国的地级市改革涉及深远，必须认真对待。
1、利益调整问题。
改革是一场根本性的利益调整的过程。
在这样的一个过程中，不同的社会群体和社会阶层的利益会面对不同的遭遇。
有些群体的利益会得到强化，而有些群体的利益会受到损害。
一般而言，在改革的过程中，利益受到损害的，主要是在改革前的体制中处于某种有利的地位的社会群体。
在我国官本位思想如此浓厚的氛围下,他们的心理一时不能接受失去权力的现实,因此他们虽然在面上对改革不好提出反对的意见，但心里还有抵触和某种失落感,比较容易产生挫折感，对这部分人以后的发展不利。
“人随时都有可能遇到挫折，挫折的结果也往往有利有弊,……从弊的方面说，挫折太大则可能使人们心理痛苦、情绪骚扰、行为偏差，甚至引起疾病”。
[8]如何消除这种失落感和挫折我们在此方面还应做大量艰苦的工作。
因此，对这一部分人的利益调整好了,改革便有可能成功,一旦处理不好将影响国家的政治稳定和民族团结。
如果处理不好,其改革阻力是可想而知的。
我们必须要充分考虑到这部分官员的承受度，并适当的进行利益的调整，降低改革带给他们的挫折感。
从改革试点的情况来看，这种利益的调整还有不少疑问和困惑需要解决。
2、配套改革问题。
地级市改革是一项系统工程，涉及到与此相关的多个方面，真的是牵一发而动全身。
纵观我国在其他领域的一些改革,其中不成功的原因大多是由于配套改革不完善造成的。
因此,我们应该注意改革过程中的相关配套改革问题。
就目前来说,地级市改革与政府的行政管理体制、政府结构、地区利益、经济流向等要素密切相关。
如何处理这些改革之间的关系，将成为制约我国地级市改革成功与否的重要因素。
其中,最大的问题是人员的安置问题。
如果撤销地区级建制，分流掉的人员如何安置？
稍有不慎，就有可能影响市县工作的正常开展，甚至影响社会安定。
3、地位合法性问题。
我国目前的城市体系构建，具有浓厚的计划经济和中央集权体制理念，仍然以行政等级为基础，以级别为决定条件，忽视城市本身的能力。
城市的内涵和能力并没有得到足够重视，城市地方在相当程度上被当作一般行政地方来对待。
这种制度设计，既限制了城市功能的发挥、阻碍市场经济的发展，又形成了一大批依靠上级政府授权而存在的地级市。
“这种制度设计的根本原因就是过度的中央集权，导致国家把城市主要是作为一个分治中心来使用，依赖城市的统治功能来控制局面，而不重视城市自身服务、发展功能的发挥。
但随着市场经济的发展、政府职能的逐步转变和中央及省集权的逐步加深，地级市不少原有职能被缩减或取消，这就使得原来很必要的层级成为一个鸡肋，其一般行政地方的特点被极大的削弱了，加上部分地级市权力和能力的背离，导致现在愈演愈烈的地级市合法性、必要性危机”。
[9]
4、缺乏改革经验。
经济体制上，“中国经济改革所以成功，深入地考察，是因为中国的经济改革充分考虑了本国的国情，这是中国经济体制改革取得重大成就的重要原因”。
[10]而在政治体制上，从来就没有一个历史时期进行如此大规模的行政区划改革，建国以后，成功的先例只有重庆市和海南省的设立。
因为，进行行政区划改革必须稳定民心，安定官员，所以改革与稳定息息相关。
假设是小部分的调整我们大可不必担心，但这是涉及到全局的问题，并且不仅在我国，就算在当今世界上还没有哪个国家会有如此之大的动作。
因此，政府应相当谨慎。
5、全面改革存在风险。
按照管理学上的说法，当我们对一种事物无法把握的时候就叫风险型决策。
“所谓风险型决策即决策方案的自然状态有若干种，但每种自然状态发生的概率会出现好几种情况，是我们无法把握的”。
[11]所以，我们的地级市改革也是一个风险型的决策。
就目前的情况来看，我国的地级市改革风改的是行政建制，但是改革后，无论从人事制度到经济结构的变化都需要一个详细的应对规险很大，因为这不仅是没有改革的经验，而且更是对现有利益关系的严重挑战。
当前，地级市的改革呼声虽然很高，但是改革的进程却是相当的缓慢，更不用说全面改革了。
尤其是像这种有很大风险的改革。
6、尚属论证阶段。
所谓论证是对选定的问题进行分析、预测、和评价。
目的在于避免选题中的盲目性。
进行这种论证，本身也是一种研究，它必须依据详实的资料，并以齐全的参考文献和精细的分析来支持自己关于课题的主张。
通过课题论证，进一步完善课题方案，创设落实的条件。
地级市的改革，从理论层到决策层需要很多环节。
因此论证工作极其重要。
（二）对策
1、建立有效的补偿协调机制。
在推进改革过程中，我们应该始终把稳定作为改革、发展的基础，始终坚持改革不是把地级市“多余”的人推出去，而是通过改革使每一个人都能找到最合适自己、最能发挥自己作用的位置，各尽所能，各得其所。
这就要求我们尽快建立有效的补偿机制，切实关注那些在地级市改革过程中失去权力和工作的官员及职员，保证改革的顺利进行。
2、健全配套改革。
在任何一个国家，改革会带来一定的负作用，我国也不例外。
所以，行政区划的改革切不可脱离配套改革而单独进行，既要因势而变，又要进行相应的经济体制和政治体制的配套改革，这样才能收到理想的效果。
当然，重新划分行政区划，不是解决我国行政机构臃肿、行政效能低下的良医妙药，还应该从法律、政治制度上建立起一整套既有利于维护中央的统一性，又能让地方以自主性管理好地方事务的行为规则。
以解决当前体制下的“一放就乱，一收就死“的恶性循环。
最重要的是加强我国的法制建设，做到有法可依。
“根据中央和地方适度集权和适度分权的原则，重新划分与配置了中央、地方的职权以后，重要的是使中央地方的这种职权划分法律化、制度化”。
[12]
3、转变观念，重新进行职能定位。
第一，要明确地级市的定位。
必须认识到，在现在的环境下，地级市不能局限于发挥自身政治中心的作用（因为这种权力来自上级授权，自己无法掌握），要全力提升自身功能，塑造区域经济中心的地位，成为区域内吸收生产要素的中心、商品交换和资本流通中心、就业中心、交通中心、信息和服务技术中心。
“城市的能力增强，影响力必然加大，对周边地区会产生强大的控制力。
沿海发达地区的发展实践就充分说明了这一点”。
[13]第二，要明确政府的定位。
要转换身份，转变地区、行署的工作思维，把主要精力集中到发展城市、建设城市上来，更好的履行城市政府职能，逐步淡出对周边地区的行政指导。
因为这种指导既不利于发挥城市政府职能，也并不十分有效；而且从近几年颁布的法律特别是行政法规来看，这种指导权力日渐缩小，有些省份如浙江甚至授予县级政府以地级市的经济管理权限。
4、建立一种过渡机制。
由市管县到撤销地级市再到省管县不可能一步到位，必须建立一种“过渡机制”，这是我国地级市改革顺利进行的关键。
这一过渡机制分为三步，详述如下。
第一，“根据各地的政治、经济、文化情况的不同，将全国的地级市区分不同的等级类型，这样做的好处是可以因地制宜的区别对待”。
[14]第二，建立地级市的联合体，逐步取消地级市对县级市的各项领导权，他们的存在只是对县级市起一个督导作用，恢复地级市以前的职能定位。
第三，撤销由地级市组成的联合体，实行省管县。
这样一来，地级市的改革就遵循了一个循序渐进的过程，有利于地级市改革的稳定性和可接受性。
5、进行全面的可行性分析。
“可行性论证是指组织对将做的工作进行政治、经济、文化论证，确认其政治合格、经济有效、文化正确，可以实行”。
[15]由于各地的情况不同，可
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