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养老服务体系建设情况调研报告

养老服务体系建设情况调查报告

（1）

为配合省人大常委会听取和审议省政府关于全省养老服务体系建设情况的报告以及对该项工作的专题询问，4月中旬，省人大常委会副主任**同志带领部分省人大常委会委员、省人大代表对该项工作进行了视察调查。

调查组首先在南京听取了省政府有关部门关于全省养老服务体系建设情况的介绍，然后赴**、**两市，听取了两市和**、**市政府及其民政、财政、国土资源、卫生、地税等部门的情况汇报，并在**听取了**市政府及民政部门的情况汇报，与人大代表、老年人代表、城乡社区、养老服务机构、企事业单位及相关部门负责人进行了座谈交流，并实地考察了城乡社区和养老服务机构。

4月下旬，我委又结合办理代表议案到苏州市进行了调查，与提出议案的省人大代表及相关部门负责入座谈交流，并实地了解了虚拟养老院建设情况。

现将调查情况报告如下：

一、养老服务体系建设基本情况

**是全国最早进入老龄社会的省份之一，也是全国老龄化程度最高的省份之一。

我省的老龄化呈现出程度高、增速快、空巢化现象严重、失能半失能老人比重高等特点，多样化、多层次、全方位的养老服务变得日益迫切和需要。

养老服务体系建设也成为各地人代会上的首要议案和建议。

近年来，各级党委、人大、政府高度重视、积极应对、扎实工作，我省基本形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的养老服务体系，养老服务水平和老年人的生活质量、幸福指数都有了较大提升。

（一）注重完善政策、加大投入，养老服务事业发展环境得到持续优化。

全省高度重视养老服务体系建设，相继出台了一系列加快养老服务体系建设的法规规章和政策措施，养老服务事业发展环境得到了持续优化。

一是形成了比较完善的政策法规体系。

2019年省委、省政府出台了《关于加快我省老龄事业发展的意见》，201X年省政府出台了《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》，省政府相关部门和地方各级政府也配套制定了一系列加快养老服务体系建设的政策措施。

全省各级人大围绕养老服务体系建设，认真开展视察、检查、建议督办和做出决议决定。

省人大常委会2020年制定了老年人权益保障条例，苏州、**两市分别将苏州市养老服务促进条例、**市养老服务机构管理条例列入本届立法规划。

二是加大了财政资金的投入力度。

全省各级坚持以公共财政为导向，不断加大对养老服务体系建设的投入。

据统计，十一五以来，全省各级投入养老服务事业发展的资金共计67亿多元。

201X年全年省级财政安排用于社会养老服务体系建设的专项补助资金为4亿元。

三是营造了良好的社会氛围。

各地通过学习贯彻老年人权益保障法律法规、开展多种形式敬老活动、评选表彰先进典型等方式，加大敬老、爱老、助老宣传教育力度，营造了尊重、关心、帮助老年人的良好氛围。

（二）注重整合资源、构建网络，居家养老基础性作用得到充分发挥。

全省各级积极整合社会和社区各类服务资源，着力构建居家养老服务网络，居家养老的覆盖面和受益人群逐步扩大，居家养老的方式和模式不断创新。

各地依托综合性社区服务中心，建立社区居家养老服务中心，为老年人提供短期托养、日间照料以及助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，同时还兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求，在居家养老服务中发挥了重要作用。

截止201X年底，全省城市社区居家养老服务中心基本实现全覆盖，苏州市已经率先实现了城乡社区全覆盖。

各地还积极采取购买服务、资金补助、提供场所等措施，引导和鼓励社会组织、家政服务企业等社会力量参与居家养老服务。

同时，充分发挥老年人组织、志愿者组织的作用，为老年人提供优质的志愿服务。

**从家政服务、医疗保健、文化娱乐等行业筛选确认了3000多家为老服务定点单位为老年人提供多样化服务，有1400多名政府购买服务的工作人员为困难老人提供钟点式服务，有25万人的志愿者队伍以各种形式活跃在为老服务岗位上。

苏州市姑苏区利用社区资源，扶持社会力量，创新推出虚拟养老院，对社区老年人实行信息化管理和上门服务，服务项目涉及日常生活照料、医疗保健、精神慰藉、应急救助等6大类53项。

**市山泉村结合新农村三置换试点，将每幢安置房底层朝南的房间统一设置为老年公寓房，产权归村集体所有，由老人子女缴纳租金使用，创造了村集体供养老人的新方式。

（三）注重示范引导、政策扶持，养老服务机构建设得到全面推进。

近年来，全省各级采取公办、社会投资兴办、合作经营等多种形式，全面加强养老服务机构建设，着力推进养老服务主体多元化。

一方面，不断加大公共财政投入力度，加快推进公办养老机构建设，充分发挥公办养老机构的示范引导作用。

省本级投资建设了带有示范性的**省老年公寓。

各地也不断推进示范性公办养老服务机构建设，**市及其所属9个县（市、区）都已建成一所公办省级示范性养老机构。

同时，各级还大力加强农村养老服务设施建设，不断改善农村养老服务条件，推动农村敬老院逐步向区域性养老服务中心转型。

另一方面，认真落实各项扶持和优惠政策，大力支持社会力量兴办养老机构。

全省各级采取规费减免、床位建设和运营补贴、购买服务、以奖代补等多种方式，积极扶持社会力量兴办养老服务机构。

**、**、**等市都建成了一批不同档次、满足不同老人需求的民办养老服务机构，**市民办养老机构已成为该市机构养老的主力军，**市社会办养老机构的床位数占到全市三成以上。

**市的省人大代表鞠志慧先后投资201X多万元，发展连锁养老机构6家，建成了集医疗、康复、托老、护理和临终关怀等多功能于一体的全国爱心护理工程建设基地。

（四）注重加强培训、规范管理，养老服务专业化信息化水平得到有效提升。

全省各级不断加强养老服务人才队伍建设和网络平台建设，努力为广大老年人提供更加专业、更为高效便捷的养老服务。

在养老服务人才队伍建设上，各级通过在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加强养老服务培训基地建设，着力培养专业人才，同时加强对从业人员职业道德、业务技能和服务水平的培训，推行从业人员职业资格认证和持证上岗制度。

目前，全省设立了省级养老护理员培训基地23个，并且实施了养老护理员免费培训工程。

**市累计举办养老护理员培训班50期，1800多名护理员取得初级及以上职业资格，持证上岗率达90%。

在养老服务网络平台建设上，各地结合本地实际，充分利用现代信息技术，整合现有网络资源，着力打造各类养老服务信息平台，加强老年人基础信息管理、养老机构信息管理和社会养老信息服务。

**市将市区居家养老服务信息系统建设纳入今年为民办实事项目，着力建设以12349老年服务热线平台为指挥中心、镇（街道）综合性养老服务机构为管理中心、社区（村居）居家养老服务中心（站）为服务中心的大市区养老服务信息化、数字化系统。

**市实施了幸福一点通援老信息服务工程，老人有了急事难事，只要摁下家中的呼叫器，15分钟内社区援助中心就会上门提供帮助，被老人们亲切地称为电子保姆。

二、存在的主要问题

我省养老服务体系建设取得了显著的成绩，积累了一些宝贵的经验，但整体上看还处于起步阶段，与养老服务新的形势任务相比，还存在着一些困难和问题。

（一）养老服务体系建设存在不平衡现象。

首先，不同区域之间建设发展水平不平衡。

整体上看，苏南地区养老服务体系建设水平最高，苏中次之，苏北相对比较薄弱，经济发展的差距是其客观原因。

其次，城乡之间养老服务体系发展不平衡。

在居家养老服务方面，全省城市社区居家养老服务中心基本实现全覆盖，而农村社区（村）苏南、苏中、苏北覆盖率分别为52.3%、46.3%和40%;在机构养老方面，投资大、规模大、条件好的公办养老机构基本上都建在城市，民办养老服务机构绝大多数也集中在城市，而农村敬老院大多条件简陋、服务功能单一。

再次，对不同养老模式的重视扶持程度不平衡。

对机构养老特别是公办养老机构的投入力度很大，有的公办养老机构还存在高端化、特权化现象。

但是对占老年人口90%以上的居家养老方面的投入却远远不够，城乡社区居家养老服务中心功能未能有效发挥，无论是基础设施建设，还是服务内容和质量，都处于较低水平。

（二）民办养老服务机构发展存在诸多困难。

近年来，省政府及有关部门制定出台了一系列促进养老服务机构发展的政策措施，推进了养老服务机构的发展。

但在实际执行中缺少具体的细化措施，在遇到新的问题和矛盾时也未能及时研究出台相应对策，制约了养老服务机构特别是民办养老服务机构的进一步发展。

调查中，民办养老服务机构普遍反映，存在以下几个方面的困难：

一是用地难。

当前民办养老服务机构用地因无法律和政策上的突破，只能走市场化的途径，通过参加招挂拍获得土地，这对于非营利性的民办养老服务机构来说，几乎是不可能完成的任务。

二是融资贷款和税费减免难。

民办养老服务机构属于非营利性机构，不具备贷款资格，难以从银行等机构获得资金，融资非常困难。

在税收及水电气等方面的优惠，也很难有效落实。

三是医疗准入难。

许多民办养老服务机构为护理型或半护理型，但既不具备医疗资格，又无法与医保有效衔接，入住老人的就医成为难题。

四是扩大规模难。

作为福利性机构，民办养老服务机构的运营以收支平衡为主，而且不允许设立分支机构，影响了投资的积极性，制约了行业的发展。

此外，一些设施不全、条件简陋的小微型养老服务机构违规营运，既搅乱了养老服务市场秩序，也影响了民办养老服务机构的健康发展。

（三）养老服务队伍建设难度较大。

养老服务需要一支庞大高效的专业化队伍，但全省各地普遍缺乏从业人员尤其是专业人员。

主要体现在以下三个方面：

一是养老服务从业人员普遍年龄偏大、文化偏低，专业技能不高。

服务人员的年龄大多在50岁左右，有的甚至在60岁以上，本身就属于老年人，并且文化素质普遍较低，对专业技能的学习和掌握有一定的困难，服务的质量和水平受到很大影响。

二是养老机构服务人员薪酬待遇低、劳动强度大，队伍很不稳定。

养老机构服务人员的薪酬普遍低于当地平均工资水平，苏南发达地区月收入也只有201X多元，苏中、苏北更低，有的仅有几百元。

养老服务需要整天和老年人在一起，工作时间长，工作责任大，脏、累、苦，并且社会认同感较低，致使许多人流动频繁，队伍很不稳定。

**市每年约有20%以上的养老护理员流动或离职，养老机构缺岗率达10%以上。

三是养老服务专业人才数量较少、比例较低，不能满足需求。

近年来，全省加大了对养老护理员的培训力度，培训了一大批初、中、高级养老护理员，但是与养老服务的需求相比，还有非常大的差距。

如**市具备中级以上资质的护理人员占比不到5%，全市145家养老机构中，有专业社工的养老机构只有五分之一左右。

（四）养老服务整体水平仍需提高。

在服务设施上，从全省整体情况来看，目前大多数的养老服务还处于全人力、纯手工阶段，专业化、社会化程度较低。

养老服务尤其居家养老服务无论是硬件设施还是软件设施都还比较缺乏，专业化的服务设备和手段比较少，部分农村敬老院甚至连基本生活设施配置都不齐全，给老年人生活带来很大不便。

在资源结构上，存在着护理型床位比重较小、资源紧缺，自理型床位比重较大、相对闲置，养医结合的综合性养老服务机构比较缺乏的问题。

在服务质量上，一些投入比较大的示范性养老机构由于硬件设施好、专业人员多、管理水平高，服务质量和水平普遍很高。

但是大多数的养老机构和居家养老服务场所受到场地、设施、人员素质、管理水平等因素的影响，仅能够提供一些较低层次的基本服务，服务的质量和水平参差不齐。

在服务内容上，对老年人的生活照料护理考虑的比较多，但是对老年人的人文关怀、精神关爱还不够，精神养老方面的服务比较少。

三、几点建议

加快推进养老服务体系建设，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求，是当前乃至惠及长远的迫切任务和民生幸福工程，对于加快转变经济发展方式，维护社会公平正义，保持社会和谐稳定，具有重要意义