浅析城中村改造中的若干法律问题0.docx

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浅析“城中村”改造中的若干法律问题

浅析城中村改造中的若干法律问题吴婧城中村，是指在城市发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落。

城中村改造是一项非常复杂的系统工程，牵涉面广、环节复杂、利益冲突多、开发风险大，关系到政府、企事业单位、村民及周边单位等多方主体的切身利益。

城中村拆迁改造涉及的法律关系及法律问题非常复杂，而目前我国关于城中村改造的法律、法规相对缺失，虽然有些地方颁布了地方性法规，许多法律问题和利益冲突的解决仍然缺乏具体的依据。

因此，加强对城中村改造中法律问题的研究，尽快完善相关法律法规，在城中村改造中充分发挥律师等专业人士的作用，是确保城中村改造顺利进行的必要条件。

一、城中村概念及概况

（一）什么是城中村？

城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市化问题。

对于城中村，目前已有很多定义，有从土地关系和形成原因角度的定义，如所谓城中村是指在城市化快速推进过程中，城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内，这些被纳入城市建设用地的村庄，本文将其称为城中村。

有从土地、户籍、社会关系角度的定义。

如城中村现象是指从地域角度讲已被纳入城市范畴的局部地区，就其社会属性而言，却仍属于传统的农村社区的矛盾现象，是一种特殊的社区。

有从产权和经营制度角度的定义，城中村是指在城市总体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。

城中村是城市化过程的产物，是一定发展阶段的特殊现象。

等等。

（二）青岛城中村改造的概况青岛城中村改造项目自2007年大规模出让启动以来，已成为青岛改善城区土地供应的主力。

2007年，侯家庄、麦坡、佛耳崖三个城中村改造项目揭开了青岛市2007年城中村改造和旧城改造的序幕。

同年，青岛市确定了改造河西村、河崖村、大山村、孤山村、华光村等9片旧城区、9个城中村的工作目标，其中，当年的重点城中村改造项目侯家庄和大山片区已分别被外来大开发商绿城房地产和万科房地产竞标获得，而今已经变身为设施齐全、功能完善、环境优美的高品质现代化住宅小区，成为李沧东部和四方东部新城区的亮点项目。

2008年，市内四区两改继续加码，年内计划实施旧城区和城中村改造项目达到24个，其中城中村改造是大头，规划建筑面积约为713.4万平方米，占全部两改规划建筑总面积的80%，而城中村改造的重头放在了李沧区。

当年4月份，总投资65亿元的李沧区文昌阁社区、下王埠社区、尤家下河社区3个城中村改造项目正式开标，分别敲定东家，拉开了李沧区城中村改造的序幕，三地块占地面积高达255.825万平方米。

其中，由金茂嘉业房地产开发有限公司开发的下王埠社区伟东幸福之城已于今年上半年开盘入市，另外两个城中村改造项目文昌阁社区蓝山湾和尤家下河社区和达和城也将在今年下半年进入市场。

除此之外，李沧区春和景明等多个旧村改造项目也将在今年下半年开盘入市，另外加上嘉合电业80多万平方米的郑庄改造项目、亚建40万平方米的苏家改造项目、台湾良奕房地产公司签约投资8亿元对东兴村进行的改造项目，中南控股集团有限公司对大枣园、南岭旧村进行的改造项目，我市迎来城中村改造时代2009年以来，青岛市稳妥推进城中村规范改制工作，集体产权改革取得新的成果。

目前，位于李沧区的十梅庵社区和于家下河社区顺利完成改制，村集体企业由一般的农工商公司改制为规范的股份有限公司。

截至8月12日,共有23户城中村完成规范改制,处置经营性集体资产11亿元，涉及14519户家庭、村（居）民44019人，其中23213人成为股东。

二、城中村改造中房屋拆迁所面临的问题近年来，城市建设日新月异，拆迁规模不断扩大，但由于城中村拆迁工作情况复杂，政策性强，交织着政府行为和当事人之间的民事行为，牵涉到千家万户和千差万别的家庭利益。

在城中村改造中房屋拆迁存在的相关问题：

（一）城中村改造缺乏国家宏观政策的支持到目前为止,国家没有一部关于指导城中村改造的法规文件,除直辖市外也没有省级政府出台的法规。

在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导城中村改造的条目。

目前城中村改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差,影响到城中村改造工作的顺利进行。

另一方面,城中村改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。

相关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制合力措施,城中村改造的有关指导性政策亟待制定和完善。

（二）违法违章建设严重、房屋产权不明城中村中存在着大量的违章违规建筑，这些建筑没有任何规划与建设部门的批准。

违法建筑的原因很多，但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。

违法建筑往往处于城中村内经济繁华的枢纽地带，投资少、经济效益好，村民、投资者以及基层单位、公职人员通过违法建筑牟取了经济利益，甚至形成了利益同盟，对制止违法建筑形成巨大的阻力。

另一方面，违法建筑的产权混乱。

城中村大量违法建筑的存在与土地产权的特殊性,令改造陷入两难境地∶如果承认违法建筑的产权，则鼓励了违法行为，引发新的抢建风；不承认产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对已经存在的违法建筑难以强制拆除，令改造无所适从。

政府的这种两难境地也为违法建筑的迅速膨胀培养了土壤。

在此背景下，部分村民甚至村社组织为多得补偿款，纷纷进行民房加建、重建、抢建，究其原因皆因利益驱使。

所以，要对城中村的建筑进行拆迁改造，一定要首先辨明城中村现有建筑的合法性，建立一个公平合理的法律规定框架，合理合法地解决城中村中的违法建筑，保证公众利益和个体利益分配的相对公正。

如果这个问题不处理好，既纵容违法者侵害公众利益，也损害合法者的正当权益，还会加大改造的成本。

（三）对农民的补偿标准不统一在城中村改造中，最受关注的是补偿问题。

补偿是否适当及时决定了城中村改造的进程。

对农民土地和房屋的补偿问题比较复杂，这些涉及改造的农户住房面积存在很大差异，还有违章建筑等。

只能在政策框架内，根据具体情况具体对待的办法逐一处理。

而且随着房地产市场的蓬勃发展，房地产价格不断上扬，村民攀比心理严重，对拆迁补偿安置的期望值增大，这无形中也加大了城中村改造的难度和成本。

（四）城中村改造后，村民的管理、就业和社保等问题城中村改造完成后，集体所有的土地就会变为国家所有，村民就会成为居民。

如何解决大部分村民的就业、医疗和社会保障，将是城中村改造后面临的重大问题，这些问题的有效解决都需要政府、居民和改造单位之间更多的协调。

三、城中村改造过程中涉及的相关法律问题城中村改造绝非土地变姓（由集体变国有）、户口变色（村变居）那样简单，这其中涉及的各方利益的博弈和角逐异常的激烈和残酷。

改造的过程，涉及集体土地上房屋拆迁补偿标准的制定、补偿纠纷程序及处理，集体资产的合理量化、村级改制公司的生存和发展，村民社保福利措施的落实，政府的疏导、管理和公共利益的调控，环节和程序繁琐，异常复杂；更涉及投资地产公司、政府、村委、村民利益的博弈和统筹协调，是一个涉及土地产权制度、投融资体制、居民社会保障制度等等多方面纠葛、缠绕，有待践行理顺的问题总和。

（一）土地使用权及地上附着物权属的确认问题在城中村改造过程中土地使用权的权属关系到补偿面积，根据《宪法》第十条规定：

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山、也属于集体所有。

可见，城中村改造项目中的，大部分土地是归集体所有的，但还有一部分土地是归国家所有的，显然国有部分肯定得不到补偿。

同时地上附着物的权属确认，有利于补偿的实际到位，将补偿发放到实际权属人手中，防止重复补偿，也更有利于保障被改造方的权益，因为地上附着物就包括建筑物和绿地等等。

根据相关法律的规定，征用集体土地时应支付相应的征地补偿金，用于补偿村民失去土地的损失。

征地补偿金包括土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置补助费等。

其中地上附着物补偿费和青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，属个人财产；土地补偿费、安置补助费归农村集体经济组织所有，属全村村民的共同财产，因使用共同财产获得的收益仍是共同财产，归全村村民共有。

（二）政府与城中村集体经济组织或者开发商签订拆迁改造框架协议问题政府与城中村集体经济组织或者开发商签订拆迁改造框架协议实质上是授权委托书，即对村集体经济组织或者开发商改造地位的确认，并对村集体经济组织或开发商的权利范围以及改造计划性质给予确定。

只有签订了相关的改造框架协议，才使得改造者的地位得到确认，同时确认该改造计划的性质。

在城中村改造中，有些城中村改造的集体经济组织以股份合作社、居民小组（村民小组）等名义与开发商签订拆迁改造框架协议或者意向性协议，就城中村改造的范围、改造原则、费用支付、双方的权利义务、违约责任、特别约定等事项进行约定。

在签订上述协议前，开发商一般会提供城中村改造方案，并且向集体经济组织支付一定的保证金。

这些协议的名称虽然为框架协议或者意向性协议，但协议的内容符合《合同法》的规定，并且是双方平等自愿、协商一致的基础上签订的，因此只要上述协议的内容没有违反法律法规的强制性规定，没有合同无效的其他情形，该合同就是合法有效的，对当事人即具有法律约束力，合同当事人应当按照合同的约定行使权利并履行义务。

实践中，为加快城中村改造的进度，在签订上述协议时往往会对某些特定事项进行约定，如签订协议多少日内要签订正式的拆迁补偿协议、交纳保证金或者其他具体要求，并约定如开发商不能在上述期限内完成协议约定的义务，集体经济组织可以单方面解除合同，并可以扣除保证金。

而某些参与城中村改造的企业，由于前期对项目中存在的问题分析不足或者因为企业自身的资金、管理问题导致迟迟不能签订正式的开发协议或者履行其他相关义务，导致此种情况下不得不退出城中村改造项目，并且前期交纳的保证金还面临着不能收回的风险，使企业处于一种尴尬的境地。

而律师的介入城中村改造，可以帮助起草相关的改造协议，以及协调相关的法律关系。

（三）集体土地转换作价出资的法律问题为了确保村民的长期利益，将村民利益和有限责任公司挂钩，可以采取补偿金入股的方法，将属于个人所有的附着物补偿费、青苗补偿费支付给个人，属于集体所有的征地补偿金由村民大会决定，公司不实际支付而直接将其作为村集体组织的出资，村集体组织入股成为公司的股东。

村组织从公司取得的利润按村人口平均分配给各村民。

如此，村民的利益分两步和公司挂钩，第一步是在公司成立时，村民直接货币出资成为股东。

因为有限责任公司的股东最多不得超过50人，建议公司成立时可以以村小组为单位推举股东代表，村民授权该名股东代表行使权利。

股东代表形式上是唯一的正式股东，登记在股东名册，实质上扮演法律上代理人角色，其从公司获得的收益应均分给全小组村民、在公司承担的风险由全小组村民分担。

待时机成熟如公司资本达到人民币1000万元时，申请变更为股份有限公司，全部村民直接成为公司股东而不再通过股东代表行使权利。

第二步是征地时，村组织以征地补偿金投资入股，村组织作为