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耕地和基本农田保护专题研究

XX县耕地和基本农田保护

XX县自然资源和规划局

XXXXX

二0一九年x

第一章前言

一、专题研究的目的、背景和意义

耕地是十分宝贵的资源，保护耕地就是保护我们的生命线。

人多地少是我国的基本国情。

随着人口的不断增加，我国人均耕地面积1996年的人均0.106公顷下降到2004的0.094公顷，下降幅度达11.3%，已不到世界人均水平的40%，约为美国的1/6，比印度还少。

人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的矛盾，随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。

在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。

科学合理的利用土地，保护一定的数量和质量的耕地，满足人们对粮食的需求和经济建设对土地的需求，解决人地矛盾，具有十分重要的意义。

XX“内环京津、外环渤海”具有独特的区位优势，随着工业化和城市化进程的加快，XX耕地面积呈现快速减少的趋势，全省近十年共减少耕地52.83万公顷，平均每年减少5.36万公顷，人均耕地占用量从0.106公顷降到0.095公顷，耕地数量的减少对有限的耕地资源基础及其安全保障形成的压力越来越大，对粮食安全、社会经济发展和生态环境改善的约束也越来越明显，耕地资源的保护与控制面临着少有的严峻环境。

XX满族自治县位于XX的东北部。

地理位置为东经118010'35"至11900'45"，北纬40017’至40045'15"之间。

总面积1932.33平方公里，共辖18个乡镇、一个水库和一个林场。

全县总人口为24.61万人，人口密度127.36/平方公里。

XX县处在冀北山区，地貌类型以山地丘陵为主，总的概况为“八分山场一分田，河流水面零点七、村庄道路零点三”。

境内山场广阔，沟谷纵横，属温带向暖温带过度，半干旱向半湿润过度的大陆性季风型山地气候，年平均气温8.6℃，年降水量平均662毫米。

全县均属滦河水系，境内河流有瀑河、滦河、青龙河、长河、都阴河等，全县水资源总量年平均16.647亿立方米（未包括潘家口水库），其中地表水占77.6%。

本县的土壤分布面积185333公顷，占土地总面积的95.92%，主要类型有棕壤、褐土和草甸土。

经济中以种植业为主，种植业总产值占农业总产值的40.39%，林牧产值占59.61%，林牧业所占的比重较大。

工业以矿山生产为主。

全县交通以公路为主，公路全程334.8公里，其中三级公路113.93公里，四级公路117.77公里，农村道路103.1公里。

公路密度为0.17/平方公里，属全省公路密度最低的山区县。

二、专题分析的任务

保护耕地特别是基本农田，是这次规划修编的首要原则。

任何地方的规划修编中都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借规划修编放松耕地保护。

依据国办发[2005]32号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田总量不减少、质量不降低的目标，分析提出加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。

1、查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见；

2、在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提下，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施；

3、全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准；

4、围绕增加有效耕地面积，提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。

三、基本思路

本研究的基本思路是综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功能，分别估算基于粮食生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济水平目标下的耕地保护规模，在XX总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定XX县的耕地保有量，并提出相应的保障措施。

根据上述研究思路，本轮规划修编和上一轮规划相比，在耕地和基本农田保护的重点和深度等方面有以下不同：

1、立足于协调经济发展和耕地保护的关系；

2、耕地的数量、质量和生态保护并重；

3、适应经济发展的不确定性，预测不同条件下的耕地保有量；

4、从统筹区域的原则出发，制订不同区域的耕地保护政策；

5、适应社会主义市场经济体制的发展，强化经济手段在耕地保护措施中的作用；

6、加强与相关规划的衔接；

7、加强国家和省（区、市）两个层次的反馈。

四、耕地保护的必要性

1、加强耕地保护是全面建设小康社会的必然要求；

2、加强耕地保护是全面落实科学发展观的必然要求；

3、加强耕地保护是建设资源节约型社会及发展循环经济的必然要求；

4、加强耕地保护是实现XX发展的必然要求。

五、研究依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《基本农田保护条例》；

3、《退耕还林条例》；

4、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；

5、国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前提调研工作的通知》（国土资发[2004]133号）；

6、国务院办公厅转发国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编前提工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；

7、国土资源部《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》（国土资发[2003]336号）；

8、国土资源部、农业部《关于印发〈关于基本农田保护中有关问题的整改意见〉的通知》（国土资发[2004]223号）；

9、七部委《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发[2005]196号）；

10、《XX县土地利用总体规划（1997-2010）》；

11、XX县统计年鉴（1997-2008）；

12、XX县“十一五”规划；

13、其它相关资料。

第二章耕地与基本农田利用的现状及变化趋势分析

一、耕地利用的自然和社会经济条件

（一）自然条件概况

XX满族自治县位于XX东北部，XX的东南部。

县域四邻是：

北抵平泉，东北与辽宁省建昌县接壤，东南与青龙县毗邻，西南与迁西为伍，西接兴隆，西北与承德搭界。

全县土地总面积193233.4公顷，折2898501亩，人口密度为每平方公里127人。

XX县为燕山山脉组成部分，属燕北山地，地形由东南向西北倾斜，主要山峰有都山、广东山、鸭咀山、鸡冠山、南大山、牛盘山等。

最高是都山，海拔1846米，最低海拔300米左右，在潘家口。

地形特点是群山密集，沟谷狭窄，山坡陡峭。

年平均气温8.6℃，≥10℃积温3543.1℃，年降水量662.5毫米，无霜期157天。

流经本县的主要河流有滦河、长河、青龙河，著名的大型水库—潘家口水库位于县西南角。

全县水资源较丰富，三大河流水量充沛，水质良好，河流两岸水利设施齐全。

土壤类型多，有棕壤、褐土等7个土类，14个亚类，33个土属，44个土种，林、果立地条件好，土壤养分中上等。

山地土壤存在土层薄，砾石含量高，水土流失严重等不利因素。

（二）耕地利用的社会经济条件

XX县现辖18个乡镇，一个水库和一个林场。

2007年全县总人口24万人，其中农村人口19.4万人，非农人口4.6万人。

当年完成国内生产总值79.03亿元，比上年增长15.1%；其中，第一产业6.02亿元，增长13.7%第二产业59.72亿元，增长14.1%，第三产业13.29亿元，增长20.3%。

农村居民人均纯收入4063元。

当年粮食作物播种面积12354公顷，粮食总产量68125吨，粮食播面单产5514公斤/公顷。

改革开放30年来，XX县的社会主义现代化建设取得了巨大成就，全县各项事业快速发展，综合经济实力显著增强。

进入21世纪，XX县的经济发展显示出更加旺盛的活力，实现了“十一五”计划的良好开局。

2007年全县地区生产总值79.03亿元。

人均生产总值65858元。

全县实现农林牧渔业增加值60.2亿元，同比增长13.7%。

其中：

农业增加值28251万元；林业增加值15079万元；畜牧业增加值11079万元；渔业增加值2934万元；农林牧渔服务业增加值2833万元。

二、耕地和基本农田利用现状

（一）耕地资源数量和质量状况

1、数量状况

截至2009年，XX县耕地面积13119.58公顷，占全县土地总面积的6.68%，占农用地面积的11.2%。

全县人均耕地面积0.05公顷，与全国人均耕地面积0.094公顷相比，低于全国平均水平，在经济快速发展的背景下，耕地资源形势更不容乐观。

由表2-1和图2-1耕地内部结构来看，XX县以旱地为主，旱地面积为12924.2公顷，占耕地面积的98.5%；水田68.63公顷，占耕地面积的0.5%；水浇地126.75公顷，占0.97%。

旱地主要分布在龙须门镇、汤道河镇、XX镇、板城镇，这几个乡镇的旱地面积均在1000公顷以上，分别占全县旱地总面积的16.34%、14.6%、10.34%和10.19%；水浇地在全县有零星分布，总面积为126.75公顷；水田主要分布在XX县东部的大石柱子乡和汤道河镇。

表2-1XX县各乡镇耕地内部结构分布情况

单位：

公顷

行政区划

耕地

水田

水浇地

旱地

面积

比例（%）

面积

比例（%）

面积

比例（%）

XX镇

1349.77

13.65

1.01

1336.12

98.99

2140.78

28.68

1.34

2112.1

98.66

1000.54

100

1951.11

47.44

2.43

16.18

0.83

1887.49

96.74

1333.75

16.26

1.22

1317.49

98.78

410.24

7.06

1.72

403.18

98.28

229.85

100

278.46

3.18

1.14

275.28

98.86

119.88

100

30.66

100

378.71

2.28

0.6

376.43

99.4

204.11

100

230.38

100

386.02

100

713.05

100

855.61

0.2

0.02

39.46

4.61

815.95

95.36

653.15

100

742.34

20.99

2.83

721.35

97.17

18.51

100

92.66

100

13119.58

68.63

0.52

126.75

0.97

12924.20

98.51

图2-1XX县各乡镇耕地内部结构图

2、耕地质量状况

根据XX农用地分等成果XX县农用地结果为：

5个农用地等别中，以2等地面积最大，面积4690.5公顷，占全县耕地总面积的57.04%，4等地次之，面积1745.9公顷，占全县总耕地面积的21.23%。

5等地：

26.9公顷，占全县耕地总面积的0.33%，在汤道河镇和苇子沟乡零星分布，土地质量是全县最好的，灌溉保证率高，土层深厚，壤土为主，剖面构型理想，无盐渍化。

在农田经营管理上，农户投入较多，田间管理精细，多建设为丰产高产田、菜地。

3-4等地：

2583.2公顷，占全县耕地总面积的31.41%，小面积分布于XX县的部分乡镇。

自然质量次于5等地，主要受水利条件的限制，灌溉保证率较低，有的还受有效土层厚度、土体构型不理想等因素的限制。

1-2等地：

5613.3公顷，占全县耕地总面积的68.26%，在XX县的各个乡镇均有大面积的分布。

是全县农用地中质量最差的等别，水利条件限制严重，多为旱地。

地形坡度较大，受侵蚀明显。

表2-2XX县农用地分等定级成果表

单位：

公顷

乡镇名称

1等面积

2等面积

3等面积

4等面积

5等面积

总面积

XX镇

44.62

1025.98

1070.60

37.46

361.51

620.23

1019.20

788.76

31.24

820.00

812.41

236.39

1048.80

509.61

41.89

19.77

528.72

6.22

1106.20

241.71

10.53

57.56

309.80

12.44

92.96

46.17

16.73

168.30

150.24

12.56

162.80

91.57

40.98

40.95

173.50

18.90

169.50

0.50

170.00

111.98

61.42

173.40

168.72

257.63

2.95

429.30

245.39

5.41

250.80

48.33

215.72

2.15

266.20

366.39

32.23

13.38

412.00

47.07

222.61

81.43

351.10

95.70

169.68

7.32

272.70

922.78

4690.71

837.28

1745.92

26.91

8223.60

（二）耕地资源的空间分布情况

从图2-2耕地的空间分布状况可知，耕地主要集中分布于山谷盆地中。

其中，龙须门镇耕地面积最大，为2112.1公顷，占XX县耕地总面积的16.34%；其次是汤道河镇和XX镇，耕地面积分别为1887.49公顷和1336.12公顷，占全县耕地总面积的14.36%和10.34%；另外，耕地面积超过1000公顷的还有板城镇和峪耳崖镇；林场和独石沟乡耕地面积较少，面积均不足100公顷。

图2-2XX县耕地空间分布图

从各乡镇耕地比重来看，中部、北部乡镇较其他乡镇要高，其中以龙须门镇的耕地比重最高，为11.5%，其次是苇子沟乡、大字沟乡和亮甲台乡，都在8.9%以上。

耕地比例最小的乡镇为林场，仅为0.3%。

表2-3XX县各乡镇耕地分布情况

单位：

公顷%

行政区划

土地总面积

耕地面积

占本镇土地总面积的比例

占全县耕地比例

XX镇

17252.64

1349.77

7.82

10.29

18619.54

2140.78

11.50

16.32

14149.44

1000.54

7.07

7.63

23125.73

1951.11

8.44

14.87

16061.43

1333.75

8.30

10.17

5854.46

410.24

7.01

3.13

8306.57

229.85

2.77

1.75

9682.03

278.46

2.88

2.12

8091.03

119.88

1.48

0.91

4967.89

30.66

0.62

0.23

7848.59

378.71

4.83

2.89

4844.30

204.11

4.21

1.56

6274.14

230.38

3.67

1.76

4422.12

386.02

8.73

2.94

6710.26

713.05

10.63

5.44

9592.11

855.61

8.92

6.52

7250.08

653.15

9.01

4.98

9732.42

742.34

7.63

5.66

6726.26

18.51

0.28

0.14

4061.92

92.66

2.28

0.71

（三）耕地资源的利用程度、效益及其特点

1、耕地资源利用程度

耕地利用程度主要反映耕地利用的广度和深度，它不仅反映耕地本身的自然属性，同时也反映了人类因素与自然环境因素的综合效应。

本研究从土地垦殖率、耕地复种指数来反映XX县耕地利用的程度。

（1）土地垦殖率

土地经过开垦变为耕地种植农作物，一定区域内耕地面积占土地总面积的比例，即为土地垦殖率。

土地垦殖率表示一个国家或地区耕地资源开发利用的程度，反映了耕地利用的广度。

其计算公式为：

土地垦殖率=耕地面积/土地总面积×l00%

（2）耕地复种指数

耕地复种指数，是指一年内耕地上农作物播种面积与耕地面积之比，其值表明一年内单位耕地面积上的平均种植次数，反映耕地复种程度的高低，即耕地利用的深度。

其计算公式为：

复种指数=当年农作物播种面积/耕地面积

其中，播种面积是指播种季节结束时实际播种或移植有农作物的面积，是反映农作物生产规模的重要指标。

通过计算，XX县及各乡镇耕地利用程度为（表2-4）：

表2-4XX县2007年耕地利用程度

行政区划

复种指数

土地垦殖率（%）

XX镇

2.07

7.82

1.78

11.50

1.46

7.07

1.34

8.44

1.48

8.30

2.03

7.01

3.84

2.77

5.98

2.88

5.40

1.48

2.56

0.62

1.81

4.83

2.70

4.21

2.15

3.67

1.80

8.73

1.85

10.63

1.50

8.92

1.32

9.01

2.78

7.63

合计

1.79

6.78

XX县为燕山山脉组成部分，属燕北山地，地形由东南向西北倾斜，低山丘陵冬小麦两年三熟区。

从表2-4可知，从土地垦殖率而言XX县整体的耕地利用程度广度较小。

全县土地垦殖率平均值为6.78%，各乡镇差异较大，其中土地垦殖率最大的是龙须门镇，为11.5%，独石沟乡较小，仅为0.62%，两者相差近20倍，因为耕地垦殖率与区域的自然条件密切相关，地形平坦、灌溉条件好的平原地区，耕地资源丰富，土地垦殖率大，而地形起伏较大、灌溉条件不太好的山地和丘陵地区，耕地资源贫乏，土地垦殖率低；复种指数反映一个地区的土地利用深度，XX县复种指数平均值为1.79，在全省属于高水平，但各乡镇有较大差异，其中复种指数最大的为孟子岭乡，其值为5.89，大字沟乡最低，其值为1.32，这主要由乡镇种植方式和农业技术水平的不同造成的。

2、耕地资源利用效益

XX县农作物播种面积为14536公顷，复种指数为1.79；粮食播种面积为12354公顷，占总播种面积的84.99%，粮食单产为5514千克/公顷。

豆类作物播种面积为1015公顷，薯类作物播种面积为327公顷，油料作物播种面积142公顷，油料单产为2176千克/公顷；蔬菜的播种面积为1731公顷，单产59815千克/公顷。

XX县人均耕地相对较少，保护有限的耕地资源对于保证全县社会稳定和持续发展具有重要意义。

近年来XX县政府十分重视“三农”工作，在加大农业扶持及政策优惠的同时，注重发展高效特色农产品生产，不断进行农业结构调整，继续坚持“强龙头、状基地、活机制、拓市场、树特色、创名牌”的思路，取得了较为显著的社会和经济效益。

3.耕地利用的主要特点

（1）耕地比重小，人均粮食占有量低。

2009年全县耕地占土地总面积的比例为6.8%，低于园地和林地。

全县人均粮食占有量283千克，低于全省人均粮食占有量364千克的平均水平，其他农用地为相当长时期内全县经济发展的重要优势资源。

（2）耕地内涵开发潜力大，后备土地资源较丰富。

荒草地面积为62432公顷，占全县总面积的32.3%，后备资源丰富。

全县未利用地占土地总面积34.3%，以宜林宜园荒草地为主，为林果用地的外延开发创造了条件。

（3）水土流失较严重。

全县尚有一定数量的坡耕地未得到改造，相当数量的荒山没有绿化，导致了较严重的水土流失，降低了生态质量，影响了农业的高产稳产。

规划期内，全县经济将进入加快发展的时期，以各级城镇为主体的各类建设用地需求旺盛。

因此，规划期内全县土地利用的突出矛盾将表现为：

保护耕地、实现耕地总量动态平衡目标与各类建设占用耕地的矛盾，本轮规划以解决或协调这一矛盾为重点。

2.2.4基本农田数量及空间布局现状

1、数量结构

根据全国第二次土地调查结果，2009年XX县基本农田面积为11130.69公顷，基本农田面积占土地总面积的比例为5.7%，占农用地面积的比例为9.5%。

如表2-5所示，基本农田的结构中以耕地和园地为主，其中耕地最多，为764.95公顷，占基本农田总面积的68.3%；其次是园地，为3449.66公顷，占基本农田面积的30.9%；林地较少，共有76.08公顷，占0.68%。

表2-5XX县2008年基本农田结构比重表

单位：

公顷%

合计

基本农田内部结构

耕地

园地

林地

草地

11130.69

7604.95

3449.66

76.08

0.00

2、空间分布

2009年XX县共有基本农田11130.69公顷，在各个乡镇的分布比较分散，如表2-6和图2-3所示。

基本农田主要分布在汤道河镇和龙须门镇两乡镇，这两个乡镇基本农田面积占全县基本农田总面积的比例之和达28%，其中汤道河镇的基本农田面积最大，达1732.66公顷，占全县基本农田总面积的比例为15.57%；化皮乡、卜罗台镇、东川乡和独石沟乡的基本农田较少，分别为282.24公顷、217.70公顷、161.2公顷和102.91公顷，四个乡镇基本农田面积占全县基本农田总面积的比例均小于3%。

图2-3XX县各乡镇基本农田分布图

2009年XX县基本农田中不仅包括耕地，还含有一定比例的非耕地、园地、林地。

由下表可知，各乡镇基本农田中耕地面积所占的比例不同，其中大石柱子乡基本农田中耕地面积的比重最大，为97.7%；其次是大字沟乡、XX镇和龙须门镇，均达到89%以上；卜罗台镇基本农田中耕地面积的比例较小，为14.7%。

表2-6XX县基本农田现状

单位：

公顷%

行政区划

基本农田

各乡镇基本农田

基本农田中耕

各乡镇基本农田中

面积

占全县比例

地面积

耕地面积的比例

XX镇

526.92

4.73

472.77

89.72

1380.93

12.41

1238.51

89.69

738.19

6.63

553.83

75.03

1732.66

15.57

1510.84

87.20

551.17

4.95

350.26

63.55

282.24

2.54

175.38

62.14

646.00

5.80

174.16

26.96

494.54

4.44

195.98

39.63

217.70

1.96

32.09

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