城市非经营性公益性基础设施工程项目投融资与建设第五版.docx

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城市非经营性公益性基础设施工程项目投融资与建设第五版

公路,城际（市）轨道交通,公共租赁住房,水利建设工程项目投融资建设（EPC+BT）方式和市政公用事业投资经营（BOT）方式政策介绍和运用

（2013年版第5版）

邱茂中律师

1,囯务院鼓励和支持吸引社会资金进入政府投资的公益性基础设施,市政公用事业和政策性住房建设等领域

1.1,国务院《关于投资体制改革的决定》（2004年）

1.1.1界定公益性基础设施建设,属于政府（包括其部门,机构,事业单位）的投资范围

1.1.2,鼓励吸引社会资金参与有合理回报和一定投资能力的公益性基础设施项目的投资建设

1.1.3规范政府投资资金管理,包括预算资金,各类专项建设资金,统借国外贷款（近年又批准地方政府建设债券发行）,表现为直接投资,资本金注入,投资补助,转贷和贴息等方式

1.2国务院《关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发「2010」19号）

清理整顿融资平台同时,可以吸收社会资金投资建设基础设施项目

1.3,国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》（2010年5月13日）,又称“新36条”

细化2005年国务院“非公36条”,鼓励民间资本进入基础产业和基础设施,市政公用事业和政策性住房建设,社会事业,金融服务,通信和交通运输等领域

1.4,财政部,发改委,人民银行,银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预［2012］463号）

1.4.1,地方性政府债务规模过大,为有效防范财政金融风险,必须规范地方政府的融资借债行为,

1.4.2,地方政府及所属机构原则上不得承做BT,不得承担逐年回购责任方式举借政府性债务

1.4.3,但是,可以承做BT的属于政府性债务的项目,仅局限在公路,公共租赁住房项目

1.4.4,重申地方政府不能承担政府融资平台的债务,包括平台公司BT债务,不能承担任何承诺,担保,

1.5,国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发［2013］36号）推进城市基础设施建设投融资体制和运营机制改革

1.5.1,建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制

1.5.1.1,政府应集中财力建设非经营性基础设施项目,

1.5.1.2,通过特许经营,投资补助,政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资,建设和运营有合理回报或一定回收能力的可经营性城市基础设施项目,在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待,

1.5.2,创新基础设施投资项目的运营管理方式,实行投资,建设,运营和监管分开,形成权责明确,制约有效,管理专业的市场化管理体制和运行机制,

1.5.3,改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式,向独立核算,自主经营的企业化管理模式转变,

1.5.4,完善城市公用事业服务价格形成,调整和补偿机制，

1.5.5,创新金融产品和业务,出台财政扶持政策,落实税收优惠政策。

2,全面清理整顿地方政府融资平台,坚持维持,压缩,退出,改制政策

2.1,国务院《关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）

2.2,财政部,发改委,人行,银监会《关于贯彻落实〈国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知〉有关事项的通知》（财预［2010］412号）

2.3,银监会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发［2010］110号）

2.4,银监会《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发［2011］）14号

2.5,银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发［2011］34号）

2.6,银监会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的通知》（银监办发［2011］191号）

2.7,银监会《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》

2.8,上述主要政策要点

2.8.1界定地方政府融资平台,即由地方政府及其部门,机构,所属事业单位等通过财政拨款或注入土地,股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,並拥有独立企业法人资格的经济实体,并纳入银监会名单制管理体系全面检查监管

2.8.2除在2010年6月30日前已投融资建设之外,上述融资平台不得再接手完全或大部（70%）由财政性资金支付的公益性项目投融资建设,对融资平台授信余额只减不增

2.8.3,上述融资平台原则上仅能从事赢利性收入公益性项目（如收费公路,自来水工厂等）,特别是能从事有偿还能力的保障性住房项目

2.8.4,上述融资平台承担政府性债务范围内的公路,公共租赁住房项目的,不能采取BT等方式,不能向一般企业及非银行金融机构举债

2.8.5,上述融资平台在清理整顿后,吸引民间资本合资,与政府脱钩,改造成正常的法人治理机制的自负盈亏的企业法人,其债务不属于政府性债务,只能依靠自身经营收入偿债

2.9,结论是,BT项目投资不能与融资平台有任何交易关系,而直接对口政府机构,並采取代建制方式

3,中央建筑企业从事投融资建设（BT和BOT）政府公益性基础设施项目的动机

3.1国家国资委鼓励央企从事包括BT,BOT在内的投资业务

3.2,国家优先安排央企整体上市,和发行企业债券,募集大量社会资金,並且金融机构给与央企大量贷款授信,因此央企有巨量的资金能力

3.3,囯资委对央企经营收入的经济增长值考核,迫使央企通过投资（包括BT,BOT）提高企业利润率

3.4,央企通过对政府公益性项目投资,解决政府短期资金困难,从而和政府良性互动,以资本经营拉动和扩大生产经营

4,BT的主要适用法律--《政府采购法》

4.1,政府是采购主体,可以授权部门机构和所属非赢利性事业单位采购,但不得授权企业采购

4.2,为了便于政府采购信息统计和财政预算编制提供依据,政府采购应按财政部《政府采购品目分类表》执行,其中公益性基础设施项目采购品目,如：

公用房建设B0101

住房建设B0102（公共租赁住房项目属于此品目）

文教,卫生,音乐,体育等公共设施建设B0104

纪念性建筑设施建设B0105

市政公用设施建设B0202

集中供暖,供热,供气工程B0204

污水处理B0301

市政垃圾处理B0302

园林绿化工程B0303

防沙工程B0306

河道疏浚工程B0401

大坝,水库,闸门,泄洪工程B0402

机场,航空工程B0501

港口工程B0502

铁路工程B0503

公路,桥粱,涵洞B0504

电力工程B07

电信工程B08

其他种类工程B99

4.3,国务院办公厅《关于加强政府采购管理工作的意见》（2009年4月10日）

4.3.1,应采尽采原则

凡列入国家规定的政府采购目录范围的,应进入政府采购程序,从近几年中纪委,高检展开的建设市场专项整治情况公布,以种种理由和困难,阻挠和迟缓政府采购程序的,腐败情况严重

4.3.2管采分离原则

严禁政府采购程序由一个部门,机构,甚至项目业主（建设单位）全部包揽,铁路,公路部门普遍问题严重,重要原因是管采不分离,没有监管约束

中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室,铁道部《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易中心招标工作的指导意见》,规定在2012年6月基本实现铁路工程管采分离原则

4.3.3预算约束原则

项目预算超概算,决算超预算现象,一般分析为主管部门和项目业主（建设单位）工作责任性不强,缺乏工作能力,应于问责；除谨慎,准确,周到,全面编制预概算时,应考虑在执行预算时,有一定的资金节约

4.3.4,采购债务管理原则

应加强项目采购,延期或分期付款产生的债务管理（如BT采购债务管理）,落实分年资金偿还计划

4.4,工程项目采购应采取公开招标方式

4.5,财政部《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》和《政府采购业务基础数据规范》（财库［2013］18号）

4.5.1,全国统一电子化政府采购管理交易平台,实现全流程电子化操作,有利彻底实现管采分离机制

4.5.2,强化政府采购管理和交易系统銜接,中央和地方系统銜接,集中采购和分散采购交易平台统一

4.5.3,政府采购工作流程,和部门财政预算銜接,和国库集中支付銜接,有利遵从统一的财务核算制度与报告的规定

4.5.4,政府采购进入政府公共财政管理信息系统（GFMIS）,将政府采购和财政预算管理,国库支付管理,现金管理,资产管理,绩效评价及财政总帐管理等系统銜接,形成完整的财政支出纪录和报告体系

5,BT,BOT项目应有完整的基本建设程序

5.1,符合城市建设规划和土地利用总体规划

5.2,完成项目建议书和工程可行性研究报告批准

5.3,完成环保,地震,水土及文物等各项评估批准

5.4,完成土地规划和工程建设规划批准

5.5,完成项目建设用地预审和用地批准

5.6.住建部《住房和城市规划行政处罚裁量权的指导意见》（2012年9月20日）规定

5.6.1,可以采取改正措施,清除对规划实施影响的,查封施工现场,按期改正的,处建造价5%罚款,如采取强制拆除的,处建造价10%罚款。

5.6.1,无法采取改正措施,对存在违反城乡规划的建筑物,构筑物单体,按期拆除,不予罰款,如逾期,处建造价10%罚款,对不能拆除的没收实物或收入,並处建造价10%以下罚款。

6,建设部,财政部,发改委,人行《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（2006年）确定BT基本结构的原则

6.1,要求项目出资方和工程施工承包方两者分离

6.2,BT方式采取,建筑企业设立项目公司作为出资方和发包方,建筑企业作为承包方的两者分离

6.3,BT招标方式尽量采取投融资标和施工标结合的方式

6.4,上述投资方和工程承包方分离,产生两次征税问题

7,BT基本结构应采取代建制建设方式（EPC+BT方式）

7,1,上述财政部等四部委（2012）463号文件,要求BT采取代建制方式

7.2,上海市人民政府《政府投资项目建设体制改革方案》和《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》有关代建制要点介绍

7.2.1,代建制目标是适应社会主义市场经济发展,转变政府职能,理顺投资,建设,运营和监管四者关系,提高工程项目建设管理水平和发挥投资效益,将政府投资项目管理的职能从政府部门移交企业

7.2.2,政府投资项目代建制项下政府职能如下,

7.2.2.1,制定中长期政府投资计划和年度计划,制定专业规划,建立项目技术储备（包括项目设计方案）

7.2.2.2,审批项目建议书,工程可行性研究报告和初步设计（概算）文件

7.2.2.3,安排和完成项目基本建设的行政程序的各项工作

7.2.2.4,确定投资方式,融资方式（包括BT方式）,以及项目管理方式

7.2.2.5,安排和完成项目政府采购的行政程序的各项工作,如果是采取BT方式,应安排和完成纳入政府性债务管理的行政程序的各项工作

7.2.2.6,公开招标选择项目管理公司（包括BT投资公司）,及工程承包公司（包括设计单位）,项目管理公司和工程承包公司不能存在隶属,资产和其他利益关系

7.2.2.7,实施项目基本建设行政监管的各项工作,包括过程审计

7.2.2.8,公开招标工程监理,财务监理（投资监理）

7.2.2.9,安排和完成项目竣（交）工验收的行政工作以及行政考核,年检,评级等行政工作

7.2.2.10,竣（交）工交付项目的资产管理和运作,等等

7.2.3,政府投资项目代建制项下的项目管理公司（BT投资公司）职能如下,

7.2.3.1,原则上,負责从项目完成立项以后,直至项目竣（完）工交付使用的全过程项目管理

7.2.3.2,项目前期咨询,包括项目建议书和可行性研究的编制,评估

7.2.3.3,项目前期动拆迁和项目建设红线外部配套工程的管理

7.2.3.4,组织项目工程设计优化

7.2.3.5,政府委托,代表政府组织设计,施工,监理,设备采购选型的招标工作

7.2.3.6,项目工程设计,投资,质量,进度等管控,合同管理和施工现場协调

7.2.3.7,项目生产试运行管理和评估

7.2.3.8,如果是采取BT方式,负责项目投资和融资,满足项目建设资金需要

7.2.3.9,负责项目财务管理,支付管理和现金管理

7.2.3.10,组织项目工裎竣（交）工验收和移交生产使用,等等

8,项目建设资金和政府采购资金管理

8.1,国务院《预算法实施条例》（1995年）

8.2,财政部《政府采购拨付管理办法》（2001年）

8.3,财政部《关于将按预算外资金管理收入纳入预算管理的通知》（2010年）

8.4,财政部《关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》（2008年）

8,5,财政部《政府性基金管理暂行办法》（2010年）

8.6,上述主要政策要点

8.6.1,财政收支两条线,国库集中支付的原则

8.6.2,预算统一管理,统一核算,专款专用原则,预算计划编制前提必须是符合本级政府中长期预算规划,上级政府指示和上一年度决算情况

8.6.3,项目支付跨年度支付周期长,金额巨大,分期分批支付的,必须先行编制项目整个周期的支付划拨计划,並以此为基础编制年度项目支付预算,报本级政府财政部门汇总,列入本级政府预算计划,报审本级政府后报经同级人大机构批准

8.6.4,项目支付资金独立核算,专款专用,设立支付专户,如有不同资金来源,全部先入国库,再按预算计划支付

8.6.5,公益性项目资金来源主要依靠政府性基金,包括土地出让收入等非税收入,必须纳入财政预算,实行“收支两条线”管理,征收缴库管理,支付申请和审批管理和预决算管理

9,土地资金和收入管理

9.1,财政部,国土资源部《国有土地使用权收支管理办法》（2006年）

9.2,《国有储备土地管理办法》（2008年）

9.3,国土资源部,监察部《违反国有土地管理处罚办法》（2010年）

9.4,国土资源部,财政部,人民银行,银监会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（2012年）

9.5,上述主要政策要点

9.5.1,项目工程不能定向置换土地,包括事先协议约定,否则违反土地出让公开“招拍挂”原则

9.5.2,土地收入不能定向某项用途,某些支付和偿债,否则违反财政“收支两条线”管理原则

9.5.3,土地收入统一入库后,在支付方面严格排序,先行支付三农支出（10%）,保障性住房建设（10%）等各项支出后,余额才用于建设项目支出

9.5.4,,国有土地收入作为公益性资产,严禁无土地使用权证的规划与储备土地出让收入承诺质押,否则违反《物权法》《担保法》《银行业监督管理法》及上述2010至2011年中央新规定的政策

9.5.5,土地储备计划,包括土地储备资金收支预算由国土,财政及人行共同负责审核,融资纳入政府性债务统一管理和融资规模控制卡管理

10,公益性基础设施项目贷款政策

10.1,银监会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发［2010］110号）

10.2,银监会《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发［2011］14号）

10.3,银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发［2011］34号）

10.4,上述政策对政府融资平台的要点

10.4.1,对政府性融资平台实行“名单制”管理,实行比普通企业更严厉的准入门槛制度,但企业BT项目贷款不受限制

10.4.2,,融资平台贷款,一般仅限于保障性住房建设贷款,而且笔笔贷款必须报经银行的总行批准,取消地方分行授权,BT项目公司贷款,银行仍采取原来的授权审批体系

10.5,上述政策对政府投资项目的担保条件

10.5.1,BT的公益性项目贷款,必须有合法,有效,足值的抵押担保,

10.5.2,不接受地方政府及其所属部门（包括财政部门）和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位直接或间接形式提供的担保,各类信用承诺,

10.5.3,不接受以学校,医院,公园,体育馆,电视台,行政办公楼等公益性资产作为抵押品,

10.5.4,不接受无合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）承诺,

10.5.5,不接受一般预算资金收入,政府性资金预算收入及国有资本经营预算收入等财政性资金承诺,但是,

10.5.6,可以接受当地地方金融机构（包括城市商业银行,农村信用社）的金融履约担保,

10.5.7,可以接受净资产大于BT项目总投资的地方国有资产管理公司,大型国有集团公司及国有上市公司的企业履约担保,但不接受进入银监会名单制管理的融资平台公司的担保

10.5.8,可以接受国有企业拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值的收入质押,包括归属合法的专项规费收入,如车辆通行费,具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入,具有质押权的取暖费,排污费,垃圾处理费等稳定有效的收入承诺和质押

10.5.9,具有合法土地使用权证的抵押

10.5.10,具有合法海域使用权证,湖河水面使用权证的抵押,

10.5.11,中国出口信用保险有限公司,及省级担保公司的担保,等等

10.6,,建筑企业可以采取BT方式建设公益性项目,但完全依靠财政性资金偿还的公益性项目贷款风险权重提升为300%（一般项目仅为100%）,提高银行资本占有成本,因此除提高担保条件和利率价格,还要评估建筑企业的信用授信总量,以及建筑企业的担保作为增信措施

10.7,,按国务院《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发［2009］29号），公益性项目投资资本金一般不小于25%,而且必须注册验资

10.8,项目开贷放款,必须实贷实付,贷款资金不进BT项目公司,直接按建筑等发票支付施工企业

11,BT项目风险控制要点

11.1,BT项目基本建设行政批准程序齐全

11.2,BT项目政府采购和支付行政审核程序齐全,包括,

11.2.1,本级政府常务会议纪要批准

11.2.2,本级财政部门纳入预算管理,落实支付划拨计划,设立项目专户,完成进入国库支付的行政程序

11.2.3,同级人大机构决议批准的年度政府工作报告,社会经济发展报告,以及财政预决算报吿,列明该BT项目

11.3,本级财政投资评审机构批准BT项目预算

11.4,本级审计机构介入项目过程跟踪审计

11.5,落实合法,有效,足值的担保

在目前政策环境下,一般只能是,

11.5.1,经营性资产抵押（一般通过金融机构过桥抵押）

11.5.2,,有代偿能力的第三人保证担保,如省级市级担保机构和国有资产经营集团公司等

11.5.3,地方政府控股的地方金融机构履约保函保证

按照人行《商业银行中间业务暂行规定》及《商业银行中间业务参考方类及定义》（2002年）,地方金融机构,包括农村和城市信用社,可以提供债务清偿能力的担保（股权投资类除外）

12,主要类型项目BT方式介绍

12.1,公共租赁住房工程BT项目

12.1.1财政部《关于要求各地做好今年保障性安居工程的财政资金安排工作的逼知》（2012年2月7日）

12.1.1.1,,保障性安居工程实施分类管理,直接纳入政府管理的是公共租赁住房,可以吸收社会资金（包括BT）建设,

12.1.1.2,保障性安居工程财政资金来源,包括优先地方政府债券收入,个人住房产税收入专项,财政投资补助,贷款贴息（不超过15年）,以及省级财政补助拨付等,

12.1.1.3,国有资本经营预算资金,用于支持国有企业棚户区改造,

12.1.1.4,保障性安居工程小区外配套基础设施建设资金,由城市维护建设税等财政收入安排

12.1,2,国土部等4部委关于加强土地储备和融资管理的通知规定

12.1,2.1,土地收储机构由国土部名单制管理

12.1.2.2,土地收储机构按下达的收储计划,向省财政厅和人行省支行申请债务规模控制卡,然后可以向银行贷款,取得收储资金

12.1.2..3,除银行贷款外,不得采取其他融资方式,如BT和垫资施工。

12.2,政府还贷收费公路工程BT项目

12.2.1,交通部《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》

12.2.2,上述政策要点

12.2.2.1,这类公路投资采取省级政府“统一管理,统一贷款,统一还款”的模式

12.2.2.2,这类公路企业法人不能以营利为目的

12.2.2.3,这类公路一般获得财政补助（国道工程可获中央财政补助,省道工程可获省级财政补助）和银行统借统还贷款,因此可以落实项目总投资的85%左右建设资金,财政补助属于拨款,无需偿还

12.2.3,这类公路需要项目属地地方财政配套拨款资金（大约15%）,不能在建设期落实情况下,需要采取BT方式,补足项目属地地方配套拨款资金缺口,一般要求BT投资对这类公路企业法人财政拨款（有些地方政府将财政拨款作为股权投资）替代,並几年后项目属地政府财政拨款回购方式,以取得代建制项下的工程总承包权

12.2.4,国资委,财政部《企业国有产权转让管理办法》（国资发产权［2006］306号）和《关于中央企业国有产权置换有关事项的通知》（国资发产权［2011］121号）等规定国有产权转让要在属地产权交易中心公开招拍挂（小于25%现金交易的除外）,交易前必须产权价格评估,並要报经出受让双方的国资委,以报经的价格订立交易协议。

因此项目属地财政拨款资金作为股权投资同时订立回购协议不成立,另外,财政拨款性质也不能作为股权投资,BT资金只能作为上述文件规定的“企业有偿集资”,並以项目属地财政拨款资金作为偿还来源

12.2.5,规避上述问题的股权投资方式

12.2.5.1,定向投资股权式金融信托计划方式,但期限较短,信托机构收费高,

12.2.5.2,定向委托贷款方式,期限不限,银行收费低

12.3,非收费公路工程BT项目

12.3.1,这类公路工程一般获得财政补助,国道工程获得中央及省级财政补助占公路工程建安部份的60%左右,省道工程获得省级财政补助占公路工程建安部份的60%左右,但这类公路不易获得银行贷款,因此,这类公路的项目属地地方财政配套拨款资金比重较大

12.3.2,BT投资,补足攻目属地地方财政配套资全金缺口,以取得代建制项下的工程总承包权

12.4,城际（市）轨道交通BT项目

12.4.1,国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》

对铁道部体制改革提出政企分开,政资分开,建设权下放的意见；

12.4.2,铁道部《关于鼓励和引导民间资本投资的实施意见》（铁政法［2012］97号）

规范设置社会投资准入门槛,市场准入标准及优惠扶持政策,投资建设范围涵盖铁路干线,客运专线,城际铁路,煤运通道和地方铁路,铁路支线,专用铁路,企业专用线,铁路轮渡及场站设施等项目,

12.4.3,国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发［2012］64号）和国务院办公厅《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（2003年）

12.4.3.1,特大城市（城区人口300万以上）,大城市（城区人口150万以上）有序推进轨道交通系统,包括大容量的地铁（客流规模应单项高峰每小时3万人次）,轻轨交通（客流规模应单项高峰每小时1万人次）,现代有轨电车交通,

12.4.3.2,城市轨道交通建设,同步配套基础设施建设,包括调度中心,停车場,保养場,首末站,停靠站,以及換乘枢纽,步行道,自行车道,公共停车场等配套服务设施,

12.4.3.3,城市轨道交通建设,同步公共交通用地综合开发：

1）新建的公共交通设施用地的地上和地下空间,按照市场化