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税收征管法修订的意义
[摘要]《税收征收治理法》的修订目标是构建现代税收征纳制度，推动征纳两边从不平等的、单向的、对抗的治理关系转型为平等的、互动的、合作的治理关系。
由此观之，《征求意见稿》取得了诸多可喜进展，但还应再进一步。
具体来讲，一是要树立现代税收治理观念，彰显税收程序法操纵权利、爱惜权利的公法价值，实现立法名称与宗旨的“去治理化”;二是要提升税务机关的有效治理与标准治理能力，以税收法定原那么为核心，探求信息管税与隐私爱惜、征税效率与经济自由的平稳和谐，实现对征税行为的程序操纵;三是要增强和完善老实推定权等纳税人权利，在税务利息和滞纳金等方面淡化国库优位色彩，并进一步改革复议前置与纳税前置制度。
[关键词]《税收征收治理法》;纳税人权利;税收程序;税收治理
[中图分类号]D923[文献标识码]A[文章编号]1007-5801（2021）02-0042-09
《税收征收治理法》（以下简称《税收征管法》）是一部通那么性的税收程序法，直接阻碍着税务机关与纳税人的彼此关系，专门是在我国《税法通那么》临时缺位的情形下，它事实上扮演着“小通那么”的角色，其重要性不言而喻[1]。
我国现行的《税收征管法》实施至今已历14年①，已经无法适应新形势下的新情形、新转变、新要求，与税收征纳实践存在较大脱节，其修订工作于2020年就被列入全国人大常委会立法计划，并于2021年再度被列为全国人大常委会五年（2021-2017年）立法计划“第一类项目”。
2021年伊始，国务院法制办就《税收征收治理法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）再次向社会公布征求意见。
与2021年6月第一次征求意见时的“小修”版本不同，本次《征求意见稿》采取了“大修”的思路，单从文本上看，就从现行法律的六章、94条大幅扩充到了十一章、139条。
着眼于此，本文拟从法理角度客观品评《征求意见稿》之得失，尝试廓清其中的假设干重要问题，以期为修法提供可能的理论支撑和智力支持。
一、对《征求意见稿》的整体评判
修法，专门大程度上确实是在法律的应然与实然之间来回观照。
有了应然的目标设定，咱们方能理性地臧否现实境况，并明晰以后的尽力方向。
要对《征求意见稿》进行评判，第一需要理清本次修法的目标所在。
这次修法是在党的十八届三中、四中全会的两个《决定》和中央政治局通过的《深化财税体制改革整体方案》的宏观部署下展开的，是新一轮财税体制改革的重要组成部份，其定位和意义远非以往可比。
也正因如此，修法思路才会在短短一年半之间从“小修”上升为“大修”。
在这一框架下，财税制度改革的整体目标是成立起“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础，即“现代财政制度”[2]。
具体到《税收征管法》修订而言，其目标确实是要构建现代税收征纳制度，迈向税收治理现代化。
这一修法目标，能够进一步分解为观念、制度、技术三个层次。
具言之，一是要转变法律观念，实现从权利本位到权利本位、从“治理”到“治理”、从“治民之法”到“治权之法”的转型，从强调征税治理的对抗型征纳关系转变成重视纳税效劳的合作型征纳关系[3];二是要革新法律制度，以爱惜纳税人权利和标准征税行为为两大主线，成立和完善以纳税申报为基础、以税务稽察为重点、以税务救济为保障的现代税收征纳程序;三是要提升法律技术，专门是要增强法律的可操作性，改变以往留待实施细那么或标准性文件来细化的思维，能具体的内容尽可能具体化，至少要在法律中直接规定大体的程序要求。
按上述目标设定加以检视，《征求意见稿》确实是有着诸多可喜的进展，向着税收治理现代化迈进了坚实的一步。
第一，修改了立法宗旨，将原先的“增强税收征收治理，标准税收征收和缴纳行为”表述调换位次，相对淡化了增强征管的色彩，表现了观念上的进步。
在章节设计上，原先的“税务治理”一章取消，拆分为税务记录、凭证治理、信息披露、申报纳税等四章，“去治理化”的思路亦得表现。
第二，将之前实践中形成的《纳税评估治理方法（试行）》（国税发[2005]43号）、《税务稽察工作规程》（国税发[2020]157号）等文件中的有利体会上升为法律，从增强纳税人权利爱惜、标准税收征管行为、建设信息管税机制、实现与相关法律的衔接四个方面着手改革税收征纳制度。
最后，立法技术上亦有改良，成心识地增加了大量的概念性条款，这在法律责任一章中表现尤其明显。
只是，客观地说，《征求意见稿》是一大进步，但还应再进一步。
修法方向是正确的，但步子还应再大一点。
目前的修订草案还保留着相当程度的“治理法”思维，带有必然的部门立法色彩。
在很多情形下，仍然将税收收入最大化的国库利益作为中心，没有跳出把征税机关和纳税人摆在利益对立面的“非合作博弈”[4]格局，尚未成立起税务机关与纳税人之间的合作与信任关系，征税权操纵中的程序正义和利益平稳等原那么表现得尚不充分，对纳税人的权利爱惜范围和力度也都还不够到位。
因此，以后还应在《征求意见稿》的基础上，依照修法的应然目标设定，要紧着力从厘清立法宗旨、提升治理能力和增强权利爱惜三个方面加以完善。
二、厘清立法宗旨，淡化治理色彩
立法宗旨是一部法律的灵魂。
法律所欲达致的价值目标不同，将直接带来其映射下的法律原那么与制度的全然性不同，并由此深刻阻碍社会主体的关系构造。
关于《税收征管法》而言，其立法宗旨的核心问题和逻辑起点在于如何定性税收征纳关系，更具体地说，确实是要决定将纳税人与税务机关之间界定为不平等、单向的、对抗的治理关系，仍是平等的、互动的、合作的治理关系。
这种关系上的价值预设将致使法律功能和具体制度上的截然分野。
（一）新型征纳关系下的理念跃迁
不同的社会形态孕育着不同的税收观念，也就产生了不同的税收征纳关系。
从世界范围看，纳税人权利长期以来都被隐没在国家优越的国库利益和征税机关强悍的征管权利之下。
直至20世纪中后期，伴随着新公共治理运动和第三次全世界税改浪潮，纳税人权利才勃然兴起，治理型征纳关系到治理型征纳关系的转型也由此发生[5]。
以美国为例，其于198八、199六、1998年别离专门制定了三部《纳税人权利法案》（TaxpayerBillofRightsI,II,III），充分彰显了纳税人的主体资格和人格尊严，使得税务机关树立起了“为纳税人效劳”的理念，慢慢实现了从征税治理向纳税效劳的职能转变。
当前，我国也正处于这种社会转型和关系变革的历史时期。
历史体会说明，经济转型往往与治理危机相联系，伴随着市民社会的解构与建构、政治权威的瓦解与重塑等复杂进程。
事实上，我国确实正在经历西方曾经在工业化转型、后工业化转型中蒙受的猛烈变革，传统意识形态的弱化和价值观的多元化、社会公平意识和权利意识的传播、社会诉求和非制度性参与快速进展、政府决策权威下降等一系列问题日趋凸显[6]。
正是基于这种社会结构的庞大转变，政府才必需转变自身角色，破除根深蒂固的“管控”思维，强化良法与善治的互动意识，推动国家与社会治理法治化现代化[7]。
从治理型征纳关系转向治理型征纳关系，正是这种国家治理模式转型的一个缩影。
申言之，治理型征纳关系在目标上以国库利益为中心，而治理型征纳关系那么寻求国家利益与纳税人利益的平稳和谐;治理型征纳关系在运行上由税务机关单方主导、纳税人被动服从，而治理型征纳关系那么重视纳税人的参与、合作和尊严;治理型征纳关系在机制上以税收核定为中心，而治理型征纳关系那么以纳税申报为基础。
一言以蔽之，确实是要实现国家税权与纳税人权利的程序性和谐。
在这种新型征纳关系下，《税收征管法》的价值定位也就发生了历史性的转变。
过去，人们往往只关注了征管法的外在价值，只将其作为政府治理纳税人的工具，以保障税款利益为单一目标。
而此刻，咱们更应彰显其公法色彩，挖掘税收程序法操纵权利、爱惜权利的内在价值，将法律作为标准政府征税行为的工具[8]。
李克强总理在2021年2月9日国务院第三次廉政工作会议上指出：
“要以刚性制度来管权限权，念好权利‘紧箍咒’，用法治‘金箍棒’给政府权利划定边界。
”这正说明，在治理观念下，《税收征管法》不单是“治民之法”，更是“治权之法”和“治官之法”;不单是征税治理的义务之法，更是纳税效劳的权利之法;不单是税收收入保障之法，更是国家与纳税人的利益和谐之法。
（二）立法名称与宗旨的“去治理化”
由“税务治理”到“税收治理”的理念跃迁，应当集中反映在法律的名称和宗旨上。
如前所述，《征求意见稿》在这方面已经取得了必然进步，但“去治理化”表现得不够充分，仍有改良的空间和必要。
具体来讲：
在立法名称上，建议将《税收征收治理法》修改成《税收征收法》，删去“治理”二字。
以“治理”为法名，是我国经济社会立法的一个常见做法，如《房地产治理法》《土地治理法》等，触目皆是。
细细推之，这或许专门大程度上导源于打算经济时期的全能政府观念，将经济社会事务都视为政府的治理对象，而这显然与现今的国家治理理念不相吻合。
值得注意的是，早先一些事项的立法或修法中已经采取了“去治理法”的做法，如1983年《道路交通治理条例》上升为2003年《道路交通平安法》，还有1991年《国家预算治理条例》上升为1994年《预算法》，等等。
就《税收征收治理法》而言，其名称沿袭自1986年的《税收征收治理暂行条例》，潜藏着税务机关管制纳税人的不平等地位预设，与“税收治理现代化”的新要求相脱节，不能表现其权利之法、效劳之法、利益平稳之法的新定位。
另外，从国际体会上看，许多国家和地域的单行税收程序法都不带“治理”二字，如法国《税收程序法》、日本《国税征收法》、我国台湾地域“税捐稽征法”等。
因此，咱们主张删除法名中的“治理”字样。
在立法宗旨上，应当合理设定《税收征管法》的价值目标，并理清诸要素的价值位次和逻辑顺序。
在我国税收征管的历次立法或修订中，法律宗旨条款均有变更，从中能够观看到价值要素的演进轨迹。
《征求意见稿》中，依次含有标准征纳、增强征管、国库利益、爱惜权益、税收治理、增进进展六大要素。
对此，咱们有以下建议：
第一，应删去“增强征管”要素。
税收征管法的直接功能是标准征纳两边行为，税务机关应依法征税，而不能“增强”或“减弱”[9]。
删去该点，是“去治理化”的表现，也能够加倍准确地表现法律的标准作用。
值得注意的是，长期以来，这一要素都位居立法宗旨的首位，而《征求意见稿》将其位次后移，这已显现出立法机关的态度。
第二，应修改“国库利益”要素。
保障国家税收收入是执行法律的结果，而非制定法律的起点。
若是将国库利益优位置于宗旨当中，必将使得各项制度向税务机关倾斜，破坏兼顾公私利益的平稳格局。
在依法治税的理念下，应当强调的是“税务机关依法征税”的进程操纵，而非“征得多少税款”的结果要求。
因此，可将其修改成“保障税务机关依法履行职权”。
第三，应删去“税收治理现代化”要素。
税收治理现代化是本次修法的目标，而非法律的宗旨。
换言之，它指引着应当朝什么方向来改革和完善法律，而不是说明法律所要实现的任务。
同时，作为一个具有较强时期性的范围，它也与法律的相对稳固性不相适配，不宜写入立法当中。
第四，“增进进展”要素尽管与本法关系相对间接，但系属我国立法的适应做法，在不至于过度累赘的情形下可予保留。
通过上述分析，可挑选得出“标准征纳”“依法履责”“爱惜权益”“增进进展”四个要素。
从逻辑位次角度考虑，这种排列也是较为适当的。
“标准税收征纳行为”是法律的直接功能，“保障税务机关依法履行职权”和“爱惜纳税人合法权益”属于别离从两边主体角度作出阐释，“增进经济和社会进展”那么是间接目标和高级宗旨。
综上所述，咱们建议将立法宗旨修改成：
“为了标准税收征纳行为，保障税务机关依法履行职权，爱惜纳税人合法权益，增进经济和社会进展，依照宪法，制定本法。
”
三、提升治理能力，标准征税行为
所谓“治理能力”，简言之确实是“国家制度的执行能力”[10]。
就税收征纳而言，提升税务机关的治理能力有两层含义：
一是通过授权来增强其在信息管税时期的征收和稽察能力，即有效治理能力;二是通过限权来提高其遵遵法定程序、依法征税的能力，即标准治理能力。
进一步看，这两方面其实又是统一的。
公权利机关“法无授权不可为”，因此，法律对税务机关的授权，其实也确实是在限权，这也正是“权限”一词的用意。
由此可见，税收治理能力的提升，主若是通过《税收征管法》对税收征纳行为的标准来实现的。
其中，核心在于坚持税收法定，难点在于寻求利益平稳。
（一）彰显税收法定与程序正义
税收法定原那么是税法的帝王原那么，其大体要求之一确实是征税合法，即征税机关必需严格依据法律规定的实体内容和程序要求征收税款。
换言之，征税的唯一依据只能是税法，依据税法规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠得出应征收多少税款，就应征收多少税款。
在推动税收法定方面，《征求意见稿》作了相当大的尽力。
第一，在第3条完善了关于税收法定原那么的表述，明确提出“国家税收的大体制度由法律规定”“除法律、行政法规和国务院规定外，任何单位不得冲破国家统一税收制度规定税收优惠政策”，与《立法法》修订相呼应①。
在尚缺乏宪法或税收大体法支持的情形下，这能够成为税收法定这一税法帝王原那么的法律依据。
第二，在多处明确了对税务机关的依法征税要求：
第5条从实体税法动身，要求税务机关必需依法计征税款;第6条要求程序法定，禁止给纳税人私设程序性义务;第44条那么针对地址政府重申，并配合新《预算法》规定禁下税收指标。
《征求意见稿》的上述修改整体上是比较适当的，咱们对此还有两个完善建议：
其一，应在第3条第2款中“税收的开征、停征和减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行”规定中加入“加税”一项。
过去，在要求依法征税时，法律制度和实践老例往往只重视不得少征，而对多征那么采取宽容乃至默许态度。
这种对税收法定的“选择性执行”，是国库中心主义思维下的产物，应当在修法中予以排除。
其二，从立法的体系性角度动身，能够考虑将第五、六、44条的规定整合到一个条文中，集中反映依法征税的要求。
还须指出的是，程序法定必需从实质法定的意义上明白得，即要求程序法律本身必需是权威、正义、令人信服的。
有法可依、法为良法、依良法而得善治，才是税收程序法定的完整涵义[11]。
关于合法程序的内涵，美国程序法大师萨默斯以为其包括参与性、人道性、协议性、公平性、理性、及时性和终结性等十项大体内容[12]。
实践中，听证、信息公布、不单方接触、回避、说明理由、听取陈述和申辩等程序要求，是公法所普遍采取的制度安排。
例如美国《联邦税法典》第6330节（a）就规定：
“对任意主体的财产或财产权利进行征税前，必需以书面形式通知其具有本节规定的听证权利。
”[13-1]值得注意的是，《征求意见稿》第6条规定了“公平、公正、便利、效率”四个原那么，这是对合法程序要求的初步表现。
咱们建议，除该条的原那么性宣示，还应有更为具体的条款，明确规定税务机关在税务稽察、惩罚等进程中的程序性义务。
（二）平稳信息管税与隐私爱惜
在信息化、全世界化、网络化带来的征纳信息严峻不对称条件下，增强信息管税，运用现代信息技术搜集、共享、分析和运用涉税信息，是无可选择的必然趋势。
比如，几乎所有的OECD国家和大多数其他国家都采纳了纳税人识别号（taxpayeridentificationnumbers）制度，都拥有针对自然人的信息化征管手腕[14]。
《征求意见稿》在这一方面着墨甚多，规定实施统一的纳税人识别号制度（第8条），显露出对网店征税的明确态度（第19条）。
同时，还专设“信息披露”一章规定纳税人及第三方的涉税信息提供义务（第30-35条），并辅以罚那么（第11一、125条）。
这些方法，专门是针对自然人的纳税人识别号制度，引发了媒体和公众的普遍聚焦，可谓《征求意见稿》中最受关注的条文。
应当看到，税务机关获取涉税信息的权利和纳税人的隐私权之间天然地存在紧张关系。
专门是在瑞士等极度重视个人自由的国度中，“自由在一个人钱袋子的中央”的观念传统和银行保密制度坚决地阻挡着公权利窥探个人财务，这种矛盾就加倍凸显。
对我国而言，尽管程度可能不至于此，但如何平稳好信息管税与隐私爱惜，仍然是一个关键性的问题。
为此，国际上通行的做法是，在税收征管法律中明确规定税务机关的保密义务及特定的许诺披露情形。
例如，美国《联邦税法典》第6103节规定纳税申报和相关信息应保密，除法定的13种情形外均不得披露，对每一种情形的范围、标准、限制方法等均作了详尽乃至近乎繁琐的规定[13-2]。
法国《税收程序法》第三章（第L103-L166A条）也详细规定了税务机关保守职业秘密的义务及特例[13-3]。
也有一些国家制定了专门的单行法律，如加拿大的《信息获取法案》（theAccesstoInformationAct）和《隐私权法案》（PrivacyAct）。
我国现行的《税收征管法》采取的是单纯的宣示方式，笼统规定了税务机关应当对涉税信息保密，没有预留例外的空间。
这种规定事实上是无法执行的，而且纵使能够执行，如此不加区别地要求保密，不许诺必要的信息披露，也无益于公共利益。
对此，《征求意见稿》第11条第5款将其修改成：
“税务机关应当依法为纳税人、扣缴义务人的情形保密，法律还有规定的除外。
”这在表面上看似是放宽，事实上却是真正现实可行的选择。
只是，咱们建议借鉴国外的有利体会，在法律中明确列举出假设干种例外情形，以避免该条文又落入“口惠而实不至”的为难境界。
同时，还应当合理界定第三方的信息提供义务。
《征求意见稿》第32-35条别离规定了银行等金融机构、网络交易平台、税务代理人、政府机关的提供涉税信息协助义务。
还能够考虑的是，从反向动身，免去特定主体的信息提供义务。
例如，《德国租税通那么》就规定，当事人亲属（第101条）和神职人员、议员、律师、税务顾问、审计师、税务代理、心理医治师等特定职业者（第102条）能够被免去信息提供义务[13-4]。
专门是关于律师等税务代理人，许多国家都规定其基于律师—客户宽免权（Solicitor-clientprivilege）而有权拒绝提供自己和客户之间基于职业信任所传递的口头和文件信息[15]。
只是，《征求意见稿》第34条要求税务代理人在涉及专门纳税调整时提交税收安排，这或有自证其罪之嫌。
另外，在具体的信息提供和互换机制上，还有诸多问题尚待解决，如应针对不同第三方区别规定其涉税信息提供范围，和谐衔接金融机构的涉税信息报告制度与反洗钱信息报告制度，构建税务机关与其他政府部门信息互换平台，等等。
（三）兼顾征税效率与经济自由
欲善其事，必利其器。
提升税务机关的治理能力，保障其依法履行职责，自然需要给予其必要的执行权利。
只是，在国库利益与纳税人利益并重的新观念下，法律就应当统筹考虑税务机关的征税本钱和纳税人的遵从本钱，不宜给予税务机关过度的权利，而应在征税效率与经济自由之间作出适当的平稳。
一方面，《征求意见稿》在多处增强了税务机关的征管权利，而其适当性与必要性或值得斟酌。
试举两例：
其一，第68条第2款规定：
“税务机关采取强制执行方法时，能够提请公安机关协助，公安机关应当予以协助。
”这是第一次将警察力量引入税收执法。
只是，尽管税务警察制度在国际上较为普遍，但其要紧针对的仍是税收犯法侦查，而非一样性的税收执法。
在税收强制执行中，只涉及对纳税人财产的处分，而非对纳税人人身的强制，现在动用针对经济犯法的警察力量，其适配性不够充分。
其二，第92条第2款给予税务机关搜寻权。
搜寻权一样为刑事司法机关享有，针对的是组成犯法的严峻经济案件，其授予必需慎之又慎。
在没有明确证据或线索的前提下，仅因纳税人拒绝配合检查，就许诺税务机关强制搜寻，可能致使搜寻权的滥用，对纳税人的自由组成较大要挟。
由税务机关来行使搜寻权，也不符合权利制约等原那么。
何况，即便纳税人拒绝检查，税务机关还能够通过核定征税等方式解决，强行检查并非必要。
因此，咱们建议修改该条款，规定税务机关在有证据证明纳税人涉嫌税收犯法时，能够提请公安机关进行搜寻。
如此，也能够与现行的税收犯法侦查制度相衔接。
另一方面，《征求意见稿》对征税权利的标准，与《行政强制法》等其他法律存在不匹配的地方。
最为明显的问题是，查封、扣押等“税收保全方法”，本质上确实是“行政强制方法”[16]。
保留那个凸显特殊性的名称，不仅徒增明白得混乱，还可能带来制度上的衔接问题。
目前税收保全方法的许多规定较《行政强制法》而言都更为宽松，其思想本源确实是没有自觉“并轨”，仍然以特殊为名而寻求扩权。
例如，《征求意见稿》第66条规定税收保全方法一样期限为6个月，远远超出《行政强制法》第12条规定的30日期限。
又如，《征求意见稿》第61条规定税务机关对未办理记录又不缴纳税款的纳税人能够先扣押财产再补办批准手续，但《行政强制法》第19条仅针对“情形紧急，需要当场实施”的情形才许诺先扣押再补办。
固然，并非是说税收征管中的行政强制方法不能有例外规定，但这种例外应当有充分的必要性证明，而不能是“因为特殊因此特殊”。
另外，《行政强制法》第1八、34-44条等规定的催告、听取陈述和申辩和时限等程序要求，应当适用于税收征管中，这一点建议在立法中明确[17]。
四、推动征纳平等，增强权利爱惜
“咱们的时期是权利的时期。
”[18]在税收大体法缺位的情形下，《税收征管法》事实上承担着纳税人权利“小宪章”的角色，是私人财产的程序法爱惜[19]。
在本次修订中，完善纳税人权利爱惜体系、构建平等的征纳关系，是一大核心任务。
（一）完善纳税人权利体系
广义上的纳税人权利，即指纳税人税权，包括税收利用权、税收知情权、税收参与权、税收监督权和请求权等，涵摄收税、管税、用税的全进程[20]。
本文所说的主若是狭义上的纳税人权利，即纳税人在具体的税收征纳程序中享有的权利。
对此，《征求意见稿》第11条在现行法律规定的知情权、保密权、申请减免退税权、陈述和申辩权、申请救济权、控诉和揭发权的基础上，又新增了立法参与权，并重申了纳税人权利一样受法律爱惜的原那么。
咱们以为，还应在以下几个方面寻求重点冲破：
一是确立纳税人的老实推定权。
所谓老实推定，是指纳税人的涉税行为将被推定为老实的，除非通过法律规定的稽察程序、以充分证据作出相反认定。
它与刑事诉讼中的无罪推定有着共通的理念渊源和价值取向，是一种对事实状态的法律假定，要紧为了解决当事人的地位问题。
之因此要确立无罪推定，是要彰显嫌疑人、被告人在刑事诉讼中为无罪公民的身份，要求司法机关不得预先将其作为罪犯看待，全然上说是要保障控辩两边的平等地位。
同理，之因此要确立老实推定，确实是要确立纳税人和税务机关在税收征纳中的平等地位，幸免税务机关的先入为主和无理干与，表现对纳税人的人格尊重。
在大多数国家，老实推定权都被纳入纳税人权利体系中，而且地位相当重要。
例如，加拿大《纳税人权利宣言》规定：
“老实推定：
你有权被认定为老实，除非有相反的证据。
”澳大利亚《纳税人宪章》等文件中也作了类似规定[21]。
因此，咱们建议在《税收征管法》增设此权利。
二是优化纳税人申请事前裁定的权利。
《征求意见稿》的一大亮点是引进了预约裁定制度（第46条）。
所谓预约裁定（advancingrulings）①，是纳税人为特定交易所取得的具有法律拘谨力的建议。
愈来愈多的国家制定了相关规那么，只是它在各国的运作和作用不尽相同。
在美国，预约裁定一样用来保证大型交易取得确信下的税收待遇，大体上是针对不涉及争议的问题。
而在比利时等国家，那么主若是为了给一样反避税规那么提供必然的确信性[22]。
从《征求意见稿》的规定看，还有三个问题需要明确：
第一，要准确界定预约裁定的性质。
预约裁定并非行政决定，它对税务机关具有拘谨力，但纳税人能够选择不依照裁定作为。
第二，要审慎配置预约裁定的决定权。
由于其针对重大复杂的涉税事项，涉及税法说明权，因此不宜由省级税务机关决定，而应由国税总局统一把握。
最后，要合理设计具体制度，包括提出申请事项的规模和数额标准、申请事项变更的处置规那么、受理与答复的时限要求、申请和裁定信息是不是公布等。
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