中国水电工程水库移民计划设计治理.docx

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中国水电工程水库移民计划设计治理

中国水电工程水库移民计划设计治理

摘要：

从水库移民计划设计的治理体系、重要的法规依据、水库移民计划设计工作在不同工程时期的内容和要紧实践体会等方面，详细论述了中国水库移民安置计划设计的特点，和有关移民政策贯彻和社会进展的问题研究。

对现时期水库移民安置的原那么和尔后进展趋势的政策导向提出观点。

关键词：

水电工程水库移民计划设计治理

　　新中国成立50年来，水电工程建设取得了举世注视的成绩，依托自己的力量接踵建成了葛洲坝、龙羊峡、水口、二滩等20个百万kW级大型水电站，还动工兴修了长江三峡工程，共计移民约百万人。

这些水电工程水库移民的成功安置增进了水电事业的进展。

中国在水库移民安置计划和搬迁实施方面已总结出一套完整的工作模式和体会，并通过世行、亚行项目的查验，成效良好，受到各方的好评。

　　由于水电工程的水库移民相对集中，涉及地域广，中国在进行水电工程建设时对移民问题十分重视。

接踵出台了一系列的政策和法规，对水库移民安置计划设计的地位、程序和目标提出了明确的要求。

20连年来，从业于水库移民安置计划设计的专业队伍承担了数10座中国大中型水电工程水库的移民安置计划设计工作，为妥帖安置这些工程的水库移民提供了重要的依据和必要的技术条件。

　　1计划设计治理体系

　　设计时期划分及内容

　　对应于水电工程的建设工期，水库移民安置的计划设计工作一样可分为3个时期：

第一时期即项目前期立项时期。

其工作内容要紧包括水库淹没损失和社会经济状况调查、移民安置计划及补偿投资概算编制等，由承担计划设计的单位会同地址政府一起完成。

第二时期即项目实施时期。

包括以下要紧工作内容：

移民安置实施方案和打算的编制，和各单项移民工程的技施设计。

在这一时期地址人民政府及其移民主管部门将依照设计单位提供的设计文件，组织移民搬迁和安置、专项设施复建等工作，并同意监督单位的监理。

第三时期即移民安置后期扶持时期（一样在水库移民完工验收后）。

这一时期的工作内容要紧有移民生产扶持计划和移民安置成效评估等。

　　　组织形式

　　国家大中型水电主体工程设计一样由部属甲级设计院承担，水库淹没处置计划设计作为其中的一部份亦由它们承担。

设计单位在项目前期时期受项目业主的委托，负责水库淹没损失和社会经济调查，与地址政府一起编制移民安置计划和计算水库淹没处置补偿投资概算等工作，其计划设计功效由项目业主报国家项目主管部门审查批准，同时有关地址政府需对有关的计划设计功效出具认可或许诺意见；在项目实施时期受地址人民政府的委托，负责编制移民安置实施计划，配合移民主管部门编制移民实施打算、编制执行概算和移民搬迁安置和专项设施复建的实施；后期扶持时期依照扶持工作量由地址政府组织编制水库移民后期生产扶持计划。

　　依照法律规定，大中型水电工程项目的移民安置计划必需由国家项目主管机构进行审批。

没有编制上报移民安置计划的项目，不得审批动工。

　　许多省、自治区、直辖市有水库移民安置任务的都设有水库移民治理机构，他们别离代表本级人民政府负责治理各自辖区内的水库移民安置工作。

移民安置实施时期的计划设计工作要紧由省级移民治理机构进行治理，工程项目的法人参与重大项目的招标和设计方案审查活动。

　　计划设计依据的有关法规标准

　　移民计划设计要紧涉及的法规、标准可分为两部份。

　　第一部份：

国家级法律、法规要紧有：

　　①《中华人民共和国土地治理法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国丛林法》、《中华人民共和国环境爱惜法》及其实施条例；②中华人民共和国有关行业（如交通、电力、电信等）和有关税费的法规；③《村落和集镇计划建设治理条例》；④国务院第74号令《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，该条例于1991年1月25日国务院常务会议通过，自199年5月1日起实施。

因新《土地法》已于1999年1月1日起公布实施，目前国务院正组织有关部门对该条例进行修订。

　　第二部份：

地址性或各行业主管部门的法规、政策有：

　　①《水电工程水库淹没处置计划设计标准》（电力工业部1996年11月28日发布，1997年5月1日起实施）；②各省（直辖市、自治区）与《中华人民共和国土地治理法》、《中华人民共和国丛林法》相衔接的实施方法；③其它行业主管部门的技术标准和标准（交通、电信、广播、电力、城市计划、村镇计划等等）；④各级地址政府发布的有关移民工作的政策性政府文件。

　　以上这些法律、法规、政策，组成了中国水电工程水库移民安置计划设计的法律大体框架。

其中，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》为这些法律框架中的核心，是大中型水电工程建设征地补偿和移民安置的政策性导那么。

该《条例》指出，移民区和移民安置区应当服从国家整体利益安排；同时指出，移民安置的目标是使移民生活达到或超过原有水平。

这些规定明确了移民安置计划设计应遵循的计划原那么和程序要求。

　2特点和问题分析

　　计划设计中的政府行为

　　中国是个以公有制为主体的社会主义国家，土地等自然资源和重要的基础设施都是公有。

大中型水电工程开发建设也是在国家统筹打算下进行的，水电工程的投资主体目前占多数是国家或国有企业。

作为地址人民政府，对国家基础性的水电工程建设是踊跃支持的。

同时，也由于水电工程的水库移民问题涉及面广、社会性和政策性都强，因此，关于水库淹没补偿标准和移民安置去向的确信，土地的征用和安置区的土地调整，移民安置的实施，都需要各级地址人民政府进行和谐、督办或执行。

因此，中国对水电工程水库移民实行政府负责制度。

　　政府负责制指在移民搬迁安置的全进程中，中央人民政府负责监督检查、和谐、审批移民安置计划。

由省级人民政府依照工程建设要求负责，许诺按补偿投资完成水库移民安置任务，而且组织、指导、和谐、监督、检查、验收下级人民政府的移民搬迁安置和专业项目复建工作。

县级人民政府具体负责落实搬迁、安置工作。

　　设计单位受建设单位和地址政府委托承担着水库移民工作全进程的有关计划设计和技术指导任务，其中包括移民安置计划的编制、单项工程的设计和移民安置实施打算的拟定和调整。

在计划设计中，设计单位必需贯彻执行国家和地址政府有关移民安置的政策，合理取用补偿标准。

提出淹没阻碍项目的处置方案，注意平稳有关各方的利益关系等。

　　在项目前期时期，设计单位负责社会经济和淹没损失的调查，并与地址人民政府一起编制提出移民安置计划专题报告。

在移民安置实施时期，设计单位那么配合地址人民政府制定移民搬迁和安置打算，提供复建项目的设计图纸，参与移民监理，配合有关部门进行概算调整等工作。

　　移民安置计划设计工作反映着有关各方的利益格局，关系着水电工程项目的可否顺利动工和建设。

因此，在目前运行模式下，设计单位是政府和项目业主决策的参谋，和移民工作技术支持，有着不可替代的作用。

　　中国水电顾问治理着中国最大的7个水电工程甲级勘测设计单位（中南院、华东院、西北院、成都院、昆明院、贵阳院和北京院）。

长期以来，他们承担了诸多大中型水电工程项目的移民安置计划设计工作。

受中央政府主管部门的委托，这些项目的移民安置专题报告的专业审查工作一直由中国水电顾问主持进行。

同时，这些单位还承担着部份水电工程的水库移民咨询、监理和验收评估工作、而且协助政府部门研究、起草一些有关水库移民的政策文件，在国内具有较高的声望和权威。

　　实物指标是计划设计的基础

　　在中国，水库淹没实物指标调查是移民安置计划设计的第一步基础工作。

各级地址人民政府和设计单位都给予了高度的重视。

　　水库的淹没实物数量、现状的标准等是确信移民安置规模和专业项目复建计划的重要依据。

水库淹没处置补偿投资计算更要求水库淹没实物指标的准确性。

　　最近几年来，水库实物指标调查的精度要求愈来愈高。

因此，国家从程序上和技术上对实物指标的调查确认都提出了严格的要求，许多工程已采纳了航测图、卫星遥感图对照校对，大比例尺地类地形图判别等技术手腕提高土地测量精度。

关于实物指标调查功效往往也采取多家联合调查，一起确认的方式。

而且，库区的人口、衡宇指标也进行了动态推测。

国家还规定，假设工程水库淹没实物指标调查至工程动工相隔数年的，必然要从头调查复核。

这些方法的采纳实事求是地考虑了水电工程库区社会经济进展的实际情形，适应了水电工程周期较长的特点。

　　农村移民生产安置是计划设计的重点

　　水库标准中明确：

移民安置计划是水库淹没处置计划设计的核心。

水库淹没必然带来土地资源专门是耕地资源的损失，由此对社会产生的最大阻碍是依托被淹土地生存的居民在水库淹没后的生活前途问题。

社会以人为本，水库淹没处置那么必然是以解决农村移民的生产生活前途为核心。

　　农村移民生产安置方案的制定和方法的落实是移民安置计划设计的重点，移民安置环境容量的分析与移民安置目标的确信那么是移民安置计划的关键。

我国人多地少、土地资源匮乏，国家已有政策规定“土地承包50年不变”。

水库淹没土地后要在其他新区拿出过量的土地来安置水库移民是超级困难的；通过其他非农业生产方式安置移民，又存在对移民劳动技术的提高和转换问题，这关于那些长期居住在文化相对掉队、信息相对闭塞的山区的移民来讲也是比较困难的。

随着社会的不断进展，人们的生活水平也在慢慢提高，水库移民在搬迁安置后应达到什么样的生活水平，合理恰本地拟定移民安置目标显得超级重要。

　　移民安置专题报告的审查要求设计单位必需对移民安置环境容量和移民安置的计划水平进行分析预测。

设计单位往往通过大量的库区社会经济调查分析，并与地址政府反复协商落实移民安置点和确信移民安置目标，为使农村移民取得妥帖安置，许多地址的人民政府通过政府的统筹计划、调整，安排移民跨省、跨区、跨县进行异地安置，较好地解决了资源配置问题。

体会、教训告知咱们，关于业主单位和本地政府来讲，由于农村移民没有安置好而进行二次搬迁安置，不仅需要更多的投入，而且还造成不行的社会阻碍，对水电事业的进展也会带来负面阻碍。

　　依据合理的补偿政策

　　依照国务院1991年5月公布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，“国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的方法。

”在移民安置计划设计中，设计单位严格依照国家法定的补偿政策进行计划和概算的编制工作。

有关补偿政策如下：

　　①土地补偿政策。

土地补偿政策依照新土地法有关规定，征用耕地补偿投资由耕地的土地补偿费和安置补助费两部份组成。

其费用要紧用于移民生产开发、落实生产方法。

征用其它土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费标准规定。

②衡宇及其它私有财产补偿政策。

水电工程水库移民衡宇补偿依照该衡宇在移民安置地昔时的重置价进行补偿，移民其它私有财产如衡宇附属建筑等一些不能搬迁的物品依照其价值进行补偿。

③水库涉及的基础设施为专业项目补偿政策。

关于水库移民安置中涉及的有关交通、电力、电信、广播等有关专业项目，水库标准规定依照“原规模、原标准、恢恢复功能”原那么，并结合移民安置计划的要求进行搬迁、复建，其相应的投资列入水库工程投资中。

　　制定配套的设计标准

　　为使移民安置计划设计工作幸免任意性和盲目性，国家专门制定了《水电工程水库淹没处置计划设计标准》、《实物指标调查细那么》等移民安置计划设计的技术标准。

其中《水电工程水库淹没处置计划设计标准》已经修订了第二版。

其他标准也在依照国家新法规的出台进行修订。

制定配套的设计标准有力地保证了移民安置计划设计的标准性和科学性。

在《水电工程水库淹没处置计划设计标准》修订的第二版强调库岸稳固及失稳阻碍区的地质评判工作和安置区地质平安评判工作，对更科学地计取淹没阻碍实物指标的补偿送行了规定。

　　实施计划滞后的问题

　　由于许多工程项目立项较急，移民安置的计划设计工作没有足够的设计周期。

有些移民安置计划工作深度不够，造成了有些水库调查的淹没阻碍实物指标精度不够，移民安置方案存在实施难以落实、移民安置计划与实施脱节的现象。

　　移民安置方案的可操作性是目前方案制定的难点。

在移民安置实施时，由于移民安置计划缺少指导性，方案难于操作，移民安置方案不能不进行大幅度变更。

许多工程都是在工程建成后才审批移民安置实施计划。

阻碍安置计划方案的因素很多。

由于水电工程的建设周期较长，前期工作计划的方案到具体实施时已时隔连年，其自然资源条件、市场需求条件、人的熟悉等都会发生必然的转变。

因此，对水库移民安置的前期计划设计功效的时效性需要有一个合理的规定，对移民安置计划滞后的问题应重视和解决。

　　开展后期扶持的计划设计

　　“前期补偿补助、后期生产扶持”是国家水利水电项目建设移民安置的大体政策。

从1981年开始的水利水电工程后期扶持工作，对解决库区移民的温饱问题、提高移民户的收入、改善交通基础设施及完善农田水利设施等方面起到了关键性的作用。

在国家扶持和地址各部门的大力支持下，处置遗留问题的进展较快，取得了较好的成效，移民的生产条件取得了改善。

关于90年代以来新建和在建的水电工程，移民后期扶持工作受到高度重视。

各省、区人民政府都及时布置了移民安置的后期扶持工作。

设计单位受政府的委托在帮忙移民调整产业结构，因地制宜地进展种植业、养殖业、工副业等多种经营，提高移民自身进展能力，支持他们开发创业等方面提供了必然的技术支持。

随着水电项目开发的不断进展，我国水电项目移民总量亦将逐年增多。

咱们还将面临繁重的新建水电工程移民安置的后期扶持任务。

　　3展望和建议

　　进一步明确移民计划设计的政府责任

　　政府负责制的核心是“责任在省，县为基础”，省（市、区）级人民政府是辖区内移民安置的责任方，向国家、项目业主和上级政府全面负有协议规定的法律责任。

对移民安置的计划设计工作更应进一步增强治理，落实责任。

前期工作时期，不能为增进工程上马而强压移民投资，要充分考虑各类因素，落实要紧工程量，并留有必然余地。

　　有关单位要认真按标准规定的不同时期的设计内容工作，做好移民安置方案的比选，推荐合理、可行、具有可操作性的安置方案。

在前期工作时期必然要按标准和细那么的要求，对各类淹没阻碍的实物指标要查清。

地址政府需配合设计单位进行移民安置计划的编制，在考虑并尊重移民个人的意愿的基础上，提出资源调整方案供利用。

设计单位应实事求是地进行环境容量的分析，客观地分析土地资源条件和国家用地政策，经济合理地确信移民安置区，做好专业项目复建设计。

要重视库区、安置区前期的地质评判工作。

关切广大移民的生产、生活、平安问题，尽可能幸免移民安置显现二次搬迁的情形。

　　工程进入实施时期后，地址政府应重视实施时期的计划设计工作，以设计为龙头抓好移民工作。

　　水库移民安置工作应充分听取移民的意见和建议，合理采纳，使移民更多更方便地了解移民安置计划方案、被征用土地的补偿标准。

　　统一修订移民计划设计的标准

　　实行依法征地移民必需有一个周密的法律框架。

健全法律规定，出台政策文件是进展水电事业的当务之急。

建议国家尽快发布修订《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，责成有关部门修改相应规程、标准，对《实物指标调查细那么》、《移民安置计划编制规程》、《概算编制方法》等技术规程及早编制、修订公布，付诸实施，使水库淹没处置设计加倍有所依据、增强标准的实际操作性，使移民安置的计划设计工作在新的法律体系的约束下，更好地为移民工作效劳。

　　增强后期扶持计划设计工作

　　1996年3月，国家计委等4部委以计建设（1996）526号文下发了关于“设立水电站和水库库区后期扶持基金的通知”，对后期扶持基金收取的范围、标准、利用、治理、责任等都作出相应的规定。

　　①凡是移民任务比较繁重地域的移民机构，要贯彻执行计建设（1996）526号“通知”的要求，按隶属关系或管辖范围、切实把移民后期扶持工作重视起来。

对后期扶持的治理人员应维持相对稳固，保证工作的持续性，吸收有农业、科技、扶贫、民政等部门参加、和谐扶持工作，成立后期扶持计划设计的审查制度。

②后期扶持计划设计单位要更具体、更深切，要更多地与移民群众打交道，研究移民在生产恢复方面的问题，帮忙他们进展库区经济，做到长治久安，安居乐业。

业主单位有责任与地址政府移民部门一路，继续跟踪移民的生产、生活，关注库区稳固和专业复建项目的运行情形，用好库区保护基金和后期扶持基金，结合国家政策和本地的实际情形，认真研究、评估扶持项目，落实后期扶持生产方法。

移民治理机构和有关部门需要踊跃向上级争取优惠政策，还要帮忙设计单位研究资源条件，提供扶持开发性生产项目，对能形成产业化的项目给予重点支持。

在计划设计中要注意配合地址政府和移民机构制定水库移民后期扶持进展计划和资金利用打算，对后期扶持资金要增强监管，尽力进展库区经济，增强移民地域的造血功能和经济开发实力，使移民早日脱贫致富。

③对后期扶持工作，应依照国家法规规定“慢慢使移民生活达到或超过原有水平”的目标值，依据移民安置的计划设计进行后期扶持功效的检查、验收。

　　通过组织有关单位和部门对移民扶持工作方方面面（如扶持项目数量、经费利用、进度安排、要紧生产和收入恢复方法、参与机制、公布机制、移民意见申述等）进行按期的、独立的跟踪监测与评估，从监督的角度反映移民安置的全进程及移民生活水平恢复状况，能及时地向移民主管部门反馈显现有的或预测潜在的薄弱环节或问题，由设计单位针对提出处置的问题研究处置意见。