四川电力体制改革.docx

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四川电力体制改革

前言

电力是国民经济的基础产业。

发展电力工业，对保障经济持续快速健康发展和改善人民生活，起着十分重要的作用。

四川是水能资源十分丰富的大省，水电产业已被中共四川省委和四川省人民政府确定为全省六大支出产业之一。

面对新世纪，如何保持电力与经济、环境的协调和可持续发展，是我省面临的一个重大战略问题。

经过50年来，特别是改革开放以来的快速发展，四川电力建设取得了巨大的成就，长期困扰国民经济和社会发展的电力“瓶颈”制约得到缓解，实现了历史性的跨越。

1．电力产量迅速增加，改变了持续多年的缺电局面。

发电量由1990年的345.65亿午瓦时（含重庆市）上升到2000年的556.37亿千瓦时（不含重庆市），其中水电由1990年的148.54亿千瓦时上升到2000年的369.05亿千瓦时。

2．电力结构不断优化。

一批高参数、高效率、大容量的水火电机组相继投产，水电的比重逐步提高。

电力结构的调整，为提高四川能源质量和能源利用效率以及改善大气环境状况等作出了较大的贡献。

3．电力工业重大项目建设进展顺利。

电力建设继续保持较快增长，二滩水电站投产，水电的比重逐步提高。

电力结构的调整，为提高四川能源质量和能源利用效率以及改善大气环境状态等作出了较大的贡献。

4．电力工业管理体制改革取得不同程度的进展。

“多家办电”、电力投资主体多元化的格局逐步形成。

初步实现了政企分开，确立了“厂网分开、竞价上网、国家监管”的改革目标。

通过改革，四川电力行业市场化程度逐步提高，市场机制的作用越来越明显，管理体制和价格体制的改革已经提上日程，为今后发展创造了条件。

当前，要保持电力工业与国民经济的协调发展，仍存在许多亟待解决的深层次的问题。

1．电力工业管理体制还远远不能适应完善社会主义市场经济体制的总体要求，电力发展的体制性障碍日益突出，改革的任务仍然十分艰巨。

电力工业垄断体制没有打破，地方和行业保护主义造成的市场壁垒还十分严重，公平竞争难以实现，电力资源得不到合理配置。

另外，在管理方面，尚没有一个合理的电价形成机制，电价过高且管理混乱、层层加价收费等现象还没有完全纠正，电力紧张时期制订的一些限制和惩罚用电的措施还没有彻底改变，抑制了电力市场的开拓。

2．随着电力供求总量矛盾的缓和，电力市场上的有效需求不足和电力工业自身的结构与效益问题上升为主要矛盾，成为制约电力工业进一步发展的关键因素。

3．电力工业技术水平有待进一步提高。

新的投融资渠道和鼓励电力投资的政策迫切需要探索，环保压力不断加大，水电资源的开发程度还相当低，一大批具有调节能力的水电站急待开发。

在“十五”和以后的时期，四川电力发展面临新的形势：

经济全球化趋势，特别是加入WTO，将给我国、我省经济与能源发展带来新的机遇和挑战；国民经济新的变化趋势将对电力发展产生重大影响；实施“跨越式”和可持续发展战略对电力发展提出了更高的要求。

为了充分发挥四川的水能资源优势，促进我省国民经济实现追赶型、跨越式的发展，《中共四川省委、四川省人民政府关于加快水电支柱产业发展的意见》（中共四川省委文件，川委发[2001]18号，2001年6月7日），规定了全省电力行业今后的发展目标：

“到2005年，全省电力装机容量达到2000万kW，其中水电装机容量达到1300万kW；外送电力250万kW；水电业增加值年均增长11%。

到2010年，全省电力装机容量，达到3000万kW左右，力争水电装机容量翻一番，达到2200万 kW；力争水电资源开发程度翻一番，达到20%；全省全社会用电量翻一番，达到1000亿kW·h；全省人均年用电量翻一番，达到1200kW·h；川电外送能力力争达到800～1000万kW。

”

加快和深化电力改革的进程，是促进电力工业发展，提高国民经济整体竞争能力的基本保证。

电力改革关系全体人民的工作生活质量，关系整个国民经济的竞争力。

实践证明，发展电力工业，必须遵循社会主义市场经济体制的要求，从满足广大电力用户和提高国民经济整体竞争力的需要出发，从深化改革入手，正确处理电力改革和电力发展的相互关系。

在一年半的研究过程中，我们对电力体制改革的进展情况给予了极大的关注，正当本课题接近完成时，国家《电力体制改革方案》已正式出台。

我们这项研究课题，力图遵循党和国家有关我国社会经济发展、经济体制改革和电力体制改革的决议和决定，力图从四川的实际情况以及提高四川电力和四川经济整体竞争力的需要出发，对如何正确认识和处理电力发展与电力改革的相互关系、如何正确认识和处理电力发展与提高国民经济整体竞争力的相互关系，进行较为系统和较为深入的研究。

此项研究，得到了有关方面许多同志的指导和支持，研究过程中参阅和引用了省经贸委、省计委、省投资集团公司、西南电力设计院、省电力公司、省地电局等单位和一些专家学者的研究成果，课题立项得到了省计委和西南财经大学的资助。

我们谨对所有这些单位和尊敬的领导、专家、同志们表示衷心的感谢。

以下是我们的研究报告。

报告共分三个部分：

（1）正确认识和处理拓展电力市场与深化电力改革的关系；

（2）正确认识和处理四川电力滚动式发展与深化电力改革的关系；（3）正确认识和处理调整四川电力结构与深化电力改革的关系。

1、正确认识和处理拓展电力市场与深化电力改革的关系

供给与需求是推动市场经济运行的基本力量。

目前，无论国际国内经济发展的趋势，以及省内省外电力市场上供求关系和竞争的格局，都正在发生新的变化，成了电力工业持续健康发展需要解决的首要问题。

电力改革要遵循由市场配置资源、由供需决定价格的原则，为电力工业乃至整个国民经济的发展注入新的活力。

1、1四川省电力市场供求的历史和现状

四川电力起点较低。

直到20世纪八十年代，都因资金困难，电源建设缓慢，电力发展明显落后于国民经济发展的需要，全省电力不足，电网缺电严重。

进入九十年代以后，特别是“九五”期间，四川走多渠道、多层次、多家办电的道路，增加了电源建设资金的投入，回忆了电力建设速度，尤其是加快了水电建设步伐，使发电装机容量迅速扩大。

200年较1995年新增发电装机容量763.4万kW，可发电量年均增长14.7%，远远超过了同期用电量需求年均递增4.2%的水平，因此出现了电力供给在低水平上的暂时过剩现象，特别是在丰水期出现了富余，四川省电力市场供求实现了历史性的跨越。

1980年—2001年四川省历年发电装机容量、发电能力和实发电量的增长情况如表1所示

四川省历年发电装机容量、发电能力和实发电量一览表

年份

装机容量

水电装

机容量

火电装机容量

可发电量总计

火电可发电量

火电可发电量

实发电量总计

火电实发电量

水电实发电量

全省用电量

统计局公布发电量

1980

396.81

200

196.81

208.09

90

118.09

173.28

73.58

99.7

1981

406.2

208.3

197.9

212.48

93.74

118.74

173.45

76.61

96.84

1982

415.85

215.03

200.82

217.26

96.76

120.5

171.96

82.37

89.59

1983

444.29

231.95

212.34

231.78

104.38

127.4

187.81

90.79

97.02

1984

451

238.45

212.55

234.83

107.30

127.53

199.86

98.1

101.76

1985

462.65

244.87

217.77

240.85

110.1

130.75

236.94

111.97

124.97

221.4

1986

504.86

264.29

240.57

263.27

118.93

144.34

248.4

117.4

131.0

237

1987

560.58

289.81

270.77

292.88

130.41

162.47

262.87

116.04

146.83

262.87

1988

604.81

305.42

299.29

317.01

137.44

179.57

294.02

131.52

162.5

297.61

1989

657.57

320.19

233.38

284.11

144.09

140.02

3226.95

146.84

180.11

326.95

1990

748.98

342.84

406.14

397.96

154.28

243.68

345.65

148.54

197.11

342.64

1991

869.08

370.99

498.09

465.8

166.95

298.85

379.58

155.06

224.52

379.58

1992

956.53

408.88

547.65

512.59

184

328.59

419.4

168.3

251.1

419.4

1993

1052.71

455.89

596.82

563.24

205.15

358.09

470.87

195.86

257.01

470.87

1994

1137.59

505.43

632.16

606.74

227.44

379.3

525.18

209.54

315.64

525

1995

946.44

477.34

469.1

496.26

214.8

281.46

454.43

215.0

239.43

429.23

575.97

1996

1021.33

560.72

460.61

528.69

252.32

276.37

453.51

238.46

215.05

456.43

618

1997

1110.74

608.24

502.56

575.24

273.71

301.53

491.97

245.12

246.85

466.49

491.97

1998

1284.1

770.89

513.51

655.01

346.9

308.11

475.75

252.88

222.87

452.59

475.55

1999

1600.89

1034.37

566.52

805.38

465.47

339.91

492.16

303.52

188.64

468.0

443.86

2000

1709.8

1100.8

609.0

860.76

495.36

365.4

556.37

369.05

187.32

512.23

500.24

2001

1790.85

1153.35

637.70

863.24

511.11

352.13

636.47

589.57

575.88

注:

1994年以前老四川数据,1995年及以后为新四川数据

2000年求全省水电机组平均发电利用小时数3353小时,火电机组平均发电利用小时数3076小时,全省发电机组平均发电利用小时数为3254小时,其中统调统分电网装机动性199.51万kW（水电装机732.09万kW,火电装机467.42万kW）,发电量363.53亿kW.h（水电发电量224.4亿kW.h,火电发电量139.13亿kW.h）,机组平均发电利用小时2977小时）。

根据理论计算以及我国的实际情况，业内专家认为：

当水电比重占60%左右时，在火电装机没有富余的条件下（为保障电网安全可靠供电，电网发电装机容量有少量富余<如5%左右>也是必要和合理的），火电设备利用小时数约为4500小时左右；水电设备利用小时数根据水电站的水能特性和电网运行情况确定，近几年为3319—3857小时（呈敬儒，1999）。

由此可见，四川电力供给，特别是四川统调统分电网电力供给的相对过剩情况已经相当明显。

不仅四川如此，“经过全国上下共同努力，到‘九五’期间，持续几十年困扰经济发展的缺电状况得到明显改善，目前全国大部分地区电力供应充足，有力地支持了国民经济的快速发展”（引自《电力体制改革方案》）。

在电力总量基本满足国民经济和社会发展需要的情况下，正确估计并充分利用拓展对四川电力的有效需求的可能性，适时地调整四川电力的增长方式，实已成为发展四川电力的当务之急。

1、2拓展对四川电力有效需求的可能性分析

1·2·1对四川电力未来需求的预测

1、四川省经济贸易委员会2002年1月《四川省电力行业“十五”规划》中提出的数据和说明：

省委、四川省人民政府制定的电力发展目标而作出的具体规划。

为了便于分析和说明问题，我们仅以上述电力规划设计总院等单位所作的《四川电力外送规划研究》中对四川未来用电量预测的“中水平”，也就是四川省经贸委《四川省电力行业“十五”规划》中预测的“低水平”，即“十五”期间全省用电量年平均递增6%，2005年达到698亿kW.h，“十一五“期间年平均递增7%，2010年达到979亿kW.h为例,来对按预定目标开拓省内电力市场的现实可能性,进行必要的研究.

在对未来电力需求进行预测时,一般都以GDP的年增长率和一定的电力消费弹性系数作为依据.例如:

吴敬儒（1999）认为,今后我国经济发展仍将保持7%左右的发展速度,考虑到我国产业结构调整是一项长期工作,工业用电还有一定节约潜力,单位产值用电单耗会继续下降,今后电力弹性系数将保持在0.7—0.8,相应电力量的增长速度将为5%左右；四川省经贸委2002年1月《四川省电力行业”十五”规划》,以及电力规划设计总院、西南电力设计院等单位2001年10月《四川电力外送规划研究》，也是根据“十五”期间四川GDP每年递增8%，电力弹性系数为0.75—1（省经贸委规划）或0.50—0.875（电力规划设计总院等单位的规划），按高、中、低三个负荷水平，全社会用电量年均分别增长为8%、7%、6%，或者7%、6%、4%。

上述预测方法的优点在于，提醒人们注意电力增长与经济增长和技术进步的密切联系，而且操作简单。

但是，从全国和我省经济、电力发展的历史实践看来，根据预期的GDP年均增长率和预期的电力消费弹性系数来预测电力需求，无论从理论上或实践上，都还存在着不可忽视的缺陷：

第一，特别是在社会经济转型时期，GDP增长与电力消耗量增长之间的相关性，似乎并非人们想象的那么明确和简单。

例如：

据四川省经贸委2002年1月《四川省电力行业“十五”规划，四川电力弹性系数在1991年至1995年即“八五”期间为0.95,在“九五”期间为0.45;

据电力规划设计总院、西南电力设计院等单位2001年10月《四川电力外送规划研究》，四川电力弹性系数1991年至1995年为0.95,1996年至1999年为0.19,1991至1999年为0.67；

据四川省统计局《四川统计年鉴：

2000》，四川省1984年至1999年各年的电力消费弹性系数依次为：

1.3；1.2；1.7；0.9；0.6；0.7；0.1；0.9；0.9；-0.1；0.7；0.5；0.1；0.6；-0.4；0.4。

第二，即使上述相关性可以存疑，那么应该如何确定全国或地区GDP年均增长的预测数据以及未来时段中的电力消费弹性系数，也是一个分歧很大而且影响很大的问题。

换句话说，在当前及今后新的形势下，全国和四川经济增长和电力消费的趋势，可能会同此前人们的期望有较大的差异。

因为这关系到四川电力加快深化改革进程、转变增长方式的根本性问题，我们愿提请有关方面注意和审查。

先从GDP的增长说起。

现在大家都关心一国、一省人均GDP的水平和GDP的增长速度，这是有道理的。

但是，GDP的增长，同样也有个质量和可持续性问题。

因为国民收入分配和再生产中最基本的比例关系，是消费和投资的比例关系。

在改革开放前的30年里，由于长期采用压低居民消费的办法，来提高投资率、扩大投资规模和支撑经济增长速度，致使生产资料或投资品脱离消费品市场的需求畸形发展，而市场消费品短缺，出现周期性通货膨胀；政府为了抑制通胀采取紧缩政策，又导致经济的大起大落。

改革开放初期，国家吸取了教训，大幅度地提高了消费率，降低了投资率，一浪接一浪的消费热潮拉动轻纺工业急速增长，进而支撑了长达10年的国民经济高速发展时期。

20世纪90年代初，为了扭转经济增长速度下滑的趋势，国家又大幅度增加投资，一方面拉动了经济的增长，另方面由于消费率明显下降，酿成了全面供大于求的局面，并使财政长期入不敷出，赤字居高不下，社保基金缺口巨大，银行不良资产比例过高，居民储蓄超常增长等，这些因素都给经济投下了通货膨胀的阴影。

因此，国家接着采取了财政紧缩的政策。

1996年，我国经济发展速度开始逐步下降。

1997年爆发了亚洲金融危机。

从1998年起，国家转而实行积极（“扩张型”）的财政政策，以增加赤字和增发国债来积极扩大基础设施和基础产业的固定资产投资，拉动了国民经济的快速增长。

但是，由于连续多年固定资产投资的增长速度超过了GDP的增长速度，投资占GDP的比率已经达到了相当高的水平。

进入21世纪之后，我国的投资占GDP的比率已经将近40%。

2000年投资增长对GDP增长的贡献已经由1999年的不足50%猛增到77%。

扩张性财政政策的政策效应递减，负作用日益显现。

2001年，GDP增长7.3%。

比上年下降了近一个百分点，且呈逐季减缓趋势；一些地区银行因而临配套国债项目放贷压力而收缩常规性贷款盘子，严重影响了经济恢复景气增长所需的资金供给，明显加大了现有企业特别是中小企业的融资难度；所谓的“好项目”（即有较高收益的投资项目）越来越少。

财政税收大幅增长，大大高于GDP的增幅，其结果必然损伤微观经济主体。

更为重要的是，长期实施扩张型财政政策，强化了资源的计划配置，弱化了市场机制的基础性调节功能，抑制了微观活力充分发挥.特别是国有商业银行和国有企业,又会形成依赖于政府主导型的投资模式,失去了主动出击市场的积极性和竞争力.经济增长染上了对扩张型财政政策的依赖症,而潜伏的财政和金融风险却使扩张政策难以为继.在今年“两会”期间,财政部长项怀城已明确表示不会长期执行积极的财政政策.

当前,我们面临着比亚洲金融危机时更为严峻的国际形势:

美国经济走出衰退前景未卜,日本经济陷入衰退的泥潭不能自拔,欧盟经济艰难爬行，全球三大经济体经济增长速度减缓甚至负增长，使我国出口增长的困难加大。

同时，由于加入WTO后关税水平降低，进口配额增加，进口经营主体日益多元化，进口增长速度有可能快于出口增长速度，净出口对经济增长的拉动作用降低甚至可能会出现负拉动。

从内部来看，我国经济在向社会主义市场经济转轨的过程中尚未解决的深层次问题，在国际经济环境趋坏的条件下更明显地暴露了出来。

加入WTO对中国带来的利弊在不同时期、不同地区和不同部门之间的分布是不平衡的，相对而言，西部地区面临的挑战可能更为严峻。

特别值得注意的是，这种利弊变化仍然存在着相当大的不确定性。

再看GDP增长同电力消费量增长之间的关系。

多年以来，四川工业每年的用电量一直占全社会用电量的3/4—2/3。

按理说，在工业领域，用电量和生产量（总产值）之间的相关关系，应该比其他行业更为密切，但实际情况却相当复杂。

让我们看看以下统计材料：

工业总产量（当年价格）

表4单位：

亿元

地区

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

四川

4500.0

4154.07

3900.76

3688.95

3469.09

4168.74

4426.37

4040.49

2825.82

1849.82

1434.15

1222.95

重庆

1241.89

1285.17

资料来源：

除2001年数据来自四川省统计局外，其余数据来自《中国统计年鉴》、《新中国五十年统计资料汇编》、分省统计年鉴。

中经网数据中心整理[2001年10月26日]

全部国有及规模以上非国有工业企业工业总产值（当年价格）

地区

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1995

四川

2296

2076

1895

1918

2299

2926

3229

2709

2011

1395

1137

980

934

786

645

541

454

重庆

1062

962

858

766

921

注：

1、1998年有以后全部国有及规模以上非国有工业系指全部国有工业企业及年销售收500万元以上非国有工业企业，

2、1997年有以前为乡以上工业总产值，1993-1988年为乡及乡以上独立核算工业企业数字。

1987年包括乡及乡以上。

村办，城乡合作和城乡个体工业的独立核算工业企业和非独立核算工业生产单位。

3、1986年不包括村及村以下办工业。

1985年按1980年不变价格计算，不包括村办工业。

资料来源：

《中国统计年鉴》、国家统计局，中经网数据中心整理[2002年3月19日]

从表5中可以看出：

四川全部国有及规模以上非国有工业以当年价格计算的工业总产值在1997年开始单独统计的年份到2001年间是有降有升，到2001年才恢复到了1997已经达到的水平。

从表4和表5的对比中可以看出：

（1）在1998年的工业总产值中，有1770.58亿元（占当年工业总产值的48%）是由规模以下的非国有工业提供的;

（2）在1994~1998年的工业总产值中,分别有1331.44亿元,1196.73亿元,1241.87亿元和1169.14亿元为乡以下的工业提供的,分别占当年工业总产值的32.98%、27.04%、29.14%和33.70%；……

总之，四川工业总产值的增加，有相当大的部分是由规模以下的、甚至乡以下的工业提供的。

真正的用电大户即国有及规模以上非国有工业近年来的增幅很小，如果考虑到种种节能的因素，这种产值的增加对增加用电的影响，甚至可以忽略不计。

因此，那种以某个埋藏工业（或二次产业）的亿元产值耗电水平为依据，按照二次产业年均增长11.86%来计算未来时期开拓四川电力需求的可能性，是不够科学的。

我们花了不小篇幅来讨论电力需求预测方法问题，说穿了，就是希望破除那种在以往计划经济、缺电和扩张性财政政策环境中养成习惯的思维方式、经营方式和经济增长方式，充分认识增加电力市场有效需求的紧迫性与艰巨性，提高主动变革的自觉性与四川电力的市场竞争力。

2、增加对四川电力的有效需求是一项紧迫而艰巨的任务

大力开拓市场，增加有效需求，这在中国、四川的经济发展进程中早已不是什么新的话题。

但对四川电力来说，真正面临这种挑战，却还是最近两三年的事。

从1998年起，四川电力开始出现买方市场，特别是随着电力市场的情况、我省电力的经营和竞争能力，以及我省开拓电力市场与推进电力改革的紧迫性与艰巨性，逐渐地有了较为深刻的认识。

1·3深化改革拓展电力市场的途径以及需要解决的问题

四川电力的高层主要在省内，但是要把四川丰富的水能资源优势变为经济优势，省外电力市场的重要性正日益提高。

由于四川电力在省外市场上面临的改革和市场竞争的压力，以及由此带给人们的