抢抓移民迁建机遇 科学推进城镇化建设的思考.docx

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抢抓移民迁建机遇科学推进城镇化建设的思考

抢抓移民迁建机遇科学推进城镇化建设的思考

屏山县政府办课题组

所谓城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。

城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。

加快城镇化建设具有重要的现实意义和深远的历史意义，是实现共同富裕和全面建设小康社会的重要途径；有利于民营经济上规模上水平，聚集发展，更大规模地转移农村富余劳动力；有利于发挥城乡的桥梁和纽带作用，进一步搞活流通，促进城乡经济协调发展；有利于提高全民的思想、道德、科学、文化素质，改善生活质量，促进精神文明、物质文明、政治文明建设。

一、基本情况

屏山地处宜宾市西部，东界宜宾县，南与云南省绥江县隔江相望，西邻雷波、马边县，北连沐川县，是四川内地进出凉山的咽喉要道。

全县幅员面积1531平方公里，辖16个乡镇，总人口29.9万人，其中非农业人口4.34万人，城镇化率仅为14.5%。

将淹没的县城和6乡镇总人口13.5万人，其中非农业人口2.7万人，城镇化率为20%。

屏山是向家坝水电站库区重点淹没县，也是四川省移民规模仅次于汉源的第二大移民县。

库区淹没涉及县城和6乡镇、72个村、286个组，将淹没13850户，房屋200余万平方米、土地6万余亩、公路100余公里、规模以上企业7个；淹没的土地、企业、房屋、公路、集镇分别占四川库区的75.24%、96.2%、93.4%、81.3%、90%。

到2012年，移民总量将达6万人，其中农村移民近3万人；县城和6乡镇将整体迁建。

自2003年2月1日起，我县严格执行省政府“封库令”，停止了库区所有建设项目和涉及新增投资的发展项目，经济发展受到极大影响，全县经济处于停滞状态。

目前，新县城和淹没集镇建设以及移民工作正紧张有序地推进。

二、我县库区移民的基本特征

（一）被动性。

向家坝库区的移民，是由向家坝水利工程建设所决定的，其安置受规划的约束，不以移民本身的意志为转移，这些移民不能事先筹划自己的迁移目标和从业去向，不能自由决定自己的去留，移民搬迁处于被动地位，表现为被动性特征。

该特征反映出移民存在着依赖性。

（二）时限性。

根据向家坝水利工程的建设规划和实施计划，于2004年正式开工建设，2008年12月实现了大江截流，2015年将全部建成，水库正常蓄水至380米水位。

在以上不同时限以前，对应水位库区范围内的移民，必须在这一时限以前撤离原居住地，搬往新区，具有很强的时限性特征，需要按计划组织实施。

移民迁建工程建设进度必须与水利工程建设同步或者适当提前。

（三）区域性。

向家坝水库蓄水涉及我县的县城和6乡镇，总面积120余平方公里，人口6万人，其中农业人口3万人。

我县属贫困山区县，长期处于较为封闭的自然经济状态，农民以农业生产为主，文化素质不高，经济相对落后，靠国家财政补贴。

受水库蓄水影响，当地居民要迁出原居住地，受传统观念、生活习惯和社会群体因素影响，大部分人员将就近安置，分布于库区的一定范围之内。

（四）补偿性。

工程建设造成当地居民的生产、生活条件丧失和固定资产损失，理应得到相应补偿，并在迁建中得到发展。

这种补偿是按原值或恢复原功能给予补偿，一些私有财产少、居住条件差的弱势群体，得到的补偿亦较少，要维持或超过其原有生活水平，非常不容易，更需要政府和社会的关心与帮助。

国家对移民除按“原标准、原规模、恢复原功能”的原则补偿受淹受损设施和生产生活资料外，还采取多种措施，保证移民的稳定安置与发展。

三、城镇化建设中存在的主要问题及原因分析

近几年来我县城镇化建设有一定发展，但还存在一些突出问题，很大程度上阻碍了我县城镇化的进程，具体问题如下：

（一）规模问题。

全县16个乡镇，建成区平均0.25平方公里，建制镇平均0.33平方公里；将淹没的县城和5个集镇建成区平均0.31平方公里，县城建成区也仅有0.8平方公里。

建制镇常住非农业人口平均3700余人，将淹没的县城和5个集镇常住非农业人口平均4420余人，而县城常住非农业人口也只有18000余人。

城镇规模过小，直接影响基础设施效益的发挥、第三产业的发展，直接影响了城镇化进程的推动力。

（二）规划问题。

首先，规划是指导城镇合理发展、建设和管理的重要依据，起着关键性的调控作用。

从总体上看，一是我县新县城规划比较超前，但新县城的规划建设需要一个较长的周期；非淹没乡镇由于受自然地理条件的限制，故规划有局限性，特别是管线、绿化等专业性详规编制滞后；二是实施中带随意性，乡镇领导更换频繁，加上规划意识不够强，有的凭想象作决策，从而导致规划实施不到位，小城镇建设普遍水平不高，相当多的建制镇停留在一条街、两排房的水平，满足不了城镇发展的需要。

其次，农村房屋建设基本处于无序状态，到处只见新房，不见新农村，长期以来，城乡规划分割，建设分治，城乡统筹规划总体上滞后，严重地阻碍了城乡统筹发展的有序推进。

（三）资金问题。

一直以来，城镇建设的投资渠道单一，投入主体以政府为主，而且只投入不收益，只建设不经营，导致城镇建设的路子越走越窄，资金不足的困扰越来越大。

城镇建设投入不足的矛盾仍然十分突出，甚至有加剧之势。

稳定、健全、有序的投资机制远没有形成。

全县多数小城镇的基础设施建设落后，环保设施、公共厕所、休闲体育活动场地、农贸市场、停车场等市政设施严重不足。

（四）产业问题。

整体实力不强，缺乏支柱产业作支撑。

各镇对支柱产业的培育，还存在思路不清、定位模糊、产业雷同等问题。

小城镇建设要引导、吸纳农民进城，乐业才能安居，必须解决好产业问题。

（五）管理水平问题。

1、乡镇政府管理功能比较滞后，管理机构、职能、权限等依然承袭农村管理的旧模式，对城镇基础设施和配套建设、环境保护、社会管理、生产、金融、信息、服务等产业的培育与管理等都比较陌生，难以承担城镇化的重任。

2、人员问题。

无专门管理机构，也无专职管理人员，就是现在各乡镇的兼职规划建设管理人员的素质也是参差不齐；居民素质不高，生活习惯还不能与城镇发展合拍，给镇区管理造成一定困难。

（六）机制体制问题。

现行户籍制度限制了人口合理流动，进城农民在就业、社会保险等方面缺乏保障，教育、医疗等相关政策也不配套，造成城乡居民权利的不平等，城镇化的拉力不足。

另一方面，由于现行的土地制度和农村计划生育管理政策，不少农民不愿因身份转变而放弃拥有的土地收益和生育上的优惠，有的甚至出现回迁现象，导致了农民进城的推力不足。

四、科学推进移民城镇化建设的对策

（一）以全新的理念抓好新县城和迁建乡镇集镇规划与建设，增强城镇活力和吸引力。

高质量地实施新县城规划建设。

本着以对历史、对未来高度负责的精神，树立抓规划建设就是抓城镇经济社会发展的思想，把打造“以人为本，依山傍水建城，集休闲、度假、疗养为一体的人居环境最佳的生态园林城市”的理念，在实施中从概念性规划到建筑单体设计一贯到底。

抓住搬迁建设的历史机遇，用科学发展的观点充分运用市场机制把移民搬迁、新城建设有机结合，增强县城区域政治经济文化中心的辐射功能和服务功能。

同时，以新县城为中心优化配置各种生产要素，坚持以新县城为龙头，带动县域经济和社会事业的发展，把农村移民的安置、专业项目复建、企业迁建、扶贫开发、产业布局、社会事业发展规划等有机结合起来，进行统一规划、分类分步实施。

不失时机地抓好迁建集镇规划建设。

集镇规划建设，既要适应当前集镇移民容量的需要，又要面向未来，适应时代发展的需要，要遵循高起点、高水平、高标准、高质量的原则，按规划建设好新集镇，为移民提供一个良好的安置环境。

集镇规划建设要结合各自优势，促进产业的形成和壮大，带动农业产业化，推动第三产业的快速发展，构筑具有比较优势的集镇产业支撑体系，为农村移民的产业安置奠定坚定基础。

强化城镇多功能建设：

一是选址上要突出区位优势和个性特色，同时要注意地方特色、风土人情等等，讲究城镇人文内涵和自我魅力。

二是城镇建设要突出时代气息，高起点，严要求，走集约化和专业化的道路。

三是要抓好城镇交通网络和城镇配套基础设施建设。

要加强城镇之间、村村之间的交通建设和城镇化的枢纽交通建设，构建城镇交通网络。

四是搞好城镇功能分区，努力构建商业网区、居住区、科技文化区、娱乐区等布局协调的新型城镇。

五是加快城镇社区和社会保障体系建设。

在城镇社区建设中，要优化重组居委会、村委会，完善社区组织，拓宽社会服务功能。

移民任务重的城镇，还涉及到社区功能整合，面临诸多复杂的情况，更要加强社区建设，建设和管理并重，树立“责任政府”和“服务社区”观念，强化服务职能，使移民真正感到“家”的温暖。

构建库区特色的移民城镇社会保障体系，为移民在受教育、务工就业、医保、养老保险等方面提供方便，切实保障其合法权益。

（二）大力调整产业结构，发展壮大城镇经济。

没有产业的城镇是一个空壳，不会有持续发展能力。

城镇化并不等同于城市建设，关键要发展产业，形成产业支撑，通过产业发展创建更多的就业机会。

利用移民迁建的有利契机，促进城镇化与产业化、工业化共同发展，壮大城镇经济，是库区移民城镇化的必由之路。

为此，必须贯彻开发性移民的方针，振兴移民经济，为城镇化奠定坚实的基础，进而推进移民城镇化水平不断提升。

发展移民城镇经济，产业结构调整是关键。

当前要认真分析淹没区经济形势，推进产业结构优化升级，大打“移民牌”和“特色经济牌”，发展具有区位优势和比较优势的特色经济和支柱产业，培育新的经济增长点，加快工业化和城镇化进程。

努力构建打造石盘工业园区和宋家坝工业园区，形成集中的支柱产业，以此增强县城的经济活力。

也要优化产业布局和产业结构，着力发展以商贸、旅游、物流、服务、房地产业为主的第三产业，组建一批特色的生态经济发展区和农业高效园区，大力发展乡镇企业和特色农业，形成一定的农副产品城镇规模效应，努力增加农民收人，促进劳动就业。

同时积极创造条件，多渠道、多形式吸纳农村富余劳动力，拓宽农村移民安置容量，吸引更多的移民二次创业，振兴移民经济，为城乡一体共同繁荣奠定坚实的物质基础。

（三）拓宽城建投融资渠道，争取城镇化有利的外部条件。

用自力更生、艰苦创业精神来激励库区移民投身移民城镇化建设。

但从发展的角度来看，仅靠自力更生、艰苦创业还不够。

城镇化工作还必须创新思维，海纳百川，开门建设，吸纳更多的人才、资金和物质投入移民城镇化建设。

一是以移民迁建资金为主，向上争取资金。

二是通过搞好城镇经营、盘活市政设施等各类资产、建立多元化投融资体制。

可在一些区域拍买土地使用权、市场和商业房的经营权、绿地和广场的认养权，以及经营广告权、冠名权等，对公交运输线路和出租车经营权实行有偿出让。

三是放开搞活房地产二、三级市场，实现城市资产效益的最大化。

鼓励社会方方面面的力量和资金进入新县城开发建设领域，放开投资形式，实行单位联合、股份合作、合资、个体经营、外商独资等多种开发形式，增强新县城建设的活力。

四是各移民城镇间要加强合作与交流，互通有无，取长补短。

推广先进经验，少走弯路，缩短城镇化进程，实现跨越式发展。

五是移民城镇要深化改革，加快科技创新和制度创新力度，以积极开放的姿态争取外援。

如在资金筹措上，要制定优惠政策，改善信用和投资环境，吸引社会各界资金投入到城镇化建设项目中去；五是在人才引进上，本着“德才兼备”的原则，以情感留人、事业留人，吸纳一批优秀人才落户库区，为城镇化提供智力支持和人才保障。

（四）实行积极人口迁移政策，推动城镇人口规模的聚集。

县人民政府驻地镇以及县以下小城镇要全面推行小城镇户籍管理制度改革，取消“农转非”指标和进城落户政策，放宽引进人才户口迁移管理限制。

凡属于用人单位急需的紧缺人才，凭本人与用人单位的聘用（劳动）合同，可同时办理本人及其配偶、未成年子女的户口随迁、落户手续；全面推行在城镇投资、兴办企业、购买商品房等人员的常住人口户口登记政策，对符合条件的落户人员，各地各部门均不得以任何理由拒收。

对因向家坝电站建设必须搬迁的移民，凡愿意搬至县城和其它乡镇成为城镇居民的，均可进行安置，鼓励其购房居住并从事非农产业，享受城镇居民的同等待遇。

做活现行的计划生育政策，在目前还不能放开生育二胎的情况下，可考虑允许进城的农民转为非农人口后在一定的时期内仍以“农民”的身份享受农村的计生政策。

（五）完善土地使用和流转政策。

建立土地流转和有偿使用转让制度，以对土地保障的有效替代和改变集中建房模式为重点，加快土地制度的改革创新，促进失地农民居住方式的转变。

一是要根据农村经济发展和农民收入的增长状况，逐步提高土地征用补偿费标准。

政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税、费，调整土地出让收益分配比例，以提高征地补偿标准。

使农民得到的土地补偿费用能基本解决养老保险所需的费用，并通过以土地换社保的办法，将土地补偿费和劳动力安置费优先用于解决失地农民的养老保险，实现社会保障对土地保障的有效替代。

二是要坚持市场化方向，实行统一征地，全面推行土地“片区综合价、基准地价”。

根据我县城镇发展总体规划，按地段、地级等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。

三是要加快“城中村”农民建房制度的配套改革。

立足于超前思考，立足于系统设计，立足于城市居民的标准，以促进失地农民与现代城镇社会的文化融合，加快其市民化进程为目标导向。

坚持制度创新与机制创新相结合，积极推进城郊农村特别是“城中村”的土地国有化、户口非农化、资产股份化、居住公寓化、保障社会化、管理社区化进程，促进其思想观念、生产方式、生活方式和社会组织型态等的加速转变，最终实现完全的城镇居民化。

（六）加强农村移民转业培训，提高就业创业能力。

要妥善解决移民的基本生活和城镇的长远发展，必须全面提高农村移民素质，因而要加强农村移民转业培训，促进劳动力尤其是新增劳动力向技术工人和市民转变，帮助移民这一特殊群体实现就业再就业。

一是依托由劳动保障部门、财政部门共同认定的其他职业培训机构和县、市技工学校，按照以技能培训为主，以获得国家职业资格证书为主的原则就近组织开展。

二是政府要将移民就业纳入农村劳动力转移就业服务体系，提供免费的职业技能培训、就业政策咨询、职业指导和职业介绍等服务。

三是培训内容的多样化：

职业技能培训，按照国家职业标准要求组织实施。

创业培训，对有创业愿望并具备一定创业条件的开展创业培训。

技能提升培训。

对具备培训条件的企业或行业，支持其利用自身的场地设备组织培训。

四是各城镇要想方设法开发适合移民就业的工作岗位，满足辖区内不断变化的移民进城的就业需要。

鼓励引导城镇各类企事业单位、社区吸纳移民就业。

（七）加强生态环境建设，促进移民城镇可持续发展。

生态环境保护是一项功在当代、利泽千秋的伟大事业。

库区项目的迁建对库区生态环境不可避免地带来了一些消极影响。

因而库区移民城镇化必须从长远角度考虑，与生态环境建设同步，形成与生态环境相适应的城镇布局。

在移民城镇化进程中，要切实注意保护和改善生态环境，大力加强城镇环境的综合整治。

要规划调整不合理的工业布局，优化产业结构，加大对“三废”（废水、废气、废渣）的处理力度，提高污染治理能力。

在城镇迁建和专业设施复建中，要加强地质灾害防治，确保移民工程质量，要大力提倡植树造林，提高城镇的绿化覆盖率，组建功能齐全的城市花园和生态小区；在城郊，要综合治理水土流失，发展生态农业，努力提高农村移民安置环境质量；要严格建立和保护郊区与城区的绿化隔离带，改善城镇生态环境构建生态型城镇。

促进库区经济社会的协调发展，还必须大力实施可持续发展战略。

库区移民城镇化的可持续发展战略就是以建立环境优美、经济发达、社会进步的生态文明的新兴城镇为目的，以人口全面发展为中心，人口、物质和环境生态相互协调，生态、经济和社会三大效益有机结合的健康、持续战略。

逐步建设好新县城政府广场—景观大道、马湖移民公园、岷江的江南景观视线通廊，江北凉坝中轴线景观视线通廊和以凉坝两条冲沟而形成的两条景观视廊，以及以凤凰山为背景的自然生态绿化带。

要妥善处理好城镇建设与环境保护的关系、城镇建设与经济发展的关系，走既保护和恢复库区生态环境，又有较好经济效益和社会效益的经济发展道路，努力把屏山库区建设成为经济发达、社会进步、环境优美、人民富裕、城乡共荣的理想家园。

（八）健全管理机构，在加强管理中提品位。

尽快建全乡镇规划建设管理机构（规划建设管理所）、配齐管理人员（规划建设管理员或村镇规划建设助理员），城镇规划建设管理机构的工作经费和人员工资应统一列入财政；加强培训工作，提高各级管理人员的业务水平。

继续推行村镇建设助理员持证上岗制度，有计划地录用一定数量的大中专毕业生充实队伍。

加强对村镇个体建筑工匠的管理，不断提高村镇建筑工程质量。

科学的管理是城镇化建设快速健康发展的关键环节。

三分建设，七分管理，要坚持建管并重，把城镇管理放在与规划、建设同等重要的位置，创新管理体制，改革管理手段，加大管理力度，提高管理水平。

要强化依法管城的意识，加强城镇管理法制建设，建立一整套系统、规范而又便于操作的城镇管理制度，促进城镇管理走上科学化、规范化轨道。

积极“争创市级文明县城和省级卫生县城”。

要加大日常管理力度，抓好“门前三包制度”的落实，切实解决“三乱”问题。

要加强市容市貌的综合整治和专项治理，落实长效管理措施，彻底改变城镇交通、环境、安全等方面脏乱差的现象；要加强对城镇居民的城市意识和社会公德教育，规范城镇居民的行为，提高群众文明素质和自我管理能力。

要积极开展文明行业、文明单位、文明小区以及示范乡镇、示范街道创建活动，丰富城镇文化内涵，提升城镇文明程度。