城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告.docx
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城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告
城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告
由国家环保总局政研中心撰写的这份报告，总结了我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化实践中存在的公有公营、公有民营、用户和社区自助（分散处理）三种主要模式及其优势与风险特点。
从认识、政策和管理体制方面，分析了影响市场化进程的五大问题：
对环境基础设施领域中政府与市场关系问题的认识上存在偏差；现有的市场化政策环境还不能满足形势发展的需要；地方政府应用市场化模式的能力不足，没有明确的监管和服务体制；改革现有体制面临特殊困难；垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题等。
报告提出四点对策建议：
（1）在城市环境基础设施建设与运营中，要正确处理好政府与市场的关系；
（2）东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化，西部地区要有重点、有步骤地逐步推进；（3）加强和完善市场化政策；（4）提高地方政府实行市场化的能力，建立监管服务体制。
本版从本期起，将连载这份报告。
一、调研的背景与目的
快速城市化和滞后的处理设施，使得我国城市生活污水和垃圾污染问题突出。
改革开放以来，我国城市化也进入快速发展时期，城市数量由1978年的193个增加到20XX年的664个，城镇人口由17，245万人增加到48，064万人。
上世纪90年代后，我国城市化速度进一步加快，目前城市化水平达到37％左右。
城市数量与规模的迅速增加与扩张，带来了严重的城市生活污水和垃圾污染问题。
近10年来，我国城市生活污水排放量每年以5％的速度递增，在1999年首次超过工业污水排放量，20XX年城市生活污水排放量221亿吨，占全国污水排放总量的53.2％。
同样，城市生活垃圾产生量近年来以5～8％的速度增加，20XX年全国城市生活垃圾产生量达到1.34亿吨。
与此同时，我国城市生活污水和垃圾处理设施严重滞后和不足。
到20XX年底，全国城市污水处理厂452座，排水管道约15.8万公里，城市污水处理率仅为36.5％，其中生活污水二级处理率大约只有百分之十几。
大量的生活污水未经处理直接排入城市河道，导致约63％的城市河段受到中度或严重污染。
全国生活垃圾处理厂（场）740座，垃圾处理率58.2％，无害化处理率约10％左右。
大量未经处理的垃圾，不仅占用了全国大约5万公顷土地，而且造成了严重的土壤、水体和大气污染以及疾病的传播。
设施短缺和处理效果不好的主要原因是资金不足和运营效率不高，它直接影响到“十五”环保计划目标的实现，解决问题的关键是充分利用社会资本和实行市场化。
从“九五”开始，城市生活污水和垃圾污染治理逐渐成为我国环境保护工作的重点领域。
国务院批准的“十五”环保计划要求，到20XX年，城市生活污水集中处理率要达到45％，50万人口以上的城市要达到60％；新增城市垃圾无害化处理能力15万吨／日。
资料表明，要完成污水集中处理目标，全国需要新建1000多座污水处理厂，新增处理能力2600万吨／日，总投资达千亿元。
实现垃圾处理计划目标，约需投入450亿元。
在城市污水和垃圾处理设施建设与运营中，我国遇到了资金不足和效率不高两个严重问题，它是造成我国相关设施建设严重滞后和处理效果不好的关键原因，直接影响到我国能否实现“十五”环保计划目标。
这两个问题的具体表现是，政府没有足够的资金建设设施，建成了又没有充足资金来维持设施正常运行，同时，污水处理设施与管网不配套也造成不少设施闲置和浪费；同时，由于运营体制与机制上的原因，不少运行中的设施，并未发挥出设施所设计的处理能力、效率和质量。
河南省是我国淮河流域污染治理的重点省份之一，2000年污水排放量占流域污水排放总量的24％，但是目前已经建成的城市污水处理厂普遍面临“断粮”之忧。
在一些地方，各级政府耗巨资建成的污水处理厂半停半开甚至闲置，不能发挥应有的作用，地方财政也为之背上了沉重的包袱。
如投资1.05亿元，20XX年6月建成并开始试运行的焦作污水处理厂，因为资金困难，从当年10月起便一直停运到现在。
污水厂累计拖欠10余家单位的工程款1300多万元，债主天天登门要账，厂长无法正常上班。
厂子设计处理规模10万吨，因为管网不配套，现在每天只能收5～6万吨污水，年运行成本700万元左右。
因拖欠水电费，多次接到停电通知，甚至一度被停水。
职工为了维持生计，在巨大的二次沉淀池里养了4000多尾鱼，在氧化沟旁种上了香菜、萝卜等蔬菜。
类似现象在河南的禹州市和长葛市等地同样存在，即便是正在运行的商丘市、安阳市和平顶山市污水处理厂，也都面临着还贷压力大、运营资金不足等问题。
要解决这两个问题，必须打破政府建设政府运营的传统模式，充分利用社会资本，建立多元投资主体模式，实行建设与运营的产业化和市场化。
温家宝副总理在20XX年的太湖水污染防治第三次工作会议上指出，要鼓励和支持各类社会资金投入水污染防治，推进污染治理的企业化、市场化、产业化进程。
1997年6月，财政部、国家计委、建设部和国家环保总局联合发布了《关于淮河流域城市污水处理收费试点有关问题的通知》。
之后，东部一些城市开始着手探索城市污水处理市场化道路。
随着污水和垃圾收费、水价改革、城市污水和垃圾处理产业化发展等方面的国家指导政策的陆续颁布，不少城市的污水和垃圾处理设施建设与运营市场化实践取得了重要进展，为推进全国的市场化发展，发现了问题，积累了经验，找出了对策。
在这一背景下，国家环保总局政研中心于20XX年5月份先后在北京、上海、浙江、福建、江苏和广东等省市，开展了城市环境基础设施（污水和垃圾处理）建设与运营市场化调研。
调研的目的是，了解和掌握我国主要省市开展市场化实践的实际进程，在借鉴国际经验的基础上，总结我国正在实践的市场化模式，分析制约市场化发展的主要政策问题，提出相应对策。
二、城市环境基础设施建设与运营市场化模式及特点
根据私人部门（在我国主要是指民营企业）的参与程度，国际上将城市环境基础设施领域的市场化做法分为四种模式：
公有公营、公有私（民）营、私有私营、用户和社区自助模式（相当于我国的市场化分散处理模式）。
目前，在我国东部地区，除了上海有一个正在准备中的垃圾处理私有私营项目（boo项目：
建设－运营－所有）外，其他三种模式均有较成功的实践案例。
（一）公有公营模式
公有公营模式主要是指由政府投资建设城市环境基础设施，设施运营由公有企业（包括国有、地方和集体企业）实施企业化管理，也可以通过服务合同或管理合同形式允许民营企业准入设施的运营。
1.事业单位改制，企业化运营
在城市污水和垃圾处理设施事业单位运营改制方面，北京和上海先行了一步，创出了新的模式，积累了进一步深化改革的经验。
20XX年，北京市将市政管理委员会所属四个污水处理厂和城市排水设施，改制重组为北京市城市排水集团有限责任公司；将原有市环卫局所属的有关垃圾处理事业单位，转制重组为四个国有独资公司。
改制后的运营体制，按照企业化方式管理。
北京市的污水处理厂原来由市政管理委员会下属的排水公司运营管理。
目前，北京市已经完成了污水运营体制的改革工作。
在城市排水公司的基础上，整合高碑店、酒仙桥、方庄和北小河等四个市属污水处理厂和城市排水设施，改制重组为北京市城市排水集团有限责任公司。
市政府授予该公司对市属四个污水处理厂和城市排水管网、泵站等国有资产的经营权，并要求改制后的公司随着污水收费价格调整和机制理顺，按照市场化的原则自主经营、自负盈亏、滚动发展。
在垃圾运营体制上，北京市以垃圾处理厂和清洁车辆厂为基础，把原有市环卫局所属的事业单位转制重组为四个国有独资公司。
市属环卫专业公司的资金拨付方式由按事业单位拨款改为按实际成本核算，以合同的方式拨付，推动了环卫行业产业化、专业化和市场化的进程。
上海市将原来的排水公司重组为一个管理公司和三个运营公司，将投资、建设、运营、管理“四分开”。
实际上，事业单位改制后的形式，可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。
与传统的事业单位运营体制相比，企业化改制是通过引进市场管理机制来降低设施运营成本，提高运营效率，减轻政府运营的财政负担，并且有利于改善服务质量。
通过改制，上海市12家污水处理厂的日处理量增加了3万吨。
但是应该看到，改制并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力。
与其他市场化模式相比，企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式。
在我国城市污水和垃圾处理设施由事业单位运营体制一统天下的情况下，企业化改制应成为我国推进市场化的突破口和主要任务。
对于这一点，国家计委、建设部和国家环保总局于20XX年9月共同发布的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（以下简称《意见》）明确提出：
“现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。
暂不具备改制条件的，可采用目标管理的方式，与政府部门签订委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营业务。
”
2.管理合同
根据国际上的做法，在公有公营模式下，还可以采取管理合同和服务合同形式让民营企业参与设施的运营。
服务合同是指为了降低运营成本，或从民营企业获得一些特殊的技术和经验，将设施运营中的某一部分承包给民营企业。
管理合同是指为了增加企业对设施管理的自主性，减少政府对日常管理的干预，将整个设施运营的所有管理责任委托给民营企业。
20XX年，深圳市将龙田和沙田污水处理厂以管理合同方式承包给民营企业运营后，估计政府每年可以节省120多万元的财政开支，运营成本降低20％左右。
深圳市龙田和沙田污水处理厂由市、区、镇三级政府联合投资兴建。
龙田污水处理厂总规模为6万吨／日，总投资2850万元；沙田污水处理厂总规模为5000吨／日，总投资880万元。
为了减轻政府在运营维护方面的负担，提高管理效率，引进科学和先进的管理模式，市、区政府授权坑梓镇政府把两座污水处理厂的运营管理推向市场，选择一个企业化、专业化、规范化的运营队伍来经营管理污水处理厂。
通过在全国范围内公开招标，最终选择了以深圳市碧云天环保公司和安徽国祯环保公司组成的强强联合体，作为龙田和沙田污水处理厂的运营承包方，承包期为15年。
据估算，原来两座污水处理厂每月的运营维护费用约为50多万元，实行市场化后，每月只需付给运营承包企业40万元，政府一年就可以节省120多万元，大大地减轻了政府的财政压力。
而承包企业认为，只要通过改进工艺和管理创新，仍有盈利空间。
管理合同模式下的运营主体是纯粹的民营企业，在提高效率和服务质量方面有较充分的市场体制与机制保障。
另外，由于运营期间的支出和从政府取得的服务费相对稳定，管理合同模式对于民营企业的经济风险较小，但收益率也相对较低。
同样，管理合同模式仍然无法解决政府建设资金短缺的难题。
我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告（之二）
20XX-02-14国家环保总局环境与经济政策研究中心
（接上期）
3.供排水“一体化”模式
在城市污水处理企业化改制过程中，上海和深圳等地还探索出了供排水“一体化”模式，将原属事业单位的污水处理厂与属企业性质的自来水公司合并，形成一个企业集团，同时经营供水和污水处理业务。
20XX年12月28日，由深圳自来水集团牵头组建的全国首家大型水务集团成立。
原属市城管办管辖的滨河、罗芳、南山污水处理厂及整个排水管网整体并入自来水集团，新成立的深圳市水务（集团）有限公司“身价”达到了60亿元人民币。
20XX年，深圳自来水集团实现供水销售收入6.76亿元，利润0.87亿元。
市污水处理系统日处理能力为125万吨，虽能满足全市污水处理需要，但按照深圳市现行污水处理收费标准（企业0.4元／吨、家庭0.27元／吨），年运行资金缺口达7000万元。
因此，为取“长”补“短”，深圳市决定实施供排水一体化改革，由自来水厂吸收污水处理厂业务。
同时，扩大规模后的深圳水务集团，将逐步通过减持国有股，引进民营投资者，使供排水基础设施建设、管理与运营逐步实现市场化，走上良性循环的轨道，力争用5～10年时间建设成为一个服务良好、管理科学、有能力参与国际竞争和跨区域经营的现代化水务企业集团。
从供排水“一体化”模式的制度安排上看，它有三个显著的优点。
第一，“回报扶贫”。
用供水行业较高的投资回报，补贴污水处理项目的不足。
第二，“技术和管理扶弱”。
我国供水行业发展已具有了较长历史，在水处理技术和管理经验方面都较污水处理行业有优势，二者合并后，有助于提高污水处理行业的技术和管理水平。
第三，解决污水处理融资的企业法人主体问题。
传统运营体制中的事业单位是不允许向社会融通污水处理资金的，改制合并后的企业就可以解决这一问题。
同时，由于有供水业务做保障，“一体化”后的企业具有较高的融资信誉和融资能力。
从以上特点看，除了企业化改制中可以采用供排水“一体化”模式外，它也非常适宜或更适宜应用于bot运作方式。
这是因为打捆后的项目对民营企业更具投资吸引力，同时，如果没有特殊政策或行政干预，具有回报和技术及管理优势的供水企业，并不见得愿意背“污水处理这个包袱”。
所以，在供排水“一体化”实践中要避免形式上的“一体化”改制，例如，通过行政手段强行撮合，搞“拉郎配”式的机械组合，“一体化”改制后的供水业务按照市场化方式经营，但污水处理仍沿用过去的经营方式，单独核算，运营的资金缺口全部仍由政府补贴，也就是说，虽然供排水业务在形式上合在了一起，但仍按两种机制运行，并没有从根本上实行市场化，没有充分发挥“一体化”模式的优势。
因此，未来供排水“一体化”应遵循市场规则，通过市场作用实行结合，避免以行政手段强行改制。
（二）公有私（民）营模式
公有私（民）营模式是较彻底的市场化运营环境基础设施的模式。
通过租赁或授权合同方式，政府将公有的环境基础设施运营和进行新投资的责任转让给民营企业，所有设施运营的投资、管理、赢利和商业风险都属于民营企业。
其典型应用模式是rot（改造－运营－移交）和tot（转让－运营－移交）。
随着实践的发展，公有私营模式衍生出bot（建设－运营－移交）方式，即设施的建设也由民营部门投资，但合同期满后，政府对设施拥有所有权，或者说政府拥有设施的最终所有权。
与公有公营模式相比，公有私（民）营模式具有使运营效率更高、服务质量更好的制度基础。
我国东部地区在城市污水和垃圾处理市场化实践过程中，出现了bot、准bot和tot等模式。
1.bot
bot（建设－运营－移交），是指政府与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司筹资和建设城市环境基础设施，在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运营良好的城市环境基础设施无偿移交给政府。
目前，我国已投入运行的bot污水和垃圾处理项目主要有浙江省温州东庄垃圾焚烧发电厂、广东南海市垃圾焚烧发电厂、四川省崇州市生活垃圾处理厂和河北省晋州市污水处理厂等。
此外，据不完全统计，目前在建的bot项目有10多家，在谈的项目很多。
温州市年产生活垃圾40多万吨，并且以每年8～10％的速度持续增长。
由于原有的两个垃圾填埋场容量已基本饱和，市区没有合适的地方新建垃圾填埋场。
在参考其他城市的做法后，决定采用bot模式建设垃圾焚烧发电厂。
温州市东庄垃圾发电厂项目总投资9000万元，全部由温州市民营企业———伟明环保工程有限公司投资建设和经营管理，运营期25年（不包括两年建设期），25年后无偿归还政府管理。
东庄垃圾发电厂设计日处理生活垃圾320吨，年发电2500万千瓦。
一期工程自2000年1月破土动工，于当年11月28日竣工、并网发电，实现了当年建设当年投产的高速度，并通过iso9001认证。
一期工程投资6500万元，日处理生活垃圾160吨（实际处理量200吨），每年发电900万度，扣除工程自身运行耗电200万度／年外，其余每年700万度的发电量以0.52元／度的价格上网出售，另外收取政府垃圾处理补偿费73.8元／吨。
扣除运行费用和设备折旧，东庄垃圾焚烧发电厂收入相当可观，预计投资回收期为12年。
我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告（之三）
20XX-02-18国家环保总局环境与经济政策研究中心
（接上期）
城市环境基础设施建设应用bot模式的优点是显而易见的。
对政府而言，bot项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。
政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用污水和垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。
对企业而言，由于有污水和垃圾处理费做担保，所以bot项目具有风险低、投资回报稳定的优势。
表面上，bot项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。
所以，与政府建设和运营的项目比，bot项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。
根据美国环保局的估计，无论是环境基础设施的投资费用还是运营成本，私营企业都要比公共部门低10～20％。
bot模式也具有一定的风险隐患。
政府面临的风险主要有：
一是当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。
二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，导致城市环境服务供给的不公平和无序问题，严重时，可能使政府丧失对环境基础设施的控制权。
三是承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成环境基础设施不能如期建成并投入使用。
四是少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有：
一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。
二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。
三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
1.准bot
尽管许多地方政府和民营企业都希望采用bot模式建设城市污水和垃圾处理设施，但实际情况是谈的项目多，谈成的少。
其原因是多方面的，主要是投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在着较大差距。
同时，bot模式在我国仍属新生事物，政府和企业对如何规范运作项目和规避项目风险缺乏知识和经验，顾虑较多。
在这种情况下，出现了准bot模式。
准bot模式与典型bot模式的主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照bot模式。
已建成的由国债支持的绍兴垃圾焚烧项目，正准备按准bot模式运作。
除了资金外，政府注入项目的股份也可以是土地等其他资本形式，北京经济技术开发区污水处理厂就是这方面的一个较成功的案例。
北京经济技术开发区污水处理厂日处理规模为10万吨，总投资两亿元，其中一期规模为两万吨，投资约3200万元，已于20XX年底正式竣工运行。
该项目采取准bot方式，由美国金州公司与北京经济技术投资开发总公司成立合作公司，金州公司提供技术、资金，北京经济技术投资开发总公司代表开发区以土地使用权入股，合作公司负责开发区污水处理厂的设计、施工及后期运行管理。
20年合同期满后，污水处理厂转交给开发区自行管理。
与典型的bot项目有所不同，开发区不是无偿或优惠提供土地使用权，而是以土地使用权入股成立合作公司，从污水厂的运营中获得回报，同时，也可以从合作伙伴那里学习先进的技术和管理经验。
该项目取得成功的一个重要原因是有较高的污水收费做保障。
该污水厂是一个处理开发区所有工业废水和生活污水的集中处理设施，而且生活污水所占比例很小。
开发区三资企业占总投资额的90％以上，企业效益良好，有能力足额缴纳污水处理费。
所以，开发区征收了较高的污水处理收费，1.1元／吨，保证了项目有良好的投资回报，预计10年内可以收回投资。
由于政府资金或其他形式的资本注入，准bot模式可以提高投资者的信心，减轻投资者融资和还贷压力，降低投资风险，是适宜于资金实力较弱的国内环保企业和由国债支持项目的一种运作方式。
同时，政府作为股东，准bot模式便于政府调控项目服务收费价格。
需要指出的是，准bot模式对于政府与企业之间签订的合同的严谨性要求更高，否则，在设施运营管理、利润分成等方面容易产生纠纷，影响环境基础设施的建设与运营。
2.tot
tot模式，即移交－运营－移交，是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购得设施并取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。
去年，深圳市出台了城市污水处理产业化实施方案，对2000年后由政府已建成的和“十五”期间将新建的污水处理厂，均采取tot方式进行产业化改革。
从本质上看，tot模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。
通过tot模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。
对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营的项目，不需承担建设期的风险，尽管投资回报率会略低于bot模式，但对投资者仍有较大吸引力。
tot模式运作的关键是要做好设施转让前的资产评估，确定合理的投资回报率。
（三）用户和社区自助（或市场化的分散处理）模式
国际上所称的“用户或社区自助模式”，是指经社区成员同意，自主建设有关污染处理设施，其管理方是社区组织，实施方一般是专业公司，费用由用户或社区成员自我负担。
在我国，通常所说的分散处理模式是相对于集中处理技术方式而言的，所以用户或社区自助模式在我国实际上就是市场化分散处理模式。
在南京、广州等东部城市，许多饭店和写字楼很好地应用了这一模式来处理生活污水。
对于居民小区、写字楼和市政管网难以覆盖的城市边缘地区，市场化分散处理模式具有广阔的发展前景。
与集中处理相比，分散处理具有投资小，规模小，技术要求也相对较低的特点，并且用户群明确，费用收集过程简单，较适宜于中小型环保企业建设和运营。
国家只要制定较严格的城市污水处理法规和监管办法，给予一定的处理技术帮助，城市政府配套以合理的小区污水处理规划，制定具有一定浮动范围的收费标准，分散处理就完全可以采用私建私营的模式。
我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告（之四）
国家环保总局环境与经济政策研究中心
20XX-03-07
三、城市环境基础设施建设与运营市场化过程中的若干重要问题分析
城市污水和垃圾处理市场化探索实践在我国仅有两三年的时间，有许多认识、政策和管理体制方面的问题尚未解决，严重制约着市场化的发展进程。
若这些问题得不到较好解决，市场化方式仍不可能对促进我国实现“十五”环保计划目标发挥实质性作用。
（一）在环境基础设施领域中政府与市场关系问题的认识上存在偏差
在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。
目前，在城市污水和垃圾处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。
第一，受计划经济思想的束缚和对“公共物品”理论的片面理解，过分强调政府直接提供城市环境基础设施的作用。
目前，一些地方政府和管理人员存在片面理解“公共物品”理论的现象，认为城市污水和垃圾处理设施建设与运营不宜进行市场化，过分强调政府对提供设施的责任，不积极创造有利于市场化的政策环境。
“公共物品”理论认为，对于诸如国家安全、自然生
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